农垦办社会职能改革遗留问题解决的三维路径

姜彦坤 韩光鹤 候畅（黑龙江八一农垦大学）

一、政策的有效供给

（一）农垦体制改革政策制定主体的责任

农垦体制改革中，政府在国家治理体系中应发挥如下作用：一是治理规则的制定者。政府在为不同治理主体提供沟通与协商平台的同时，也要制定具体的治理规则，避免沟通过程中的冲突或谈而不决的情况发生。二是治理体系中的组织者和管理者。在处理具体公共事务时，政府要发挥自身独特的政治优势，召集其他治理主体参与到治理中来，通过交流、协作，共同实现农垦社会的善治。三是各方利益的协调者。政府除了制定治理规则，组织治理主体参与到治理体系中，还要处理和协调各方利益，避免治理主体因维护自身利益而损害其他主体的利益。四是公共利益维护成本的主要供给者。公共事务的治理需要巨量的财政资金作为支撑，政府作为掌管公共财政权的行政机关，应担负起公共事务治理所需财政资金的主要供给责任。五是治理过程的监控者。与其他治理主体相比，政府具有行政权力带来的天然优势和充分的信息资源，由此，政府应在治理过程中承担监控者的角色，其中最根本的角色就是改革政策的供给者。

关于政策供给，有学者提出“政策有其目标性，通过对社会中各种利益进行选择与资源整合，在增进公共利益并对其进行公共分配的过程中所制定的行为准则”。从这一观点中可以认识到，政策在政府治理中具有引导和计划的功能，从深层的意义上讲，政策关乎社会公平正义，是政府计划职能的重要内容。实际上，政府制定的农垦体制改革政策需要满足农垦体制改革的需求，促进“政企分开”“社企分离”，提高农垦的市场竞争力，这一切需要通过政府履行政策供给责任来促进目标的实现。与此同时，国家对农垦系统的功能定位及制度安排都必须通过农垦体制改革的相关政策体现，没有各级政府一系列稳定、完善的政策保障，新时期我国农垦功能的实现和农垦事业的发展只能是镜花水月。政策供给是农垦体制改革的基础和保障。

鉴于农垦体制改革目标的多维性，政策工具的适应性是农垦体制改革目标能否实现的关键影响因素。新时期我国农垦体制改革的政策需要进一步细化。第一，要时刻以改革目标为政策出台和颁布的基础，考察政策工具的有效性。第二，要保持政策效力的持续性，不能搞“运动式”改革。新时期农垦体制改革是在实践发展中不断推进和完善的，政府不可能一蹴而就设计出最完美的农垦体制改革政策，而是在农垦体制改革和发展的实践中不断地修正和完善相关政策。

（二）农垦体制改革政府制定政策的立场的全面性

农垦体制改革的利益相关主体具有复杂性和多元性，政府、农垦组织、农垦职工、垦区内其他组织或个人都是改革的利益相关主体，各主体间围绕农垦体制改革形成利益关系。当改革主体间存在矛盾和利益冲突时，唯有政府能凭借掌握的“公权力”居中协调。一是政府作为掌握“公权力”的机关，有协调不同利益主体之间冲突的责任和使命。二是作为享有公共财政支配权的机关，政府有能力、有义务为农垦体制改革中相关利益主体的损失提供补偿。三是政府有义务对农垦体制改革中损害其他利益主体的行为做出惩罚，可以依据法律法规阻止农垦体制改革中“利我”而“损他”的行为，必要时可以依据法律法规对这类行为进行处置，并具有一定的强制性。基于此，政府应充分发挥“公权力”的作用，合理制定农垦体制改革中的相关政策。

政府制定政策的基本立场主要体现在以下方面：

第一，政府与农垦系统的利益协调。政府与农垦的利益协调又可细分为中央政府与农垦的关系及地方政府与农垦的关系两大类。农垦是一个关系到国家战略利益（国家粮食安全等）的生产体系，必须从中央政府层面对农垦体制改革与发展做出统筹规划，以确保新时期国家赋予农垦的战略使命。为此，中央政府应综合运用财政、税收等手段加大对农垦系统的支持力度。在协调地方政府与农垦系统的利益时，要求地方政府担负起垦区各种公共品的供给责任，要根据地方政府与地方垦区的实际，当地方政府与农垦系统发生利益冲突时，要兼顾农垦与地方政府双方的利益，不能采取“一刀切”的方式。

