高校经费预算管理改革的基本原则

岳凤霞

(河北科技大学,河北石家庄 050081)

高校经费预算管理改革的基本原则

岳凤霞

(河北科技大学,河北石家庄 050081)

深化高校预算改革,构建新的经费预算编制和管理体系,应坚持突出投资重点、优化支出结构、区分不同性质、建立有效机制等基本原则,并制定科学合理的实施方案。

高校;预算改革;经费分配

经费投入是高校各项事业发展的基本保证。加强高校经费预算管理,科学合理地分配经费,是教育行政主管部门一项十分重要的工作,它对于高等教育事业的发展具有举足轻重的作用。多年来,河北省对于高校预算编制和管理工作进行了改革和探索,初步构建起了新的经费预算管理体系。但随着教育形势的发展,现行高校预算编制和管理也出现了一些新的问题,需要加以改进和完善。本文将结合河北实际,就深化高校预算编制和管理改革应遵循的基本原则进行深入探讨。

一、坚持“调整投向,优化结构”的原则,促进高校各项事业的协调发展

编制省级高校年度经费预算,应根据高校的发展变化,不断调整经费的投向,优化经费支出结构,发挥经费投入杠杆的调节作用,促进高校各项事业的协调健康发展。

(一)高等教育和其他教育的支出结构

按照大的类别划分,省级教育经费预算包括高等教育经费预算、基础教育经费预算和中等职业教育经费预算等。在编制整个省级教育经费预算时,不但要注意提高教育支出在财政支出中的比重,而且要合理调整各类教育之间的经费比例关系。省级高校经费预算是整个教育预算的一个重要组成部分。在财政部门核定的教育经费总量既定的情况下,高等教育经费与其它各级各类教育经费的数额是此消彼长的关系。目前,河北省高等教育经费投入在整个教育经费中所占比重较少,主要原因有两个方面:一是近几年来国家组织实施了一些关于基础教育的重大工程和项目,如中小学危房改造工程、布局调整工程、寄宿制建设工程、校舍安全工程、义务教育免除学杂费等,所需资金数额巨大。这些工程和项目资金基本上采取中央和省、市、县共同分担的办法,其中,在地方政府所承担的配套资金中,省级配套资金比重较大。这给省级财政造成很大压力,也使得省级教育经费投向明显向基础教育方面倾斜,致使高等教育经费相对减少。二是经费筹措政策的调整。1995年,河北省出台了高等教育附加费的政策,按“三税”(增值税、营业税、所得税)的0.5%比例征收,主要用于重点大学和重点学科建设,这成为高等教育经费筹措一个新的渠道。但是,2001年12月中国加入世贸组织之后,国家对地方出台的筹集资金政策进行了清理,河北省出台的高等教育附加费政策被列入取消范围。按照国家的有关规定,这项政策或者被取消,或者将资金用途由高等教育改为义务教育。在这种情况下,河北省于2003年出台新的政策,将高等教育附加费改为地方教育附加费,其用途也相应改变。据有关资料显示,目前地方教育附加费每年可征收9亿元,相当于河北省高等教育每年少投入9亿元,筹资政策的调整,成为高等教育投入不足的一个重要因素。

从学校层次上看,高校办学成本较高,所需经费数额较大。从经费支出责任划分上看,省级教育经费应主要用于直属高等学校。但实际却相反,高校经费在省级预算中的比重大大低于基础教育。以2010年省级预算为例,省级教育专项经费共22亿元,其中,高等教育约5亿元,占 22.7%;义务教育约14亿元,占63.6%。因此,在编制年度预算时,应不断调整资金的投向,加大对高等教育投入的力度,提高高等教育在省级教育经费投入中的比重,改变教育支出结构不合理的状况。

