法治社会建设背景下涉藏农牧区草山纠纷治理与共同体法律文化基础铸牢

时间：2024-07-29

[摘要]

青藏高原农牧区草山纠纷问题对社会正常秩序影响巨大，经由“社会建设”的法治化是解决这一现象的重要保障。一方面，法治社会建设有助于增进农牧民自觉遵守法定权属线，减少草山纠纷，并由此促成农牧区对法律的认同，达成法律文化基础的铸牢。另一方面，经由草山纠纷依法解决、法律文化基础日益增进，也更利于促进法治社会建设。社会建设法治化的推进，对草原边界依法维持、法律文化基础铸牢产生积极作用的同时，也面临行为规范、社会组织、社会解纷机制建设的诸多问题。本文拟探寻、总结法治社会建设背景下加强草原权属界线社会公信力、铸牢法律文化基础的路径及经验。

[关键词]

草山纠纷；法治社会；中华民族共同体；法律文化基础

中图分类号：C957 文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2023）01-0103-09

作者简介：康涛，

女，西南民族大学法学院教授，法学博士，研究方向：民族地区社会治理。四川成都 610041

党的二十大明确提出推进法治社会建设。如果行为规范、社会组织、社会解纷机制等“维度”的建设是建成法治社会路径的话，以此路径达成人们对法律的认同和自觉遵守，铸牢法律文化基础，才是法治社会建设的最后落脚点。社会秩序总有其形成的文化价值取向，法律文化的发展与法律秩序的形成有着内在的关联性。草山纠纷自古是涉藏农牧区的主要纠纷形式，主要表现为农牧民跨越草原法定权属线，或权属线不清晰等情形下引发的对边界草原权属的争议。草原广大，国家强制力不总能在场，最终需要从“社会”层面达成对草原权属线的认同和遵守，通过铸牢法律文化基础以改变落后习俗，才能真正减少纠纷。

一、农牧区草山纠纷对涉藏地区社会影响及相关研究现状

（一）草山纠纷对农牧区的社会影响

涉藏地区草山冲突是一种古老的冲突形式。冲突中部落双方生灵涂炭、哀鸿遍野。自民主改革后这种纠纷有所减少，但随着90年代行政边界勘界的推行以及草山承包到户制改革的实施，这种古老的冲突开始剧增。冲突常常表现出组织性，通常以群体性的方式爆发，造成当地人员伤亡、财产损失严重，同时对生产、生活秩序形成严重冲击。2015年左右以来，困扰牧区多年的群体性、暴力性冲突普遍减弱，且逐年减少。

今天，虽然群体性、暴力性冲突大幅减少，但受历史、社会、习俗等传统因素影响，在实践中仍然存在不少草原權属争议，是农牧区最常见的纠纷形式。司法局是通过非诉讼方式解决农牧区纠纷的重要机构，且在每个乡镇都下设了司法所。2021年、2022年笔者在四川、青海调研时，各农牧区司法所反映草山纠纷仍占农牧区纠纷总数50%-70%。

今天，草山纠纷类型①主要有两种。一是户与户之间承包权界线的纠纷。之前虽然有的地方已颁发了牧户草原承包证，对每户草原承包权范围进行了确认，在草原承包证上也予以明确记载。但相比农村农地，牧区草原面积大，四至边界的确定难以像农村农地一样精准。二是村与村之间的草原使用权界线清晰化的困境。涉藏农牧区草原边界有着复杂的历史沿革，在确定村与村草原界线时，当时就必须面对这种复杂性，对边界线混乱的历史包袱照单全收。加之当时确定界线时技术等因素限制，导致一些村界存在丈量不准确的情况。今天，村与村的界线已经由政府勘定，有一定的公信力，但是村与村之间草原界线的争议却从未停止过。

草山纠纷的发生从来不是只在纠纷双方之间产生影响，其影响力往往就如在平静的湖面投进一颗石头，将掀起草原农牧区阵阵涟漪。许多涉藏农牧区海拔高峻，自然条件恶劣，人们对所在的生产集体往往具有强烈的依附。即便是户与户之间发生草原边界争议，如果处理不及时，往往争议各方的亲戚、朋友都可能挟裹其中，双方各自构成一个群体，甚至因此容易酿成群体性冲突。如果是涉及村与村之间的边界争议，将牵涉更多人。在一些涉及较大利益的纠纷中，因为各村落彼此对立，即便有亲戚关系的家庭往往也被迫中断往来。比如笔者在调研中了解到普布与阿旺两家原是亲戚，之前每年都有来往，他们自2012年村落之间发生冲突后多年互不走动。

