社会政策的空间之维——以城市贫困的空间剥夺为例

林顺利,张岭泉

(1.华中师范大学社会学院,湖北武汉 430079;2.河北大学政法学院,河北保定 071002)

社会政策的空间之维
——以城市贫困的空间剥夺为例

林顺利1,2,张岭泉2

(1.华中师范大学社会学院,湖北武汉 430079;2.河北大学政法学院,河北保定 071002)

对于社会政策研究来说,社会空间是一种全新的视角。社会政策自身具有空间性,而社会空间既是社会政策的对象也是社会政策的产品。以城市贫困的空间剥夺作为案例,充分展示了社会空间的生产和再生产机制,同时也揭示了社会政策是社会空间的重要影响变量和重要干预途径的政策内涵。借鉴大卫·哈维的主张,本土国情下社会政策的“空间正义”取向应包括资源分配正义、社会治理正义、社会福利、积极的空间介入和公共参与五个基本内涵。社会政策空间之维的揭示,为反思和监控政府与市场的空间行为提供了理论和实践指导。

社会政策;社会空间;城市贫困;空间剥夺;空间正义

作为一种全新的理论研究取向,当代西方社会学理论的“社会空间转向”代表了对“空间”在后工业社会生产和日常生活实践中的重要性的一种肯定,同时也是对空间剧烈变动所引发的社会问题的一种关注和回应。在这种全新的概念体系中,“空间”不再是“绝对的”“物理的”或者“地理的”,而成为一种包含着多重含义的社会实践过程,因而成为“社会空间”。在与社会问题相关的领域内,“社会空间”至少有三层含义:(1)权力关系和冲突的场域;(2)权力关系和冲突的产品,如列菲弗尔所谓的“空间的生产”;(3)权力关系和冲突的建构形式,包括权力关系的“生产”和“再生产”。沿着这样一种思路,我们可以认为社会问题本身是有“空间性”,而针对社会问题产生的社会政策也就具有了“空间维度”。从“社会空间”的视角来考察社会政策,为我们提供了一种新的社会学想象力。

一、社会政策与“社会空间”

以“社会空间”的视角来审查社会政策,其实质是把社会政策看做社会空间生产和再生产过程中的一个关键变量。以城市贫困为例,对于城市贫困的社会空间变动、生产和再生产而言,社会政策既可以影响城市贫困在空间形态上聚集与隔离,也可以造成贫困群体在空间上所遭受的空间剥夺和空间排斥;另一方面,空间聚集和隔离、空间剥夺和空间排斥以及由此引发的社会问题,同样可以在逻辑上引发社会政策的生成和变革。

(一)社会政策的空间性

作为以政府为主体的政治实践,社会政策本身就具有空间性。这种空间性通常有四条线索:(1)政府的行政管理系统往往是自上而下的,会有空间上的层次;(2)根据社会问题的属性,社会政策体现出一定的“条块分割”;(3)针对社会问题的规模和区域化特征,往往在政府的社会政策中会体现出空间的层次性和特殊性;(4)基于区域发展不平衡问题,社会政策往往体现出一种空间规划属性。

就中国而言,社会政策总体上的空间层次非常明显地以行政管理系统为线索,呈现出“中央—地方”的社会政策空间格局;同时,基于社会问题的性质,又分属不同的政府部门,呈现出条块分割的状态。比如,同样是针对贫困问题,社会救助属于民政部及其下属职能部门管辖,而社会保障则隶属人力资源与社会保障部。还有一个不容忽视的空间结构就是链接“国家”和“社会”的枢纽——“社区”。从计划经济时期“上面千条线、下面一根针”的社会治理格局到今天的“全面推动社区建设”,社区在国家的社会治理和社会建设的空间格局中的重要性都是无可替代的。作为一个中间环节,它成为“国家”和“社会”权力互动的一个极重要的场域,同时也成为两方面主体空间竞争和社会建构的焦点。

(二)作为社会政策对象的“社会空间”

社会政策可以直接以社会空间为对象,主要有以下几种形式:

1.与空间规划有关的社会政策。与空间规划有关的社会政策主要指的是城乡空间规划以及空间改造政策和住房政策等。这些政策直接影响人们的生活和居住空间,造成空间环境的变迁。最典型和具有代表性的以空间为对象的社会政策包括城市内部的老城区的拆迁改造、对农村贫困山区的“迁移扶贫”等。

2.间接影响特定群体和特定区域社会空间的社会政策。有些政策对社会空间的影响并不是直接的。比如“户籍制度”——尽管户籍制度在中国社会发展历史中扮演的角色不尽相同,但毫无疑问,这一制度至今还限制着人口的空间流动。凡是对户籍制度要求严格的城市,那些没有办理“暂住证”的人口更倾向于集中到人口流动性较大的区域活动,比如火车站或者廉价出租屋聚集的城中村,就成为特定的“社会空间”。

(三)作为社会政策产品的“社会空间”

事实上,社会政策产品很难和上一个对象问题区分开。特定的社会空间既然是社会政策的对象,那么也一定会参与社会空间的建构。比如,在列菲弗尔那里,城市规划是一个重点的空间批判话题。因为在他看来,城市规划其实只是作为统治阶级的资产阶级进行阶级控制的工具和途径:“今天,统治阶级把空间当成了一种工具来使用,用作实现多个目标的工具:分散工人阶级,把他们重新分配到指定的地点,组织各种各样的流动,让这些流动服从规章制度,让空间服从权力,控制空间,通过技术来管理整个社会,使其容纳资本主义生产关系。”[1]9这种观点在我们看来虽然与本土国情存在差异,但却可以为我们提供一种新的分析的视角,即社会空间在本质上是权力关系建构的产物。对于“国家”作为权力主体的一方,这种权力关系建构的重要形式之一就是社会政策,而社会空间则成为社会政策整体战略和具体策略作用下的产物。对于社会政策而言,有些社会空间的建构和形成是历史的,比如城乡分割;有些则是理性规划的结果,比如城市布局;有些则是非预期或者是社会(尤其是工业)发展的副产品,如城市贫困的集中和隔离。

在影响和塑造社会空间产品的过程中,社会政策参与社会空间的生产和“再生产”的逻辑和现实过程,是一个需要重点关注的环节。作为“国家”权力的产物,社会政策参与到与市场、社会权力关系的互动、冲突和融合过程中,共同作用于特定社会空间的建构,在下文我们会以城市贫困的“空间剥夺”为例进行深入探讨。

二、社会政策的空间批判:空间剥夺及其政策意义

作为一个社会学概念,“剥夺”是一个描述资源分配阶级或阶层间不公正的概念,也是解释城市贫困或弱势群体问题的一个重要概念。从资源角度来看,被剥夺的可能是物质资源,也可能是教育或文化等非物质资源,也可能是生存和发展的机会。上个世纪70年代,社会学家曾经建立过系统的社会贫困剥夺指数测量方法。但从空间层面来阐释剥夺,却是本世纪以来社会地理学的一个重要进展。2000年英国地区环境运输部(the U K Department of Environment,Transport,and Regions,简称DETR)提出了区域社会复合剥夺指数法(Index of Multiple Deprivation,简称 IMD)。该方法提出了7个剥夺领域(收入、就业、健康剥夺与残疾、教育与职业技能培训剥夺、住房与服务间的障碍隔阂、居住环境剥夺、犯罪),用37个指标来衡量剥夺水平。从社会空间的视角来看,社会学的剥夺概念侧重贫困的群体性和社会性,而社会地理学的“多重剥夺指数”的研究则更强调地理学描述,缺乏一个相对统一的社会空间分析框架。因此,在本文中,我们将尝试以城市贫困为例,运用一个相对系统的社会空间分析框架,来分析空间剥夺及其政策意义。