(二)高等教育内部支出结构

年度预算对高校事业发展起着保障和调节作用,经费投向和支持力度直接影响着某项事业的发展程度。如何合理调整高校内部支出结构,这是经费预算编制把握的一个重点。优化高等教育内部支出结构,就是从高校改革和发展的全局出发,统筹各个方面,合理确定各项目经费投入之间的关系,使经费投入和事业发展规划相一致,促进学校各项事业协调、持续发展。从宏观上主要把握好以下几个方面:一是硬件投入和软件投入的关系。高校的硬件投入主要包括土地征用、基本建设和设备投资等方面的费用,软件建设主要包括教学科研、师资队伍建设等方面的费用。硬件建设关系到高校基本的办学条件,软件建设关系到教学科研的水平,两者相辅相成,相互促进,在学校的发展中都起着不可替代的作用。因此,要正确处理硬件建设和软件建设的关系,在经费项目选择和数额核定上有利于学校的整体发展。为满足连年扩招的要求,不少高校将大量的资金投向基本建设等方面。根据教育发展形势的变化,高教经费投向应由偏重于基础设施投入,逐步转向偏重于学科、实验室、网络、师资、人才等方面,以推动高等学校不断上层次、上水平。二是当前利益和长远利益的关系。既要注重解决一些当前急迫的问题,又要考虑支持关系学校长远发展的项目。目前最为突出的是高校校内津贴和建设发展的关系问题。高校具有较大的办学自主权,可以自行制定教职工的津贴发放政策。适当提高校内津贴标准,有利于吸引和留住人才,建设和稳定教师队伍。但津贴标准过高,就会造成人员经费开支过大,公用经费相对减少,学校建设项目减少,影响学校的长远发展。因此,需要根据学校的财力兼顾两个方面。三是教学科研投入和行政后勤投入的关系。教学科研是高校的中心,在资金投向上应该重点支持。行政和后勤是学校发展的基本保障,也应有足够的资金加以保障。行政和后勤部门作为学校的管理部门,对于教学科研等起着支撑作用。但总的来看,在经费投入方面,应该尽量压缩行政后勤等方面的消耗性支出,降低行政成本,将更多的资金用于教学和科研方面。

二、坚持“突出重点,集中投入”的原则,优先保证重点大学和重点项目的需要

高等教育属于非义务教育,实行非均衡发展战略,这就决定了高校投入必须集中财力,保证重点,有所为有所不为。河北省对高校进行重点投入,主要体现在以下三个方面。

(一)重点大学建设经费

该项经费主要对省内十所重点骨干大学进行扶持。由于重点骨干大学的定位、性质、目标和任务不同,其得到资助的强度也不同,大体分为三种情况,一是对于“211工程”和省部共建学校,按照国家有关要求落实专项资金或配套资金。“211工程”和省部共建是河北省高校实施的最重要的工程项目,对于全省高校起着示范和引领作用,在资金上应予重点保证。二是对于具有博士授予权的高校,其经费投入水平要高于非博士授予权高校。博士生是高校培养的最高层次的人才,其所需资金要明显高于其他层次学生。三是对于没有取得博士点授权的高校,给予适当的资金支持。这类院校中虽然没有博士生的培养任务,但是作为重点骨干大学,同样承担着为地方经济建设服务的重任,也需要根据学校的具体情况给予支持。况且,这类学校有着较强的办学实力,争取博士授予权是学校建设的重要任务,通过经费支持使得学校尽早实现这一目标,也是整个高等教育事业发展的要求。总之,针对省内重点骨干大学的不同情况,分层次进行资金支持,能够使有限的经费发挥较好的使用效益,也是坚持“突出重点,集中投入”原则的具体体现。

(二)重点学科建设经费

以学科建设为龙头,通过学科建设带动教学科研的全面发展,是一个十分有效的途径。但在学科建设过程中,也不能均衡发展,齐头并进,而应该选择那些实力强、条件好的学科,在资金上进行重点扶持。近几年来,河北省实施了高校重点学科建设工程,主要分三个层次进行建设。一是强势特色学科。在6所有博士授予权的高校中,分别选择4个强势特色学科,每个强势特色学科每年分别给予经费200万元左右,连续进行投入。二是省级重点学科。目前已在18所本科院校中设有83个省级重点学科,按照每个学科的具体情况分别核定资助经费,每个重点学科的资助力度,文科每年约 20～30万元,理科每年约40～60万元。三是重点发展学科。即达不到重点学科条件但具有良好发展前景的学科。这些学科经过几年的建设之后,大多可以成为省级重点学科。从2010年开始,河北省教育厅对于重点发展学科也给予一定的资金支持,文科每年约5万元,理科每年约10万元。

(三)重点项目建设经费

重点项目建设经费是对所有高校中的重点项目和事项资助的经费。一是实验室建设经费,用于购置教学科研设备等;二是科研项目经费,用于资助一些重点科研项目研究;三是人才培养和引进项目经费,用于教师进修、出国培训及引进人才的科研支持等。四是基本建设和大型修缮项目经费,用于校舍新建改造和基础设施建设。由于各学校的情况不同,其重点项目的内容也不同。重点项目由高校提出申请,省级教育行政主管部门核定。高校在申报重点项目时,要从本单位的实际出发,分清轻重缓急,分类排队,进行认真筛选。省级教育行政主管部门对于各高校上报的重点项目,进行统筹考虑和综合平衡,根据财力和项目具体情况核定资金数额[1]。