对于草山纠纷，通常人们会认为只是一般意义的社会问题。但我们发现，在鼓动和挑唆中，群体性行动的非理性成分往往被扩大，导致冲突破坏力蔓延，在以往的一些案例中不稳定性范围已经超出了产生冲突的牧村之间。一些冲突已构成了对国家法律尊严的挑战，甚至演变为将矛头直接指向政府及其有关部门。所以草山冲突在被人利用的情形下易于扩大化，严重影响地方社会的稳定与发展。

（二）相关研究现状

虽然草山纠纷对社会秩序影响巨大，但相关研究文献却非常薄弱。现有资料主要有：一是对草山纠纷形成的原因的研究。杨多才旦（2001）认为，地界不明、发展生产与资源不足的矛盾日益突出、因勘界引起矛盾冲突、管理力度不够、长期放松对农牧区群众思想政治教育、对违法犯罪行为查处不力等原因，成为引发草山冲突的主要原因。[1]陈玮（1991）认为，草资源不足、历史上部落之间不团结因素等是引发草山冲突的原因。[2]二是对草山纠纷特点的研究。洪源等学者对草山纠纷的特点进行了总结，[3]有的学者还提出了草山纠纷具有反复性、历史性、民族性的特点。此外，扎洛（2007）、冯海英（2010）、杨多才旦（2001）等学者还提出了一些解决草山纠纷的措施。从总体看，针对草山纠纷研究的文章数量十分有限，与其对涉藏农牧区深刻影响相比，反差极大。有限的研究成果中，大多是从如何有效运用传统习惯的视角展开研究，此外，还有相当数量的成果主要针对历史上草山纠纷的研究。从“社会”层面，促进草山纠纷依法治理实现，达成共同体法律文化认同的铸牢，增强草原权属界线公信力的加强，这一方面的研究成果较少。鉴于此，笔者在田野调查的基础上，探寻、总结法治社会建设背景下铸牢法律文化基础的路径及经验，以引起学界对这方面的关注。

二、法治社会建设与减少涉藏农牧区草山纠纷、铸牢法律文化基础的关系

为实现“全面依法治国”，党的二十大特别提出“加快建设法治社会”目标，并再次强调“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。我国重要文件的法治建设方案中，都提出了“法治社会”建设目标，并在实践中开始逐步探索法治社会建设路径。

（一）法治社会建设的内涵及路径

法治社会建设是独具中国特色的法治推行路径，当前还没有一套成熟而系统的理论和实践可以借鉴。也正因为如此，学者朱景文（2016）、钱弘道（2017）、周尚君（2018）等指出，国内各种法治评估的指标设计几乎都与法治社会建设发展状况的评估不太对接。

法治社会建设的内涵及路径需要给予明确。关于法治社会的内涵，龚廷泰、常文华认为，法治社会是“按照法律规范协调社会关系、化解社会纠纷、处理社会矛盾和决定社会公共事务的一种良性有序的社会状态”。[4]相比“公众法治意识建设”路径，[5]笔者认为，“公众法治意识”是法治社会建设实践的结果，达成这一结果所采取的具体措施作为建设路径才更恰当；相比将“社会治理路径”等同于法治社会建设路径，[6]笔者认为，“社会治理”虽强调社会力量的参与，却是指向政府能效的实现。法治社会建设命题的提出，克服了把法治动力完全寄托于国家的单一性弊端，更强调社会依法自治达致和谐社会，而“社会”是抽象的主体，具体包括公民和法人、群众性自治组织等社会组织，法治社会建设强调这些社会成员作为法治主体的意义。所以，笔者更倾向于专家姜明安以“社会”为视角“三个维度”建设路径的理论归纳。姜明安认为，应从既法治社会建设包括行为规范、社会组织、社会解纷机制“三个维度”的建设。[7]如果说违法或不符合现代社会习俗、惯例的改变是行为规范建设的话，社会组织、解纷机制则构成其余两个“维度”的建设。

（二）法治社会建设与铸牢法律文化基础的关系

一方面，法治社会建设有助于从社会观念转变、法律公信力加强等方面，增进民众自觉遵守国家确定的权属界线，减少草山纠纷，并由此达成农牧区对法律的认同，铸牢法律文化基础。草山纠纷对农牧区社会影响巨大，可以从该类纠纷的依法解决中寻求青藏高原法治建设的推进，以此增进农牧区对法律文化的认可。马长山教授认为，法治社会命题的提出，有助于现实的法治实践更加贴近法治的核心要义。[8]

任何社会都有组织化、秩序化的需求。民主改革前，川甘青等涉藏农牧区社会鲜有“公”的概念和认同，秩序僅存在部落之内，部落利益至上、部落以外的人都是敌对的。在历史学、人类学、民族学等人文学科中，一些学者对这样的社会情况发表了一些颇具代表的专著和论文。如，周希武、任乃强以及李安宅、于式玉夫妇等在自己的作品中对当地社会面貌和社会矛盾进行了记载。此外，张济民、杨士宏、格勒、洲塔等专家的作品也对此进行了记录。学者星全成、马连龙在其专著《藏族社会制度研究》中也提到了涉藏地区社会冲突频繁问题，认为“一部藏族史就是一部战争史，藏族最早的冲突始于藏族部落战争。”[9]总之，千百年来，涉藏农牧区一直存在借由暴力争取利益的习俗。法治社会建设，其中就包括要改变涉藏农牧区这些历史久远的违法习俗，以新的法律文化改变传统的部落文化。

