课程问责:涵义、内容与机制

薛国凤

(河北大学 教育学院,河北 保定 071002)

课程问责:涵义、内容与机制

薛国凤

(河北大学 教育学院,河北 保定 071002)

课程问责是一种新的课程发展与课程管理理念。课程问责重在权责统一和责任追究。在中国教育与课程实践领域,课程问责在内容上表现出层级性和多元化特征,即对政府、教育行政机构、学校及其内部相关人员,以及社会要进行不同事项的问责。同时,为了推进课程问责的实施,必须建立系统的课程定责、问责和担责机制。

课程问责;责任;权力;机制

中国于21世纪初全面启动的课程改革的重要特征之一就是课程权力的重新分配。权力的下放与赋予使中国课程发展获得新气象与新机制。然而,凸显出来的一个问题就是课程各利益相关者在获得相应权力的同时,其绩效问题该如何看待?还要不要这些课程利益相关者去承担责任后果,或是去承担哪些责任后果?课程问责,作为一种新的课程发展与课程管理理念,解决的正是这一问题。因此,研究与明确课程问责的基本内涵和实践机制,并积极促进课程问责制度的建立,对于中国课程改革的深化、课程效能的发展和学校效能的提高都具有重要意义。

一、问责与课程问责:权责的统一

(一)问责的涵义

目前在诸多社会研究领域,问责都是一个热门话语。但对于问责的概念理解,仍然是众说纷纭。其实,“问责”主要涉及两方面,一是“责”,即责任,而责任又与权力具有本质上的对应关系,二是“问”,即对责任承担效果或绩效的追究。美国学者格利姆和姆菲(Glymn&Murphy)认为,问责是指“个人或群体在履行职责过程中,应对所作所为的后果承担责任”[1]。美国社会学家马丁·特罗(Martin Trow)也曾指出问责的主要问题就是“谁要负责,负有何种责任,向谁负责,通过何种手段和方法,结果如何”[2]。这两种认识都揭示了问责的本质所在,“问责”即是指在权力与责任的统一关系中,特定组织或个人对权力主体的受托公共权力的运用和责任绩效进行合理追究。

(二)课程问责的涵义

在教育领域,对教育问责的界定也很多,有研究指出教育问责观点主要有四,即作为一种承诺,作为一种效能,作为一种结果,作为一种奖惩[3],但目前对“课程问责”还鲜有概念界定。笔者依据对问责的本质理解,认为课程问责就是指特定的组织或个人在对课程绩效的追究过程中,相应的课程公共权力主体有责任按照法律和道德伦理的要求向他人汇报、证明、回答和解释课程权力的分配、课程资源的运用、课程的运行以及课程实施效果等问题,并承担相应的责任后果。需要说明的是,这里的“特定的组织或个人”是课程的问责方,它既包括政府、教育行政机构和学校等课程管理或实施组织,也包括实施或参与课程发展的教师、学生乃至公众等个人或群体。不过,这是一个相对的概念,也就是说这些“问责方”作为课程权力的公共主体反过来也作为“被问责方”而接受问责。

二、课程问责的内容:层级性与多元化

问责,问谁的责?问什么责?或者说,责任的追究对象是谁?追究其什么责任?这需要根据课程权力主体来进行不同层次和不同内容的责任追究。一般而言,课程问责包括对相关组织或个人的法律问责、政治问责和道德问责三大类,不过在操作过程中,课程问责更关注的是后两者,因为法律责任追究主要依靠成文的教育法律法规来完成。有研究认为,政治责任是指国家机关及其工作人员所作所为必须合理、合目的性,其决策必须符合人民的意志与利益;道德责任是指行为主体的言行必须符合社会要求的基本道德规范,不得违反社会道德和职业道德,同时还有义务倡导一种良好的道德风范[4]。因此,课程问责应主要关注政治责任和道德责任的追究。

(一)对政府和教育行政机构的课程问责

政府是课程决策和课程管理的最高机构,行使国家课程意志的表达功能;教育行政机构是政府的专门教育执行机构,行使国家课程意志的执行功能,包括中央教育行政机构和地方教育行政机构,二者都是“国家性质的社会组织,为国家权力所支持”[5]。在课程领域,中央教育行政机构拥有国家课程标准制定权、国家课程计划的编制权、教科书编订权、教科书审定权、课程实施指导权和课程评估权等。地方教育行政机构拥有地方课程计划的编制权、教科书编订权、地方课程管理权、地方课程实施指导权和地方课程评价权等。因此,学校、社会(包括学生家长、社区人员、其他公众和其他社会相关机构或利益集团)都有权对政府及其教育行政机构就其相关职责事项进行异体课程问责。这种问责更多体现在对其政治责任及其行政责任的追究,比如课程领导是“力”还是“不力”,课程决策是“当”还是“不当”,课程管理是“善”还是“不善”,课程指导是及时到位还是相反等。当然,除了这种异体课程问责外,政府和教育行政机构也需要通过同体问责方式实现内部相关部门之间的监督或责任追究。