此外,还有一些特殊事项经费。如承办全省大学生运动会,举办国际性学术会议,遭受重大自然灾害等给予的补助等。

高校是一个有机的整体。在保证重点投入的前提下,还要统筹兼顾,对非重点大学和非重点学科等也要给予必要的经费支持,以促进全省高等教育的全面发展。

三、坚持“区别对待,分类核定”的原则,准确核定学校的正常经费

按照经费使用性质,高校经费大体分为两大类:一是正常经费或基本经费,包括教职工工资、福利费、校内津贴、学生奖助学金等人员经费;公务费、业务费、教学设备费等公用经费,这些经费主要用于学校维持正常运转。二是项目经费,主要用于教学、科研、基础设施方面项目建设的经费。在这两类经费中,正常经费在财政拨款中所占的比重较大。因此,如何分配这部分经费是一项重要工作。

长期以来,由于受“基数加增长”经费分配办法的影响,学校正常经费成为一个相对固定的基数,并逐渐形成凝固化的倾向。为改变这种状况,河北省推出了“零基预算”的经费分配办法,即打破各高校原有的经费基数,按照学校发展新的情况和因素核定其正常经费。但是,由于学校之间差别较大,情况十分复杂,完全打破原有的经费基数,按照新的因素分配正常经费存在着较大的困难,目前高校的经费分配在很大程度上还受到原有经费基数的影响。这就需要不断加大改革力度,积极创造条件,逐步实行真正意义上的“零基预算”办法[2]。

在高校推行“零基预算”的办法,关键是要按照“区别对待,分类核定”的原则,打破学校原有的经费基数,用新的因素核定各高校的正常经费。主要应考虑以下三个方面的因素:一是学生人数。高校主要任务是培养高层次的专门人才,各学校所需经费数额与在校生人数密切相关,在同类院校中,学生人数愈多,应得到的经费数额就越多,学生人数应是核定正常经费的最基本的因素。二是学校类别。不同类别的高校其办学成本不同,对经费的需求也存在较大的差异。学校的类别一般可分为理工科、医学、农业、综合、文科、师范、艺术等几大类。从经费需求的角度分析,不同类别的学校,教职工工资和学生奖学金、助学金等人员经费是基本相同的,主要区别是在实验室建设和教学科研设备等方面。因此,应根据各类别院校不同的经费需求,分别测算和制订经费定额标准。随着高校学科专业结构的调整,不少高校呈现出向综合性方向发展的趋势,学科相互交叉的现象较为普遍,如经济类院校中设有理工科专业,理工类院校中设有文科类或艺术类专业等。在核定各类高校的正常经费基本定额标准时,应根据专业交叉的实际情况进行适当调整。三是学生层次。高校学生层次主要分为博士生、硕士生、本科生、专科生等。由于不同层次学生的培养目标不同,所需培养成本费用不同,其经费标准也不一样。博士生的经费标准定额应高于硕士生,硕士生的经费标准定额应高于本科生,本科生的经费标准定额应高于专科生。为了便于计算,在核定不同层次学生经费时,可以采取以本科学生为基准进行折合的办法,如一个博士生相当于2个本科生,一个硕士生相当于1.5个本科生等。综合以上三个方面,就可以制定出不同院校每生每年的基本经费定额标准。省级教育行政部门依据经费定额和学生人数分别核定各高校正常经费。需要指出的是,随着经费总量的不断增加和高校条件的逐步改善,高校经费定额标准也是需要不断调整的[3]。

除了以上几个因素之外,核定正常经费时还要考虑一些特殊因素的影响。一是学校所在地域的区别。不同的地域对办学成本造成了直接影响,如河北省的张家口和承德地区,处于高寒地带,冬季取暖期长,气温低,所需取暖费用要明显高于其他地区,需要适当增加其正常经费。二是收费标准的区别。由于多种原因,高校之间的学生收费标准存在着不小的差别,如高校本科生每生每年收费标准,有的学校为4 500～5 000元,有的为3 500元。在本科和专科之间,也存在着“本专倒挂”的现象,即每生每年的收费标准本科为3 500元,专科为5 000元。收费标准的差别造成学校收入的差别。在实行综合预算的情况下,应将财政拨款和收费收入统一编制预算。因此,对于收费标准较低的高校,在核定其正常经费时应给予适当补助。