另一方面，草山纠纷的依法解决、法律文化基础的日益增进，也更利于促进法治社会建设。法律是对公共性的表达，这种公共性是蕴含在人类共同体之中、隐藏在各种利益纷争之后的一种普遍抽象后的内在公共性，其内含着公益精神以及追求公平的价值观。涉藏农牧区地域辽阔，不是所有的事务都应依俗而治，特别一些习俗并不符合法律的精神。面对不同习俗、不同语言的人群推行法治，就是以法律的这种公共性打破地域局限性，通过推行具有普适性的行为规则，引导社会接纳法律文化，走向公共的秩序之中。

总之，在纠纷解决的过程中，可将法律隐含的价值观、理念、原则具体化为应遵循的行为，并因此逐渐固定这些观念，达到规范的内在化，促成农牧民对法治秩序的认同。如果说民族习惯是民族“个性”的话，法律作为普遍性规则体现了各民族的“共性”。法治社会建设的推进，有助于铸牢共同体法律文化基础，增强各民族成员对国家法的认同。

（三）三个“维度”建设对法律文化基础铸牢的积极作用

草山纠纷的依法解决体现为：一是对冲突的控制。如果纠纷演变为群体暴力性冲突，不仅造成区域社会震荡，也是对法律、政府政治权威的挑战；二是对草原权属界线的依法维持。2015年起，涉藏农牧区对暴力群体性草山冲突的控制收效良好。[10]任何行为规范，其背后都以相应的文化及价值为支柱。草山纠纷能够依循法律规范得以解决，说明规范背后的法治文化已日渐渗入农牧民意识，并逐步内化为人的社会性。今天草山纠纷控制良好、法律文化基础逐步铸牢的成果，与“三个维度”的建设关系紧密。

1.行为规范的建立

草原权属线是应得到遵循的行为规范，其确立经历了艰辛的历程。草原确权划界是1990年代初开始展开的工作。勘界的完成，使行政界线进行了一次全面勘测，行政边界多数时候又是草原权属线。从“放牧无界”到划界定牧，成为草原权属确定的重要转型。因为勘界，以往毗邻的省、州、县之间牧村模糊的界线得以明确。此外，草原承包制使村内各牧户之间的草场权属界线也被划定。村与村之间草原权属的确定、村内各牧户草场承包权范围的确定，构成草原产权制改革的重要内容，并带给牧区巨大的影响。这期间，暴力群体性草山冲突频发，政府也解决了大量的冲突，并使民众逐渐接受了草原法定权属界线。虽然国家划定权属线在农牧区今天还面临着如何加强公信力的问题，但作为“正式制度”的行为规范，已在农牧区社会生根发芽，相较以往，农牧民对法律认可度日益增大，草原法定线的约束力正在农牧区越来越普遍化。涉藏农牧区自古从未有过草原产权的划定，产权法律关系是一种全新的社会秩序，新的秩序潜移默化地改变着农牧区一些既有违法习俗，法律实施的基础因此日益得到巩固。

2.集体组织应对机制的建立

涉藏地区社会治理的重点和难点都在基层，而民间组织是法治社会的核心要素和主要载体[8]。在涉藏农牧区，社会组织是联系地方政府与民众的桥梁和纽带[11]。牧区广大，牧民、牧村才是界线遵守的亲历者和实践者，草山界线的维持不可能总依靠政府强制力。草原边界的依法维持、法律文化基础的铸牢与基层社会组织联系紧密。

今天，村委会、村干部因与牧民联系紧密，总是最先发现冲突苗头的基层组织和人员，对于纠纷的控制，总能最先做出有效反应，包括对纠纷当事人劝解、调解、批评等，并因此预防了许多小纠纷向大冲突演变。此外，纠纷的应对过程也是对相关法律宣讲、要求农牧民遵守法律的过程。

3.纠纷解决机制的建立及完善

在涉藏农牧区，草山纠纷必须要有合理的解决措施，否则冲突将愈演愈烈，产生严重的内耗和伤害。而且纠纷的解决可以使受到严重损害的邻村关系得到修复，使失范的秩序正常化。[10]而基层组织以及村干部在纠纷解决中作用巨大，一方面，其与村民具有最为直接的关联，在牧民心中他们就是“自己人”，因为信任的纽带，他们对牧民的劝说往往最有说服力。另一方面，基层组织以及村干部对自己所在一方的纠纷实际情况包括各种微妙细节都了如指掌，对本方冲突人员进行劝说和阻止时，往往能一语中的。正因为如此，绝大多数纠纷都主要依靠基层力量得以发现和解决。