第二，农垦系统内部的利益协调。农垦系统内部的关系协调主要围绕农垦各企业及产业间关系、农垦组织与垦区职工的利益关系两方面来进行。不同垦区资源禀赋存在差异，经济社会发展水平不同，对农垦系统内部进行协调，就要以优化农垦资源为出发点，以提高农垦系统竞争力为目标，促进农垦主体发挥作用，为此需要地方政府对其内部企业、组织的利益分配和利益冲突进行协调。此外，农垦组织与农垦职工同样面临利益冲突，增加农垦职工收入、提高垦区公共服务水平是新时期农垦体制改革目标之一，农垦系统作为企业经营主体有资产增值的需要，对生产的再投入是保障其竞争力的重要因素，而农垦职工的薪酬也是其重要支出项目，因此依法保障农垦职工收入、协调农垦组织履行为职工缴纳社会保险等应缴事项也是政府应尽之责。

第三，政府内部的利益协调。农垦体制改革涉及的行政职能部门较多，既有主管部门，又有相关职能部门，还涉及其他行政部门。相对而言，政府横向利益协调相对明确，以部门职权所确定的职责为基础，当出现利益冲突或职责“真空地带”时，应由上级行政部门依据法律法规来解决。当政府纵向层级出现利益分配不均或利益冲突时，应以公共利益为基础，正确把握不同层级的“事权”与“财权”的合理配置。因此，在农垦体制改革中既要求各级政府权力不能“越位”，也要求责任不能“缺位”，各司其职，这正是各级政府制定农垦体制改革相关政策的基本立场。

二、公共资源的高效供给

（一）保障农垦系统职工的民主权利

在农垦系统原有的组织结构体系中，农垦组织的行政权力主要源于政府让渡，农垦及农垦职工并不拥有独立的政治资源、经济资源、社会资源，农垦职工对农垦事务的参与主要体现为外部刺激，农垦“政企同构”的管理体制特征意味着高度组织化和成员的服从性。因此，农垦职工在农垦事务的知情权方面较被动，由于在利益表达中对权力体制上层的依赖，农垦职工难以形成高效的“集体行动”，很难在利益表达方面提出自己的利益诉求，知情权和表达权缺失的直接后果是很难对农垦事务形成有效监督，农垦职工对权力上层的制衡和监督大多形同虚设。农垦体制改革与农垦职工的发展、权利息息相关，作为政治系统的分配型输出，保障农垦职工民主权利也是促进农垦体制改革目标实现的基础。

（二）保障农垦系统职工的经济利益

改革前，按照管理方式将农垦职工划分为农垦总局及管理局机关的公务员、农垦总局及管理局机关的参公管理人员、学校及医院等事业单位人员、农垦企业管理人员、农垦承包经营职工、农垦市场化用工等。所谓经济利益就是在一定社会经济条件下，能够满足各类农垦职工经济需要（生存和发展）的一定数量的社会劳动成果和服务。

农垦职工的经济利益就是指能被农垦职工所占有和支配，并满足农垦职工各种需要的物质和服务。一部分物质和服务可以用经济收入加以衡量，经济收入越多，购买这部分物质资料的能力越强，如生活物资、生产物资、生活设施等。从内容来看，农垦职工经济利益主要包括基本工资收入、奖金（绩效工资）、社会保险、公积金、福利、经营性收入等。经济利益是农垦职工在农垦体制改革中实施一切行为（支持行为、反对行为、中立行为）最基本的动因和前提。农垦系统不同的用工形式决定了职工的管理方式、编制类型及适用范围存在差异，进而导致不同类型农垦职工的经济利益内容存在显著差异。

（三）维护农垦地区社会秩序的稳定

实现垦区社会稳定与发展是农垦体制改革中政治系统输出的核心目标。随着农垦体制改革的推进与实施，农垦改革主体间的矛盾和社会问题也逐渐显现出来。农垦体制改革中影响农垦社会稳定的主要因素为利益协调、权利与权力间的重新配置及价值之间的碰撞。新时期随着农垦社会主要矛盾的转化，更要处理好改革发展同农垦稳定的关系。良性的社会稳定的意义是决定性的，是新时期农垦发展的前提。