(一)城市贫困的社会空间:生产和再生产的机制

在一定意义上讲,列菲弗尔和大卫·哈维的马克思主义政治经济学分析思路为我们研究城市贫困的社会空间提供了一个关键的切入点。在他们看来,城市的社会空间是一种生产实践,其背后是资本主义的生产运行逻辑,而与传统的工业社会不同的是,现代工业社会资本主义发展过程中社会空间越来越成为新的阶级竞争、冲突、统治与反抗的资源、工具和场域。房地产业的蓬勃发展和对经济的拉动作用给城市研究带来了相当大的震撼,也提供了全新的研究机遇。按照这一逻辑,恩格斯在《英国工人阶级状况》中所描述的贫困聚集和隔离的空间状态到威廉·朱利叶斯·威尔逊(William.J.Wilson)所谈到的内城区底层阶级、贫困和社会断裂在本质上并没有什么不同,都是生产力推动作用下社会关系的生产和再生产。在这里,国家、市场联合起来,构成了对城市贫困群体的“多重剥夺”格局,贫困成为一种逻辑和历史的必然。在此社会背景下,社会政策体现为两种面孔:一种是服从整体的资本运行和统治逻辑,体现资产阶级的意志,比如城市规划和房地产开发;一种是体现国家的社会福利职能,比如对内城区城市贫困聚集的种种政策努力。这种矛盾状态是城市发展内部的一种特定的张力。

但是,到此为止,马克思主义的政治经济学思路只提供了社会空间“生产”的解释,事实上,关于处于社会空间内部的那些主体们,尤其是城市贫困群体是如何认同并参与建构其所属的社会空间,他们又是如何抗争和挑战社会空间边界和约束的问题,在分析思路上并不尽如人意。在这方面,城市地理学、城市社会学和城市人类学的研究可以作有益的补充。

如前所述,城市地理学提供了一整套相对成熟的分析方法,如因子生态分析和社会福利模式,以及前文所提到的“多重剥夺指数”[2]110-119。这一学科把特定空间内人类活动和社会资源分配紧密地联系在一起,通过考察在多领域城市贫困所遭受的剥夺和劣势,提供了一种描述性的结果展示。城市社会学则更多地关心区域内的社会互动,通常会通过阶层间的互动来考察资源和社会流动的不公正状况,对与城市贫困密切相关的社会排斥高度关注,并倾向于认为资源和机会在各领域的排斥,是构成社会贫困的重要原因。城市人类学则更倾向于对人类群体文化和生存模式的考察,对城市贫困主体的意识形态和符号体系尤为敏感。比如伊利亚·安德森(Elijah Anderson)对费城和芝加哥两个城市的贫民窟所进行的20年都市人类学研究中,重点关注了青少年群体[3]375。他认为,在青少年的社会化过程中,存在两种关键因素:一种是充斥着暴力、吸毒、非婚生育和其他反社会行为的街头文化(street-culture);一种是对稳定、体面生活的向往和向上流动的愿望。街头文化几乎对所有青少年都具有较强诱惑力,而通常那些家庭监管不严而对前途缺乏危机感的青少年,更可能屈服于贫困的现状,比如女孩儿将倾向于早育,从而沦为贫民窟的一份子;反之,在那些拥有向上流动意愿的家庭中,青少年将更可能走出贫民窟,过上较好的生活[3]397。很显然,安德森为代表的城市人类学研究更有利于我们把握特定空间内主体行为对空间的认同、建构和抗争行动。

这样,我们可以对城市贫困的多重剥夺有一个多学科的综合视角:从认知论和发生机制来看,城市贫困的空间剥夺背后其实质是一个阶级间资源竞争的过程,同时也是国家、市场和社会三元主体互动的产物,是特定社会形态生产力推动下的社会关系的“生产”;就其“再生产”过程而言,主体认同并参与建构是社会空间形式维持的一个重要机制,同时反抗和挑战社会空间的边界和约束力也是“再生产”过程中内在张力的体现,是“再生产”过程中的必要环节和动力机制。