(二)对学校的课程问责

1.对学校组织的问责。政府、教育行政机构和社会都有权力对学校课程实行外部监控和问责。按照美国学者霍伊(Wayne K.Hoy)等人的有关学校问责的研究,对学校的课程问责应基于三种原则来进行,即:学校应该为高绩效标准负责;学校应该被给予帮助以来发展其提供改进性教育的能力;学校必须提高其绩效结果,特别是学生学业成就的质与量[6]。

具体看,学校课程问责应主要包括以下三方面:其一,对学校课程财政状况进行问责。依据莱森格(Leon Lessinger)有关教育问责制的观点,课程财政问责应属于对学校教育问责中的经济问责。这是事关课程发展的一项重要问责,其方式包括要求学校公布预算和具体使用方法;公布年度课程经费收支状况等。其二,对学校课程专业水平问责,包括对学校的课程目标、课程决策、课程设置、课程计划、教科书的选择和课程实施等进行问责。其中,在课程实施问责中,一要注重对国家课程的实施进行问责。国家课程不仅是国家为所有儿童的成长提供的最基本的教育内容,而且通过课程标准的制定也规定了所有儿童应该达到的最低限度水平,这种目标的达成通过学校的教育教学来完成。因此,学校在获得国家赋予的这种教育教学权力的同时,也必然要承担起相应的责任,即学校的教育教学是否真正满足了每一个儿童的发展需要,是否真正促进了每一个儿童的发展,是否达到了国家规定的基本教育要求。二要注重对学校的课程资源开发,特别是校本课程开发进行问责。从世界范围来看,几乎所有国家的学校都具有充分利用课程资源和开发课程的权力。从20世纪70年代中期开始,英美等发达国家就从政策上确立了学校开发课程的权力。中国在21世纪初的课程改革中也实行三级课程管理体制,赋予学校以校本课程开发的法定权力。既然学校课程开发权力是法定的,本质上又是指向儿童发展的,因此学校必须对自己的课程开发行为和效果承担责任。其三是对学生课程学习效果的问责,包括对课业成绩、心理状况和其他各项基础能力的达标或优异状况的问责。此外,还包括与课程发展相关的其他项目,比如学校设备设施配置情况、师资队伍建设情况、学校与社群关系等的问责。

2.对学校内部相关人员的问责。具体到对学校内部相关人员的问责,则主要指对包括校长在内的课程管理者和教师的问责:其一,对课程管理者的问责,主要是由上级政府或教育主管部门以及公众联合起来对课程管理者的行政权力和专业权力,特别是学校课程财政权、课程目标制定权、课程规划权、课程监控权、课程奖惩权等进行问责,目的在于从积极的角度去促进和监督其课程权责的统一,保证课程管理活动基本目标的达成和管理效能的实现。其二,对教师的课程问责。“怎样运用权力去达成发展课程、改进自己课程实践行为以及改善学生的学习”[7]是教师肩负的重要课程责任,教师的课程认识水平、课程实施能力、课程开发技能等都是教师课程绩效大小的影响因素。很显然,一位具有先进课程理念和高水平课程实施能力的教师比那些不具备先进课程理念或高水平课程实施能力的教师更能促进学生的发展,取得好的课程绩效。因此,理应对教师进行课程问责,特别是课程道德问责。

(三)对社会的课程问责

学校课程发展是一个多维的公共事项,包括学生家长、社区人员、其他公众和其他社会相关机构或利益集团在内的社会享有课程发展中的一些权力,比如课程监督与质问权力、课程参与权力、课程建议权力等。从当前世界主要国家的课程改革来看,通过分权或放权等方式,家长、社区和其他社会人士或组织享有越来越多的课程权力,这不仅是一种世界发展趋势,更是课程发展的必然逻辑。英国学者杰夫·惠迪(Geoff Whitty)等人研究指出,1988年美国芝加哥公立学校改革中的一个最大特点就是向家长赋权,这一改革“超越了通过向专业人员赋权以促进学校和体制进步的理念,而转向更为强调向家长和社区赋权来达到这一目标的模式”[8]132,而家庭和学校的“伙伴关系”理念不仅表现为“是市场力量促使学校对家长更为负责的一种机制”,而且还“被用来促使家长对学校更为负责。”[8]135依据权责对等原则,如果家长等社会相关人员或机构没有正确履行自己的课程职责的话,就应该被追究责任。由此看来,只有对社会进行相应的课程问责,才能真正保证其在课程发展中的作用发挥。