2021年、2022年，笔者在四川、青海调研时了解到，涉藏地区近年来在增强公共法律服务方面也采取了大量举措，当地涉藏农牧区纠纷解决机构已达成了全覆盖：不仅覆盖到州、县，其中各乡镇也设置了司法所，且几乎每个村镇都建立了人民调解委员会。此外，还为偏远地区群众提供线上服务，实施一村（社区）一法律顾问，利用线上平台，建立微信服务群，指导律师进行跟踪服务。

纠纷解决机制的完善使铸牢法律文化基础有了工作系统的保障。在司法所、人民调解委员会、法律顾问的合力下，不仅有基层组织以及村干部等通过人民调解委员会据情据理地调解，还有司法所、法律顾问等法律专业人士对调解的合法性提供意见。

三、法治社会建设中草原权属边界依法维持、法律文化基础铸牢面临的问题

今天，法律文化正日渐为农牧区接受，但草原界线的依法维持，不仅面临边界清晰化的技术问题，在一个区域性微观社会铸牢法律文化，还存在更为艰巨的社会建设任务。边界依法维持、法律文化基础的铸牢需面对“三个维度”建设时，当地的社会基础既是资源，但也存在需要克服的暗面。

（一）行为规范建设的困境：既有习俗的障碍

习俗也是一种行为规范。在涉藏农牧区，一些与法律冲突的习俗有时仍以无法阻挡的强制力穿越时间阻隔，将其影响力投掷于今天。就如涂尔干说的那样，“习惯统治着我们，因为它们全部存在于我们每一个人中”。[12]今天，一些习俗已成为法治社会建设的障碍。

一是涉藏地区边界冲突自古就存在的群体性抗争习俗。因部落、村落身份的认同稳定而持久，在20世纪90年代至2014年的转型期间，只要发生大型草山冲突，以群体方式争夺草山的古老遗风总被延续。即便草山承包到户政策实施多年，生产资料的个体化仍不总能将冲突限制在户与户之间的越疆犯界，冲突的形式仍很大程度上回归于惯例和传统习俗中。

二是以暴力解决纠纷的习俗。高原很多区域因地理因素带来了当地与外界的天然险阻，这些地方便自成一体，在历史上长期天高皇帝远地处于无政府或者半无政府状态，视盗抢为合理之事，且各据一方的地方势力总以部落利益为本，并一致对外。搶夺草山虽然与抢夺其他财产有别，但也是以武力对资源的一种掠夺，且在盗抢中表现勇猛者往往受人拥戴。今天，冲突的爆发虽然得到较好的控制，但这些历史久远的习俗使未来的草山纠纷演变为群体暴力性冲突的几率仍然远远大于其它案件。

三是“草场无主，放牧无界”的传统观念及习俗。民主革命前，草原在各部落之间是存在地理分界的，但分界却难以得到保障，放牧行为常常突破界线，甚至视某些越界放牧行为为合理之事。

民主革命前，游牧生产方式下，牧人不可能在同一时间使用整片草场，而总是在特定的季节使用特定草山。游牧人群并不认为土地有意义，而只是土地上丰美的草资源才会受到青睐。就如巴菲尔德所说，对牧民而言，独有的土地所有权很少有其内在价值。[13]虽然一片草场属于一个部落，但如果该部落因为人畜数量减少等原因，对这一草场并无利用，即便在名义上属于它，该部落既缺少控制这块草场的主观动机，而且经常远离曾经游牧的某片草场，将事实上处于对那片草场难以实际控制的现状，而对那些长期无需使用的草原其控制力度更弱。而且草原的草总是随四季而荣枯，在牧人的观念中，没有管理、看护的必要，因为已长成的草地不被利用也无法储存。在草原，因为人口、牲畜数量的增减，常常存在同一草山被不同部落利用的历史，从而造成草山界线人为变动的频繁性。这种情况下，人们对于越界放牧视为合情合理之事。草原并无政府强制产权的保障，久而久之，谁在一片草场放牧，这片草场就是谁的，放牧行为不受原来草原界线的约束。

弱肉强食竞争规则下，各社会组织在无法和谐相处时，草原便成为各种地方势力角逐的空间，在对峙中各部落势力此消彼长引发边界变动，人们并不认为部落之间的习惯界线具有强制约束力。以至于在牧区，形成了许多交叉放牧和习惯性的放牧界线，而且这些界线都是不精确的。