(二)空间剥夺及其体现

从当代西方的实证研究来看,对城市贫困空间剥夺的研究主要集中在空间聚集与隔离、空间排斥等现象和后果方面。如前文提到的威尔逊的相关研究认为,经济发展和人口的力量改变了上世纪70年代以来的内城区空间格局。贫困聚集和社区隔离的主要原因可以归纳为四个方面:一是北方大都市的经济转型背景下,新增技术性岗位与社会底层人力资本不匹配,导致由高失业率引发的城市贫困人口的激增;二是人口迁移导致城市化过程中大批黑人涌入城市,一定程度上强化了少数民族聚居;三是全国新增较低技术要求工作岗位主要集中在大都市的近郊、远郊和非大都市区域,交通可达性阻碍了内城区的就业可能,加剧了内城区的贫困;最后一方面的原因发生在社区层面,即在经济和社会变迁以及社会政策共同作用的背景下,中产阶级撤出“内城区”的贫困邻里,一定程度上恶化了社区社会资本状况。在威尔逊看来,上述因素共同作用导致了内城区的“社会转型”,进而引发城市贫困在空间上的“集中效应”(concentration effects),尤其是城市黑人人口中最贫困部分不成比例的集中[4]29-87。要解决这些问题,需要富有想象力的和综合性的经济和社会改革方案,而不是基于短期政治考虑的社会政策取向[4]43。

道格拉斯·梅西(Douglas S.Massey)基本上认同威尔逊的观点,并利用自己的研究为其提供了实证支持,但梅西认为威尔逊过高估计了中产阶级撤出贫困社区的影响。在此基础上,梅西利用大量的实证分析,解释了贫困聚集的加剧是如何剧烈地改变了贫困街坊的社会和经济环境以至于激发了一系列自我强化的改变,包括:黑人贫困聚集区收入水平降低,恶化了他们的住房条件和居住环境;持续的贫困增长引发了犯罪和暴力的增长;死亡风险上升;教育质量下降。在梅西看来,是社会隔离(包括种族隔离和阶级隔离)造成了贫困聚集。要改善这种处境,不能单靠变革阶级隔离政策,即运用福利经济学的方法,还要进一步改善种族隔离和社会歧视[5]。从空间视角看,梅西的研究在承认经济转型的大背景下,沿着威尔逊的思路,探讨了阶级隔离和种族隔离是如何恶化了黑人聚居区的空间,而同时也关注到了贫困聚集本身一些自我强化的行为。但很遗憾,这种空间视角并没有得到很好的贯彻。

莱根(Katherine M.O’Regan)在 1992年的一篇题为“空间和贫困:大都市区域内贫困的聚集效应对就业的影响”工作论文中,对贫困聚集效应的一些负面影响做了相当充实的实证研究,在一定意义上对上述研究做了有价值的补充。该文描述了贫困聚集的社会空间内部贫困者的相互影响机制及其后果,重点分析了空间内部的社会行为对贫困的强化和固着,即贫困是如何在这种空间作用下得以再生产的问题,设计提供了贫困聚集程度的测量公式和聚集的模型,并从聚合数据和个人数据两个层面做出了检验,证实了贫困聚集会影响聚集区内居民的就业前景的理论假设[6]。

国内此方面的研究则刚刚起步,对城市贫困的空间分析还仅限于描述,对社会空间的“生产”和“再生产”的本土化深入发掘尚显不足。陈果等人运用生活质量综合分析方法和社会剥夺研究方法对南京市城市贫困的调查认为,“中国城市近50年的城市住房分配制度造成了以单位制为基础的社会各阶层混居的特点。随着城市住房体制改革的逐步完成和住房商品化和私有化进程,中国城市的贫困空间也将呈现相对集中分布的趋势,即贫困家庭首先向地价低廉的城郊结合带集中,然后在城市中心区的外围形成贫民区”[7]。而在近期的研究中,袁媛等人根据广州、南京、西安、哈尔滨、武汉、昆明6个城市的实证研究发现:“中国城市贫困和剥夺具有在内城区重合、外围区分离的特点”“与市场经济国家中贫困和剥夺在地域空间上的高度关联不同,社会主义转型国家与体制相关的各种空间政策共同作用,导致了不同区位和类型的人口的经济条件和生活状况差异,带来贫困和剥夺的空间重合与分离两种模式。这种路径依赖和体制因素的主导影响,与西方国家的经济结构调整和福利缩减的主导因素不同”[8]。