三、课程问责的机制:系统性与完善化

课程问责是一个综合概念,它不仅仅是一种课程责任说明,还涉及到教育法律的运行、课程的权力分配、课程政策的制定和执行、课程资源的分配和利用、课程评价方法的运用、各相关利益者的利益关注,以及奖励与惩罚的实施等。因此,必须通过良好的机制来保障问责的顺利进行。当然,为了推进课程问责,不仅需要建立系统的课程定责、问责和担责机制,还需要在实践过程中不断完善。

(一)课程定责机制

1.课程权力赋予。权责对应是实施课程问责的基本前提。为此,必须首先保障课程权力授予机制的顺畅。传统上,中国政府和教育行政机构具有法定的显性课程权力,而学校、教师和社会的课程权力不显著或缺失。近些年世界各国的教育课程改革都注重对课程权力的再分配,中国借助新课程改革契机也进行了放权和分权,这是符合国际发展潮流的。但是,各方课程权力仍然存有边界不甚明晰、权力错位、权力越位、权力偏离或权力失落等问题,造成对课程实践过程中的一些事项互相推诿、出了问题却划分不清责任,或者不知道如何行使课程权力等弊端。为此,要真正推动课程发展,就必须注重各方课程权力的明确赋予。中国有研究者指出,“一个人如果没有授予相当的权力,他是不可能去承担相应的责任的。要提高他们的责任感就要授予他们一定的权力。”[9]

这其中,一要注重赋予学校相关的课程自主权力,特别是学校课程财政支配权、课程决策与规划权、课程设置与选择权、课程监控与修订权等;二要注重赋予教师相关的课程权力。教师不仅“是改革中最该赋权的对象”[8]82,而且教师具有参与课程发展和分享课程权力的必然性,教师课程权力包括教师的课程领导权力、课程设计和决策权力、课程实施权力、课程评价权力等,其中也特别强调教师在这些方面的自主性权力;三要注重赋予社会相关的课程权力,包括课程监督权、课程协作权、课程参与权、课程建议权、教科书选择监督权、课程评价权等。当权力边界不清晰时,一旦出现问题就容易陷入不分原因只一味追究责任的盲目状态,这会造成一些不良的后果,特别是容易挫伤相关组织或人员的积极性。因此要推行课程问责,必须首先明确划分并分别赋予各利益相关者以课程权力,特别要使“上级主管部门有权善用,校长有权慎用,教师有权可用,家长有权能用”[10],使各方能够合理、恰当地使用各自的权力。

2.预设课程责任。课程权力主体在行使自己课程权力的同时,必须积极履行职权行为的责任。因此,课程问责的一个前提条件就是对课程责任的预设与明确。现阶段的问题就是大家都在谈课程、做课程,但总的来看对课程责任的预设却不太明晰。实际上,为了保证课程发展和实施的效果,预设课程责任不仅是必须的,还应是明确的,既包括作为责任或肯定性责任,即课程权力主体应“做好”的分内之事,以及达到或超出预期效果或目的时的有利结果,也包括不作为责任或否定性责任,即课程权力主体“没有做好”分内之事,没能达到预期效果或目的所应承担的不利后果。至于什么是分内之事,则根据课程权力主体的不同而有所不同。在课程责任预设中,首先要从思想上明确课程权力与课程责任的统一关系;其次要制定具体而详细的课程责任说明,做到以名定责,责权对应,而且责任可负;再次要正式公布和传达课程责任说明,以便各课程权力主体深入理解和履行。

(二)课程问责机制

问责实际上是一种责任追究和对责任履行的监督。课程问责可以通过课程听证和课程报告等具体监督措施来保障。

1.课程听证。有研究指出,课程改革的成功取决于实施的真实动力和保证机制,但前提是“社会各方面对新课程的广泛心理认可及各方的协调一致、利益平衡、达成协议”,做到这一点的最有效方法就是建立课程听证和准入制度[11]。笔者认为,课程听证正是保证课程问责的一种有效机制,它不仅能使政府、教育行政机构、学校、教师、学生乃至社会各方明确自己的课程责任和义务,还能积极促使各方正当行使自己的课程权力,特别是各方还可以通过后继的课程评价与监督制度的运行来保障课程资源能有效地服务于学生发展和学校效能提高。

2.课程报告。这主要包括两方面的内容:一是学校和社会有权要求政府和教育行政机构定期提供和公布课程发展问责报告;二是政府、教育行政机构和社会公众等也都有权要求学校及其教师定期提供并公布课程问责报告。中国新课程改革出台的国家课程标准为课程质量监测提供了基础,因此有必要建立课程质量监督和监测制度来保障课程质量和教育整体质量。由政府、教育行政机构或由学校及其教师提供的课程问责报告正是课程监督和监测的一种重要方式,也是促进行政部门管理效能提高和学校效能发展的一种重要手段。有研究指出,一个好的问责报告具有的特征是:呈送的对象要清晰、呈现的信息要全面、提供的信息能够进行比较、内容必须简洁、要与其他问责文件相协调[12]。这些特征同样适用于政府、教育行政机构和学校的课程问责报告。