（二）组织建设的困境：基层干部法治素养的有待提升

在农牧区，村干部本身就具有牧民的身份，与村民有最为直接的关联，在牧民心中他们就是“自己人”。此外，驻各农牧乡镇的司法所工作人员也较多参与农牧区纠纷解决。他们都熟悉当地情况，当纠纷解决时，往往能很快找到问题的关键点，高效处理。

但调研发现，很多司法所都缺乏甚至没有法律专业人才。在乡镇层级，法律服务工作者接受咨询或调解纠纷过程中，容易陷入专业知识储备不足的窘境，导致明明对纠纷的基本事实已掌握透彻，但对具体法律应用却缺乏经验。而村干部长期生产、生活在农牧区，更谈不上对法律专业知识的掌握。

基层干部的法治素养水平是农牧区基层组织建设的核心要素之一。对于观念的力量，米塞斯早就进行过讨论②。对于广大农牧民来说，其行为规范总会更多地追随村干部等基层干部，村干部等是农牧区的骨干。如果基层干部法治观念欠缺，在纠纷解决实践中并未严格依法对边界纠纷及时、公正处理，而是在风俗习惯的引导下对纠纷各方进行调解，那么农牧区与法律相冲突的习俗就更难改变。但如果基层干部对纠纷的解决都坚持以法律为依据，坚持国家确认的草原法定权属线，那么对构筑村民遵循法律、遵守法定线的法律意识将有莫大帮助。事实上，对于与法律冲突习俗的破除，只有观念可以打败观念。

（三）纠纷解决机制的困境：寺院角色转型、民间协议约束力保障的障碍

首先，冲突解决中面临寺院角色转型的问题。历史上，藏传佛教从未放弃其政治理想，表现之一就是宗教对法律的渗透，以至法律、宗教密不可分、水乳交融。民众也几乎全民信教，对群众的文化心理影响至深。历史上，寺院及高僧在草山冲突解决中一直发挥着重要作用，其对社会秩序的调整可谓举足轻重。

但寺院所依据的旧有文化与新的价值观和乡村文化建设并不完全符合。在中央第七次西藏工作座谈会上，***总书记首次提出推进藏传佛教中国化。寺院及高僧作为基层社会治理法治化的参与者，在参与乡村治理时合理转变其角色十分必要，其中关于草原权属法治知识、意识及素养的积累、养成，将有利于农牧区基层草原法治秩序构建。

而且随着人口流动、市场化程度加大后，寺院对一些新型冲突的解决能力较弱。所以，通过政府将宗教人士纳入民间调解的同时，从树立法律权威以及长治久安看，弱化宗教人士纠纷解决功能，构建以国家纠纷调解为主的多元调解机制应是主流方向，但如何恰当转型却对社会法治秩序的稳定影响重大。

其次，民间协议无法律强制执行力，导致秩序稳定性脆弱。通过调解达成边界民间协议，一直是有效解决草山纠纷的方式。对于一些大型纠纷达成合意后，通常会举行一定的仪式。一些地方将仪式分两个部分，一部分是签订协议，另一部分是充满宗教意味的仪式。在以往，因畏惧“食言”的后果，纠纷双方通常都无条件遵守协议。但在岁月的流逝中，传统力量的约束力受到较大冲击，当面临巨大利益争议时，今天我们似乎越来越难以领略到“盟誓”的精髓了。

现实中我们看到的是当事人形成协议的权威屡屡受到挑战。很多时候，当事人对法律、协议的遵守具有较大的功利性。如果认为能够带来利益，则极力主张法律、协议的遵守，反之，则希望打破曾经的协议重新改写利益分配方案。这种趋利避害的功利性，使大量调解工作之后达成的合意在日后一再被推翻。

四、法治社会建设中巩固草原权属线、铸牢法律文化基础的路径及经验

涉藏农牧区兼有西部地区、民族地区、经济欠发达地区的特点，在社会法治化转型过程中，表现出特定的困难性和复杂性，各地的法治实践在逐步积累一些独具特色的经验。

（一）行为规范建设

1.通过法治实践逐渐改变既有习俗和观念

习惯可以代表地域性顽固的固定特征，但习惯并不是僵化不变的行为尺度，会因相反力量的冲击进而改变。事实上，仅因循风俗习惯渐进变迁、自然演化难以达到社会预防及解决纠纷的要求，有必要引入法律及其它机制，以在法治实践中加速落后习俗的改变，扩大法律文化的影响力。在农牧区，一些有效的法治实践活动带来了当地转变。

一是借助项目逐渐化解冲突的暴力性、群体性。今天，国家政策提出基本公共服务的城乡均等化目标，因青藏高原生态地位的重要性，国家越来越多地通过项目制向农牧区投入资源。而当资源下乡时，标准、规范也因此同時下乡。