(三)空间剥夺的政策意义

上述的理论梳理和实证研究为我们进一步探讨空间剥夺的政策意义提供了两个最基本的命题。

1.社会政策是城市贫困空间剥夺的重要影响变量

如果我们综合史密斯的生活质量衡量指标和英国的“多重剥夺指数”,可以发现,作为国家和政府行为,社会政策在实践层面,至少在以下几个层面会直接或间接地影响城市贫困的空间剥夺状况及程度:①收入与就业;②社会保障与社会服务;③公共卫生与保健;④教育与技能培训;⑤住房与公共设施;⑥安全与犯罪预防。

事实上,从“国家—市场—公民社会”这样一个统一的框架来看,危险的社会政策更可能来自由国家和市场利益的结合所构成的对公民社会空间上的剥夺和损害。比如政府和房地产开发商的联合引发的拆迁和改造计划,有可能破坏原有的社区邻里关系,进而破坏原有的社会空间;更为严重的是,极有可能使原有的人群由于缺乏承担迁入区相对较高的生活成本的能力,而面临着无法入住新居的尴尬局面。

2.社会政策是消除和缓解空间剥夺的重要途径

在《真正的穷人》一书中,威尔逊为内城区贫困提供的“普遍改革的一揽子计划”包括:旨在建立促进平稳的经济增长、创造一个供不应求的劳动力市场环境的宏观经济政策,面向全国的劳动力市场策略,儿童保障计划,儿童护理策略以及家庭补助计划[4]220。毫无疑问,这些策略在实质上都需要社会政策设计、开发、推动和扶助。尽管国家行为可能是造成空间剥夺的重要原因之一,但事实上,在对抗市场,尤其是房地产开发对城市贫困弱势群体社会空间的侵害和剥夺,在消除社会排斥和社会隔离方面,公共政策的力度和效果都是任何其他社会组织和力量难以取代的。

三、走向“空间正义”:社会政策的新取向

运用社会空间的想象力来审视和反思社会政策,其实质是一个“空间正义”的问题。抛开那些对公平和正义的概念研究的分歧,我们在这里其实是在探讨一个如何尽可能规避社会空间生产和再生过程所产生的不公正,确保每一个社会成员,尤其是那些社会弱势群体能够获得公正的待遇,同时能够分享社会发展的成果的有关伦理和实践双重意义的问题。大卫·哈维(David Harvey)曾经针对空间层面的社会正义提出过6项主张,包括:减少劳动力剥削、解放受压抑人群、为弱势群体赋权、消除霸权主义、合理的社会控制、消减社会工程的负面影响等[9]。在这里,借鉴哈维的主张,结合中国当前本土国情,我们认为社会政策层面的“空间正义”取向至少应包含以下五方面内涵。

其一,资源分配的正义取向。“空间”作为生产和生活的重要资源无论是经由政府宏观调控还是经由市场房地产开发,都必须兼顾弱势群体的利益,确保其不遭受空间剥夺和排斥,尽可能地规避弱势群体空间聚集和社区隔离现象的出现,尤其是在住房和公共设施层面。

其二,社会治理的正义取向。警惕“空间”作为社会治理的手段对城市弱势群体的影响,确保社会政策的“空间正义敏感”,避免弱势群体沦为社会治理的牺牲品。当前来看,空间作为社会治理手段的主要表现就是城市规划和改造,这一过程中,要尽量规避以“城市发展整体利益”之名对弱势群体利益的剥夺和侵害。

其三,社会福利取向。事实上,无论是资源配置还是社会治理,都可能由于政策的设计缺陷和整体利益优先的原则,造成对弱势群体利益的侵害。那么,如果不能避免上述两个方面对弱势群体造成的空间剥夺和排斥,就应该设计社会福利制度对上述行为的后果做出补偿,并为维护弱势群体的生存和发展提供社会保障。针对住房市场化可能导致弱势群体住房紧张的问题,目前政府提供的“廉租房”和“经济适用房”等住房保障政策,都可纳入这一取向中。