(三)课程担责机制

有研究认为,如果“将权力比作一种潜藏利益的权利”,那么“责任就是一种与之相对应的隐含负担的义务”[13]。可以说,责任是一种角色义务。从责任的含义出发来理解,课程担责的结果分两种:一是对分内之事“做好”,这应给予积极肯定或合理奖赏;二是对分内之事“没有做好”,这应给予不同程度的诫惩。澳洲学者齐本戴尔(P.R.Chippendale)等人研究指出,问责暗含着惩罚与奖赏,没有奖惩的问责只能是一纸空文[14]。所以,当课程权力主体正当行使课程权力,积极履行课程职责,并达到应有或预期效果时,应承担有利的结果,包括物质与精神等方面的各种奖赏。否则,课程权力主体应承担不利的后果,接受包括物质或精神等方面的各种诫惩。学校作为课程奖惩的主要权力机关,对于奖惩的行为、时间、对象、方式、强度等都应有一个综合考虑,不仅要使奖惩合情合理,更要使奖惩能发挥导向和激励的作用。

1.奖惩的行为。学校想提倡或塑造什么样的课程行为,就应当对什么样的课程行为给予奖励;反之要给予诫惩。当然,所奖励的课程行为应该是真正有利于学校课程发展和促进学生素质全面发展的行为。

2.奖惩的对象。奖该奖之人或事,惩该惩之人或事。奖惩对象清晰确切,这不仅能树立正面的导向和前进榜样,还能警示相关人员或课程利益团体不能做哪些事项。

3.奖惩的时间。指奖惩的及时性,也就是指对教师或社会相关组织与人士发生的课程行为是否能给予及时准确的反馈。因为延时的强化效果呈现递减特征,所以必须保证课程奖惩的及时性,以此来提高奖惩的有效性。

4.奖惩的方式。应该运用物质和精神相结合的多种课程奖惩方式,比如说提高薪酬、职称或职务晋升、带薪休假、提供进修或深造机会、公开的口头或书面表扬、降职、批评、警告、解聘等都是可运用的方式方法。

5.奖惩的强度。针对不同的课程人员和事项,课程奖惩的强度应有所不同,不过奖惩应保持在一个合理“度”的范围内,不能由于厚此薄彼的不当奖惩而导致不良影响出现。

目前,中国许多中小学校都已经建立了校级课程管理制度,并在其中设立了奖励或惩罚的条款,另外也有一些学校尝试建立专门的课程奖惩制度,比如湖南省花垣国土希望小学的“‘新课程’校本研修奖惩制度”等[15],这些有关课程建设中奖惩的条款或专门制度可能还需要进一步完善,但对学校课程建设都能起到积极促进作用,而这也正是课程问责中重要的一部分。总之,建立奖惩机制是课程问责得以实施的有力保障。

从当前国际视角来看,问责在教育和课程发展中的作用不可小觑。不过,课程问责在中国实践层面上还比较缺乏,也谈不上制度化。究其原因,除了认识上的原因外,课程权力分配边界不清晰,课程权力与课程责任相脱节,课程监督制度不完善等问题的存在是主要原因,这些也都制约了课程效能和教育效能的提高。研究和实践课程问责的目的正在于改善这种状态,完善课程发展机制。我们相信,研究课程问责,并将课程问责制度化,这将有利于课程实践的良好推进,有利于课程效能的不断提高,更有利于学校效能的整体提升。

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[责任编辑 侯翠环]

Curriculum Accountability:Meaning,Content and Mechanism

XUE Guo-feng
(School of Education,Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)

Curriculum accountability is a kind of new ideas about curriculum development and management.The key of curriculum accountability is the unity of power and responsibility,and calling to account.In the field of education,the content characteristics of curriculum accountability have different levels and diversities:government,executive education institutions,schools and its staff,and society all should be accountable for their curriculum development actions.In order to bring into effect on curriculum accountability,the systematic curriculum responsibility mechanisms of constitute,interrogatory,and assumption must be built.

curriculum accountability;responsibility;power;mechanism

教育部人文社会科学研究2008年度一般项目《课程改革与学校效能促进的国际比较研究》(08JC880009)

薛国凤(1974—),女,河北唐山人,河北大学教育学院副教授,教育学博士,硕士生导师。

G423

A

1005—6378(2010)04—0088—05

2010—03—12