资源的获得条件除了完成项目任务、遵守项目程序要求外，也将农牧村公共秩序是否安定作为考量。所以，防止草山冲突的发生虽是自上而下的要求，但农牧村对冲突防止却具有了内在的动力和积极性，并因此促成边界冲突群体性、暴力性习俗在农牧区的极大改变。有的地方还因此探索出适合当地基层治理的有效方式，如青海黄南州，90年代起至2014转型期间，为阻止冲突，该州组织了具有成效的“三道防线”，其中由村里有威望的老人、村党支部及村委会组成的第一道防线，被认为在防止冲突升级的作用方面，这一民间力量组成的屏障成为最重要、最有效的防线。③

资源下乡后，在乡村精英因势利导带动下，农牧区社会习俗的改变获得了较好效果。阻止暴力群体性冲突发生、遵守草原界线正获得农牧区社会越来越多的共识，对待纠纷的行为模式在悄然发生改变。

二是采取靠近本土知识的方式使法律下乡以消解习俗和改变观念。调研中，发现“牧民不懂法律法规”仍是今天法治社会建设的重大障碍。常解决草山冲突的政府工作人员已达成了这样的共识：“只要以宗教的语言和方式来阐释政策，群众就会对政策产生心理认同，认为政策内容很贴切。”④事实上，当法律不能长驱直入为大家理解、接受时，这种靠近本土知识的法律宣讲也是一种实现法律的迂回方式。除了法律宣讲外，寺院高僧也进行道德宣讲，并都结合一些群众喜闻乐见的方式。如果以农牧民已接受的价值观作为前提，将道德、法律为什么是符合这种价值观进行剖析后，农牧民往往特别喜欢听，对新知识接受很快。此外，对农牧民关心的问题有针对性地宣讲法律往往收效良好。以青海同德县为例，近两年普法工作中，在每年两次大型法律宣讲中，将全县分为12个片区，对每个片区现实生活中突出法律问题梳理后，对症下药地宣讲法律，其收效良好。

2.巩固草原法定界线及法律认同

“草场无主，放牧无界”的观念下，历史中经常上演武力争夺草山的剧幕。传统观念中草原边界是可以灵活处理的，并不具有现代意义的产权观。在今天，情况已发生较大改变。2015年前后，农牧区草山冲突得到更进一步控制，社会环境的改变成为今天我们继续加强法定权属界线约束力的有利时机。

法律通过对越界、使用暴力等违法行为制裁，以反面评价形式给予警示和告诫，同时，通过对遵守界线的合法行为予以保护，以正面评价方式树立行为表率。通过这些途径，将草原产权保护的价值、理念、原则具体化为应遵循的行为，将其传达给所有社会成员，并因此逐渐固定这些观念，促成草原法定界线以及相关法律的认同。

未来纠纷解决时追求草原法定线的维持，以法定线为依据确定草场归属，应确定为不可动摇的原则。相反，政府解决纠纷时，如果为获得社会的暂时和平，牺牲法定线效力，将传达给社会这样的信息，即可以用机会主义的态度来对待法律的遵守，对“放牧无界”观念的改变将是极为不利的。

事实上，规则之治是社会现代化的产物，但规则之治或法治的实现无法仅仅通过强调“规则必须遵守”而到来，而只能经由社会自身重塑、整合等现代化工程以铸牢法律文化基础后才有希望实现。

（二）加强基层组织纠纷解决能力

如果基层调解组织纠纷解决能力强，能在牧民中树立威望，发生矛盾后其意见往往更能获得牧民认同。基层组织纠纷解决能力包括：

一是法律运用的能力。在一些地处偏僻的农牧区，依靠民众认可的权威送法下乡，通过依法解决纠纷的有效路径，成为迂回实现法治的方式。显然，基层干部如果具备法治观念且解决纠纷能力强，不仅可以因此影响纠纷解决方向，也可以加强法律的宣传，引导农牧民接受法律，扩大法律文化的影响力。

今天，面对直接参与农牧区纠纷解决的公共法律人才数量少、法律素养亟待提高的现状，需要加快观念转变，充分认识人才培养工作的紧迫感和责任感。由于自然因素和社会因素的限制，吸引外部力量进入农牧区公共法律服务人才队伍在短期內并不容易实现，单纯靠引进人才的手段难以解决人才缺乏的现状。在以政策、待遇等优惠措施留住本土工作成员基础上，提升其法律素养是更为现实解决问题的措施。从目前来看，组织基层“骨干”进行专题培训、依法剖析案例等方式都是提高法律运用能力的经验。

当群众信任的“骨干”能够接受、理解法律时，作为纠纷解决人，在与纠纷当事人交涉、妥协、甚至争论过程中，都更可能寻找到法律被群众理解、接受的契机。法律文化基础也就在这种潜移默化过程中日益得以铸牢。