三、改革进程的强力监管

地方政府对农垦体制改革过程的监管是办社会职能改革遗留问题顺利解决的重要途径。地方政府的监督管理是关系农垦体制改革政策能否顺利执行的关键因素，也是政治系统输出中责任政府建设最核心的环节。如前所述，农垦体制改革包括明确农垦土地、林地、草场等国有资源的权属，公安、司法、检察等行政职能的移交等。改革目标是否能及时、全面地完成，是政治系统的重要关切点，为了确保改革的实施和目标的完成，对农垦体制改革进程进行监管十分必要，地方政府作为地方最高行政权力机关，应履行对改革进程的监管责任。地方政府监督管理的内容主要包括对农垦公共资源再分配的监管及对农垦体制改革各项资金使用的监管。农垦体制改革中涉及大量公共资金的使用，其资金主要来源于国家公共财政及农垦系统自筹，为了提高这些公共投入的使用效率和效果，必须对其使用情况进行监督管理。

（一）地方政府对农垦体制改革中公共资源再分配的监管

提升农垦国有土地利用水平。农垦的土地资源性资产利用率较低，推进农垦土地资源资产化和资本化核算，提高农垦土地资源性资产的利用效率，是农垦可持续发展战略的重要组成部分。农垦国有土地资源利用不是随意和无序的，地方政府作为行政权力机关，有维护公共利益最大化的责任和义务，农垦国有土地资源化利用须经地方政府主管行政部门审批，行政部门对资本化利用的农垦国有土地进行监管。

农垦体制改革中涉及的行政资源主要是公检法及其他行政职权事项资源。农垦体制改革将农垦系统的行政职权移交属地政府，地方政府根据辖区内占有的行政资源进行统一调配。在这一过程中，可能出现改革前后行政资源的占有量发生较大变化，如某国有农场行政资源大幅提升，抑或某些国有农场分配到的行政资源大幅减少。地方政府有责任对改革后的行政资源再分配进行监管，以防某地行政资源占有量出现大幅滑坡，导致群体性事件。

（二）地方政府对农垦体制改革中人员调配的监管

“事由谁来管”“钱从哪里来”“人往哪里去”是农垦系统涉及改革事项、成本、人员的核心问题，是触及农垦管理层、农垦普通职工及农垦民众的核心利益指向。在“政企分开”“社企分离”的路径中，地方政府与农垦系统的事项界限已重新厘定，农垦体制改革中相关人员的调配理应按照此路线进行。在改革实践中，机构性质、人员类别，甚至地方经济发展状况都成为影响涉改人员调配的重要因素。在地方经济发展状况较好的地区，地方行政和事业编制人员的待遇高于农垦系统，农垦系统涉改人员期望通过体制改革进入地方行政和事业序列；部分地区农垦经济发展状况好于地方，农垦职工收入明显高于地方行政和事业机构从业人员，此种情形下，农垦系统涉改人员期望通过改革明确其国家行政和事业编制，却又希望保障其经济利益不受损失。国家行政和事业编制所附带的养老、医疗等待遇对农垦系统人员形成极大吸引力，可能发生将不符合条件的机构和部门划归地方政府，以改革为契机突击进人，将不符合条件的人员调配至地方行政和事业机构，享受国家公务员或事业编制待遇，或将理应划入农垦系统的盈利能力一般的机构和人员划归地方政府等。为了实现改革目标，实现改革过程中的公平公正，地方政府须划定农垦系统进行改革的行政和事业机构，同时要对涉改人员调配进行监管，这是政治系统重要的管制型输出。

（三）地方政府对农垦体制改革中资金使用的监管

农垦体制改革在公共财政支持及农垦社会基础设施建设、社会保障等方面对资金都有客观需求，意味着中央、地方及农垦系统在这些方面都承担一定资金供给责任。如中央针对农垦体制改革提供专项资金，地方政府承担部分农垦因“办社会”产生的成本，农垦系统在垦区社会管理中依然有其不可推卸的资金支持的社会责任，以及各级政府的强农惠农政策资金等。从中央到地方、从农垦系统内到农垦系统外，因农垦体制改革形成巨量的资金，这些资金在使用中由谁监管？如何监管？针对这些问题制定的政策内容是政治系统的管制型输出。考察农垦体制改革相关主体，农垦系统已由“特殊公权力”的“政府化”组织转变为经营性主体，政府作为“公权力”行使者，成为改革中针对资金使用情况进行监管的核心主体。