其四,积极的空间介入取向。针对目前业已形成的社会空间剥夺和隔离以及弱势群体所可能面临的此类风险,从变革空间生产和再生产的系统环节和诸要素入手,采取积极的空间介入政策及手段,改善弱势群体的整体空间环境,并通过“赋权”(empower)政策取向激发社区潜能,积极促进弱势群体的向上流动。

其五,公共参与取向。无论是“社会福利取向”还是“积极的空间介入取向”,都必须是一个民主的过程,也即空间层面的社会政策制定和执行必须是由政府、市场和社会三大主体全面参与和互动的过程,尤其是弱势群体自身的参与,不仅仅是自身利益的表达,同时也是一个自我“赋权”的过程。社会政策的公共参与取向是确保各方利益均衡的一个必要手段,同样也是确保空间正义的根本途径。

伴随着房地产业逐渐成为中国国民经济支柱产业,附着在城市土地之上的城市空间逐渐成为生产和生活重要的资源,也逐渐成为阶层间社会生态竞争的重要工具。在这一背景下,城市弱势群体面临空间剥夺和排斥的社会风险加剧。西方发达国家以及诸多发展中国家和地区城市发展的教训告诉我们,如果不对政府和市场的空间行为做好科学合理的规划,势必引发诸如贫困的社区聚集与隔离等诸多问题,对城市的和谐和可持续发展造成负面效应。作为公共治理的主要手段,社会政策的空间维度体现了一种“空间正义”视角,可以为反思和监控政府与市场的空间行为,避免和应对上述问题的发生提供重要的理论和实践指导。

[1]亨利·列菲弗尔.空间与政治[M].上海:上海人民出版社,2008.

[2]保罗·诺克斯,史蒂文·平奇.城市社会地理学导论[M].北京:商务印书馆,2005.

[3]J ENCKS CHRISTOPHER,PETERSON PAUL E.The Urban Underclass[M].BrookingsInstitution Press,1991.

[4]威廉·朱利叶斯·威尔逊.真正的穷人[M].上海:上海人民出版社,2007.

[5]DOUGLAS S,MASSEY.American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass[J].The A-merican Journal of Sociology,1990(96):329—357.

[6]KATHERINE M,O’REGAN.Space and Poverty:The Effect of Concentrated Poverty on Employment in Large Urban Areas[D].University ofCalifornia Transportation Center Working Paper,1992:150.

[7]陈果,顾朝林,吴缚龙.南京城市贫困空间调查与分析[J].地理科学,2004(5):542—549.

[8]袁媛,吴缚龙,许学强.转型期中国城市贫困和剥夺的空间模式[J].地理学报,2009(6):753—763.

[9]DAVID HARVEY.Social Justice,Postmodernism and the City[J].International Journal of Urban and Regional Research,1992(16):588—601.

On the Spatial Dimension of Social Policy——Taking the Spatial Deprivation of Urban Poverty as An Example

LIN Shun-li1,2,ZHANGLing-quan2
(1.College of Sociology,Hua Zhong Normal University,Wuhan,Hubei 430079;2.College of Law and Politics,Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)

“Social space”is a new perspective for social policy study.Social policy has its own characteristic of“space”,and“social space”is not only its object,but also its product.Taking the spatial deprivation of urban poverty as an example,the paper shows the“production”and“re-production”mechanism of social space,and also regards that social policy is the important variable and important approach to intervene into the process of production of social space.With making a reference to Harvey’suggestions and also thinking deeply into China’s local condition,the authors regard that there are five contents in“spatial justice”:“justice in attribution of space as resource”,“justice in space as approach of social governance”,“social welfare”,“positive spatial intervention”and“public participation”.Finally,the paper believes that reveal of spatial dimension of social policy provides guidance to rethinking and supervisory control of spatial behaviors of government and market.

social policy;social space;urban poverty;spatial deprivation;spatial justice

河北省社科基金项目《河北省城市贫困的社会空间研究》(HB09BSH003)

林顺利(1978—),男,河北徐水人,河北大学政法学院讲师,华中师范大学社会学院2007级博士生,研究方向:社会政策与福利社会学。

C91

A

1005—6378(2010)04—0063—06

2009—09—16

[责任编辑 侯翠环]