二是解决矛盾的能力。越界放牧、偷挖虫草等在牧村总是难以避免并时常发生。大规模的草山冲突都是从这些小矛盾演化而来的。当矛盾还处于萌芽状态，村里有威望的老人、村委班子组成的调解委员会如尽早开始调解，只要调解成功了，大的冲突就不可能再发生。要做到矛盾不出村，基层组织对小纠纷的关注及调解至关重要。发生草原界线纠纷时，基层干部为了防止纠纷、解决问题，一些地方因地制宜地积累了可借鉴的经验。

青海黄南藏族自治州⑤每年虫草季开始之前，许多乡与乡之间都会召开“联盟友好会”，会上双方共同协商边界问题，包括对已有边界问题怎样解决等进行讨论，也包括在5、6、7月虫草采挖期间，如何维护边界区域的社会稳定，大家都坐下来精心地进行细节的研讨，并将达成的共识以书面协议固定，并对协议进行进行公证，以加强约束力。这样的“联盟友好会”通常一年一次，因为每年面临的问题都可能不一样。

在青海调研时笔者了解到，有些曾经草山冲突频发的牧村，近几年内都没有上交的案子，在防止、解决纠纷方面，做到了矛盾不出乡村。

（三）纠纷解决机制的完善

1.寺院在纠纷解决体系中的角色定位及法治推进

草山冲突解决过程中寺院权威与国家权威的竞争，其实质是法律、习惯法之间的权威较量。寺院的裁判依据为习惯法，同时习惯法也使寺院具有纠纷裁判权，而法律是纠纷解决中国家体系所持的依据。虽然习惯法为解决民族内部纠纷起到了难以低估的作用，但当习惯法与国家法不一致时，习惯法也构成对国家法甚至是国家权威的消减。

规则的统治是重要的，这几乎可以说是现代法治的核心。[13]在涉藏农牧区，法治的实现必须经由国家建立的纠纷解决体系得以达成，因为制定、运用主体是国家体系。但在一些边远地区，法律资源难以到达时，因寻求法律救济不便，宗教组织则成为最便捷的选择。对传统的改变很难通过强制、一蹴而就的方式。但法治的到来也并非是消极等待的过程，我们是可以有所作为的。

一是不应承认寺院的审判行为。对冲突中涉及人民群众生命的案件尤其要杜绝，应以法院为惟一审判机关。对此，即便有的农牧区不很认同，国家均需自上而下推行保护人民生命安全的法律制度。

二是提供偏远农牧区法律资源的供给。转变寺院及僧人在冲突解决中的地位，需要加强国家法治资源的供给。治理现代化的实现并不只是对传统权威加以否认就可以达成。事实上，当社会条件发生变化后，人们不会因为是本民族传统而一味坚持。许多涉藏农牧区位于山区，出行不便，加之司法救济不似寺院裁判便捷，从而限制了一些群众寻求法律救济。相反，寺院往往就在群众身边，较为便利。

三是加强法院对草山纠纷的解决。按照法律规定，土地所有权、使用权边界登记后发生的土地侵权纠纷可直接向法院起诉，但法院对草山纠纷的解决曾经几乎难以作为。2014年调研时了解到，青海某法院这样宣传：“地方人民政府应当加大……政策、法律宣传力度和纠纷的解决力度，避免该类案件直接进入人民法院，造成当事人不必要的诉累。”③

这一现象近年出现改变，一些新发生的草山纠纷开始进入诉讼渠道，法院开始成为此类纠纷解决主体。这种新情况说明草山纠纷正渐渐演变为常规化纠纷，即便没有牧民熟悉、尊敬的宗教人士参与纠纷解决，由司法专业人员依法判决或调解，其结果也开始为大家接受。在1990年代初到2014年期间，政府主导的“大调解”模式下，因为可以迅速积聚社会各种资源，形成卓见成效的合力，使许多草山冲突得到了有效解决。但这一模式在实际运作过程中也表现出为了尽快熄灭冲突，调解中可能存在不维持法定线从而导致合法性不足的特点。今天，随着草原权属线的社会公信力加强，草原产权分界线越来越多地得到人们认可，社会观念的转变将促进未来纠纷解决日趋常规化。当司法机关作为该类案件处理主体时，无论判决或调解都必须坚持依法进行，必须维持法定权属线。未来该类纠纷的处理，需更多地集中在依据法律，以纠纷或冲突内含的是非作为案件的评价标准。

四是寺院仅作为国家体制中纠纷参与人参与纠纷解决。藏传佛教的意识及活动至今都在当地日常生活影响巨大。草山冲纠纷的解决如遇到瓶颈，可以预测的是，地方政府还会委托民众拥戴的寺院或僧人参与调解冲突。但寺院不是世俗权力机构。在1990年代初至2014年冲突爆发期间就开始的法治实践中，相较传统时期，草山纠纷解决组织体系已有极大改善，纠纷调处机构日益专业化，比如许多牧业区域成立了综治办、矛盾调解中心等机构，宗教人士不再作为冲突解决主持人，而仅作为参与人参加冲突解决。当时正是为加速推动草山纠纷的解决，才留下了这些法治实践经验。