四、坚持“公开公正,奖优罚劣”的原则,合理安排各类专项资金

在确定经费项目类别之后,还要确定具体的项目及资金数额,如重点大学经费、重点学科经费等,如何将其具体分解到学校和项目,这是预算编制的一个关键环节。

专项资金的分配,首先要坚持公开公正原则,针对不同性质的资金,分别采用科学合理的办法。一是对固定性项目采用直接核定的办法。如“211工程”建设项目等,属于连续投入支持的项目,并制定有工程建设资金总体规划。对这类相对固定性的项目,可按照总体规划的要求和当年财力情况,直接核定经费项目的数额。二是对资金覆盖范围广、数额大的教育重点工程项目资金,采取“因素分析,数模核算”的办法。如强势特色学科和重点学科建设经费,就是选取学科性质(理工类或文史类)、科研成果、招收研究生人数等12个因素,分别确定不同的权重系数,运用数学公式核定各学科的具体数额。三是对资金使用范围比较明确,但分配因素不宜量化的资金,采用“学校申报,集中评审”的办法。如高等职业教育经费,重点大学建设经费、一般院校建设经费等,即由学校根据自己的实际情况,在指定的使用范围内申报项目,并且按照轻重缓急排出项目顺序,列出详细的项目内容,由省级教育和财政部门聘请专家进行评审,确定各学校经费项目的具体数额。

如何加强对经费使用效益的考核,将经费使用效益与专项经费分配挂起钩来,是深化经费管理改革的一项重要内容。要按照“谁花钱,谁负责”的原则,对高校实行项目经费使用责任制。目前,工商企业对资金的使用效益有一套科学完整的考核办法。高校属于事业单位,其资金使用效益主要体现在教学和科研水平等方面,难以进行定量定性的衡量。因此,必须根据高校的特点,建立健全科学的经费使用效益指标体系,对经费使用情况进行考核和评价,在此基础上建立奖惩机制,奖优罚劣。目前,可设立以下奖励项目:一是依据综合评价结果进行奖励。如对高校重点学科建设进行的评价,已经有一套比较完备的指标评价体系,主要包括教学条件、人才培养、科研水平等方面,对在全省处于前列的学科,给予经费奖励。同时,实行末位淘汰制,对于考评结果位居后列的,减少或停止经费资助。二是对于获得国家和省重大奖项的给予经费奖励。如获得国家和省科技成果奖励,全国优秀博士论文奖励等,除国家按照规定给予奖励外,省教育厅还可以给予资金奖励。三是对于经费管理方面成效明显的给予经费奖励。如省级教育行政部门分配银行贷款贴息经费,除了贷款资金使用合理有效之外,还要将上年偿还贷款的数额作为奖励性的一个因素。促使学校增强还款意识,积极偿还银行贷款。

坚持“公开公正,奖优罚劣”的原则,采用科学合理的办法分配经费,能够避免人为因素的干扰,减少随意性和盲目性,增强透明度,便于接受社会监督。同时,通过建立经费奖惩机制,能够增强经费分配的导向作用,强化管理和监督,提高专项经费的使用效益[4]。

[1]财政部关于编制2008年中央部门预算的通知[EB/OL].财政部预算司网站,[2007—05—21].http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/yusuanguanligaige/zybmysgg/200806/t20080630_55269.html.

[2]刘维民.高校预算管理必须科学精细[N].光明日报,2009—07—22.

[3]黄波.关于我国高等教育财政公平问题的探讨[J].教育与职业,2009(6):177—178.

[4]张晓岚.预算功能取向与部门预算绩效评价理论导向[J].当代经济学,2007(5):87—93.

[责任编辑 侯翠环]

[参 考 文 献]

The Basic Principles of the University Budget Management Reform

YUE Feng-xia
(Hebei University of Science and Technology,Shijiazhuang,Hebei 050018,China)

Deepening the reform of university budget to construct the new budget preparation and management system should adhere to the following basic principles:highlighting investment priorities,optimizing the expenditure structure,distinguishing between different types,establishing effective mechanisms,and develop scientific and rational implementation programs.

university;budget reform;allocation of funds

岳凤霞(1958—),女,河北沙河市人,河北科技大学财务处,高级会计师。

F810

A

1005—6378(2010)04—0073—04

2010—05—16