2.依靠司法权威保证民间协议的法律约束力

在政府主持下经由达成民间协议的方式，曾熄灭了许多大型草山冲突。如果这些协议的效力在未来得不到固定，其破坏力将是广泛的。当推翻协议可以成为争取利益最大化的途径时，当事人谋求利益的企图将会得到鼓励，协议的定纷止争功能则将面临非常脆弱的境遇。

在传统时期，双方当事人通常能做到恪守协议，“一经和息以后，仇杀遽止。甚重然诺，从无已受调解犹相仇杀者。”[14]协议的强大约束力与宗教信仰有密切关系，承诺和誓言的内容对于承诺和发誓者来说是无法逃遁、无法破坏的神力约束。然而，时移势易。在青海黄南州、四川甘孜州进行问卷调查时，在收回的315份有效问卷中，对于赚钱后的用途，农牧民90%的人希望“用于改善生活”或“扩充生产所需”，只有10%的农牧民希望“修建寺庙”。相对于传统时期，今天宗教权威对纠纷解决的约束力各地的认识和实践已有很大不同。在西藏调研时，与部分地方统战、佛教协会等部门人员交流中，认为寺院、高僧在基层社会治理法治化以及纠纷处理方面作用不大。在甘肃、青海等地，却仍认同寺院及高僧的作用。

民间协议约束力的保障，是协议界线获得遵守、草原使用秩序得以稳定的重要保证。合意要得到遵守，除双方当事人意思表示一致外，还需要一个强大的第三方。在过往历史中，这个第三方是神灵的存在。而今天，达成的民间协议即便有寺院参与或举行了宗教仪式，其权威仍然屡屡受到挑战，有的合意一再被推翻。

如何加强协议的约束力，青海海南藏族自治州同德县等地积累了行之有效的经验。今天，政府以及法律权威在牧村日益得到巩固和认可。当传统权威难以保障协议约束力时，同德等地开始依靠司法权威，在一定条件下对民间协议采取司法确认的方式，以确保其约束力。条件包括：一是协议内容必须合法。通常由法院等专业人士参与到人民调解中，以引导当事人达成内容合法的协议；二是协议内容必须是当事人真实意志的反映；三是协议司法确认的自愿性。调解人员将向当事人释明民间协议司法确认后的强制执行力，由当事人自愿决定是否申请司法确认。调解协议的司法确认，使人民调解成为矛盾化解的终点站。

千百年的生活、生产方式孕育的藏区习惯深深根植于这片土地，农牧民有时对于法律规则似乎仍有相当的距离感，甚至持排斥态度。且因部落文化的影响，当纠纷发生时，总是以部落或村落利益为本，忽视公共秩序的遵守。铸牢法律文化基础，就是以法律的公共性打破地域局限性，破解以部落文化为基础排斥外部秩序甚至自成一体的状态，以使公共性得以达成。法治社会建设命题的提出，旨在克服将法治动力单一寄托于政府的弊端，强调通过铸牢共同体法律文化基础，经由社会的建设达致和谐社会。草山纠纷从古至今都对涉藏农牧区形成较大影响，如何在法治社会建设背景下，促成纠纷依法解决与铸牢法律文化基础之间的良性互动，其研究具有重要意义。

注释：

①传统时期，草山纠纷通常因不同部落之间为争夺草场而爆发。随着草原行政边界的勘定以及草原承包到户制的实施，今天草山纠纷主要表现为对草原权属界线争议。

②[奥]路德维希·冯·米塞斯：《社会主义：经济与社会学分析》，王建民、冯克利、崔树义译，商务印书馆，2018年第1005页。

③2014年通过座谈、电话访谈等方式获取的口述资料，经整理形成以上内容。

④常年解决草山冲突、在当地百姓中具有较高威信的某宗教局局长认为这是他们在实践中很有效用的方法和经验。

⑤2015、2016年前，黄南州是涉藏地区冲突最多的地区之一。近几年草山纠纷明显下降，现在几乎全州没有进入县级以上政府视野的纠纷了，被评为全国藏区社会稳定模范示范区。

参考文献：

[1]杨多才旦.藏区草山纠纷的成因、危害及对策[J].西藏研究，2001（2）：96-98.

[2]陈玮.达日县的草山纠纷困挠及其出路探讨[J].青海民族研究，1991（2）：20-21.

[3]洪源.对草场边界纠纷特性的认识[J].西藏研究，2003（3）：65-72.

[4]龚廷泰，常文华，政社互动：社会治理的新模式[J]，江海学刊，2015（06）：155.

[5]冯健鹏，法治社会视野下的公众法治意识实证研究[J]，浙江学刊，2021（03）：72-86.