关于民族区域自治由来、建设及健全的研究

[摘要]  民族区域自治是民族研究中的老“问题”，研究论著汗牛充栋，本文论证与之不同，依据史事分析而非学理推论，阐述民族区域自治如何提出、怎样建立、有何考虑及其特点。中共选择民族的区域自治作为政治制度，有借鉴历朝管理边疆民族地区之经验，延续内蒙古的工作实践，也有少数民族上层的要求，以及藉此影响争取西藏地区。周恩来在接受“民族区域自治”时，加上“的”，成为“民族的区域自治”，得到政协代表的认可，表明区域自治是实质，自治是中国领土内某地区的自治，接受中央政府的领导。中共之所以实行民族的区域自治，在于少数民族能当家作主、参与国家政治生活。民族自治区的划分是以地区而非民族，故有区域因素，在制度建构、领导人选择、相关管理及地方武装等上，自治区与其他地方一样，由中共领导、服从中央政府;亦有民族因素，除规定由实行区域自治的民族人士担任政府领导人外，在立法、教育、执法等上，维护区域内各民族的利益。当少数民族实现当家作主，且有制度保障后，区域自治应在经济、文化等上下功夫，利用自治法规，发展区域经济、改善民生，促进文化交流与繁荣。

[关键词]  民族的区域自治;提出;建立;特点;坚持完善

中图分类号：C952    文献标识码：A

文章编号：  1674-9391（2015）05-0028-11

基金项目：  本文是国家社科基金项目“川滇藏区民主改革”（项目编号：11BDJ001）、西南民族大学研究生培养建设基金项目（项目编号：2015-WD-0304）的阶段成果。

作者简介：秦和平，  西南民族大学西南民族研究院教授，主要研究方向：中国少数民族史。四川 成都  610041

2014年9月5日，在庆祝全国人大成立六十周年大会上，***总书记发表讲话，他说：“我们坚持和完善民族区域自治制度，巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象。”①

为什么习总书记将防止出现民族隔阂、民族冲突与坚持完善民族区域自治制度、巩固社会主义民族关系相提并论呢？

习总书记的讲话，除涉及保障与维护少数民族的利益、巩固社会主义民族关系外，还在于说明我国民族自治区并非是某少数民族单独的自治区，是生活在该区域各民族共同的区域，是民族自治与区域自治的结合、政治因素与经济因素的结合，“不仅使聚居的民族能够享受自治权利，而且使杂居的民族也能享受到自治权利，从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成为相当的自治单位，充分享受了民族自治权利”[1]（P.373-374），生活在该区域的各民族都能享受并行使自治的权利。

本文拟从认识我国民族区域自治的由来、建立及特点，正本清源，阐述坚持及完善民族区域自治制度，才能维护社会主义民族关系，巩固团结、维护统一，并走向共同富裕。

一、“民族的区域自治”的提出及确定

“民族的区域自治”（简称“民族区域自治”）作为我国的政治制度来说，始载于1949年9月中国人民政治协商会议《共同纲领》第五十一条。

不过，“民族的区域自治”的提出是在9月17日全国政协第二次代表预备会。这次预备会的主要议程是审议《共同纲领》草案，征集代表的意见，会前解决“问题”。针对纲领的某些条文，一些代表提出了建议或意见。如刘春代表在草案五十一条实行“民族自治”内加上“区域”两字，成为“民族区域自治”②。会后，周恩来考虑并接受一些建议，修改或增加纲领（草案）部分条文，其中第五十一条修改或新增的是（见下，增加部分用下划线表示）：

第五十一条  各少数民族聚居的地区，  应实行民族的区域自治，  按照民族聚居的人口多少和区域大小，  分别  建立  各种  民族自治机关。凡各民族杂居的地方  及民族自治区内，  各民族在当地政权机关中均应有  相当名额的  代表。[2]（P.366）

9月21日，全国政协一届一次会议召开，修改后的《共同纲领》（草案）提交代表审议。22日，周恩来作了《人民政协共同纲领草案的特点》报告，特别提到“各少数民族的区域自治、武装权利及其宗教信仰之被尊重，均在条文中加以明确的规定”[3]（P149），表明“民族的区域自治”等是采纳后新增的③，回应了刘春等代表的建议或意见。

我们之所以讲“民族的区域自治”在1949年9月17日首次提出，还有这次预备会代表们审议讨论《共同纲领》（草案）的用语为证。

9月17日前，人民政协称为“新的政治协商会议”，用“新政协”区别1945年底召开的（旧）政协。16日，新政协筹备会常委会第六次会议接受相关建议，决定改“新的政协会议”为“中国人民政治协商会议”。因为有此项重要的改动，17日提交政协预备会代表审议的《共同纲领》（草案）的标题及正文统称“中国人民政治协商会议”。档案也反映：周恩来修改或增添《共同纲领》（草案）的题名及内文亦用“中国人民政治协商会议”，而之前的提法并非这样，从而印证了提出及采纳“民族的区域自治”的时间。

因此，提议“民族区域自治”于1949年9月17日;18-19日该意见被周恩来采纳，载入《共同纲领》草案;27日，政协代表表决通过《共同纲领》，确定“民族的区域自治”是中华人民共和国的政治制度之一。

二、为什么会选择民族的区域自治

关于中国共产党领导的新型国家政体，有“联邦制”或“民族自治”两种构想及提法。1949年2月，毛泽东在会见前苏联领导人米高扬时说，中共夺取政权后，对部分民族地区或少数民族给自治权，实行自治[4]。6月，周恩来领导政协筹委会第三小组负责起草《共同纲领》，纲领草稿关于民族地区的建政设想，也是民族自治[5]（P.296）。

9月20日，中共用“民族的区域自治”替代“民族自治”;再经政协代表审议通过的《共同纲领》确定，民族的区域自治作为新中国的重要政治制度，延续到今。

为什么中共领导人及政协代表会选择并实行民族的区域自治呢？其间有深厚的历史背景及环境因素。

首先，实行区域自治是对历朝中央政府治理部分民族地区方式的继承。

中国是多民族的统一国家，少数民族主要分布西部及边疆地区，历代中央政府从实际出发，因地制宜、因俗而治，对边疆民族地区采取区别内地（汉区）的管理方式，实现了统治，维护并巩固国家的统一。

1911年底，清政府虽被推翻，新生的中华民国倡导“五族共和”，希望民族团结、维护领土完整，实现管理统一，“蒙、藏、回疆等处，自应统筹规划，以谋内政之统一”。不过，民国政府也表示“在地方制度未经划一规定以前，蒙、藏、回疆应办事宜，均各仍照向例办理”[6]。毋庸讳言，地方制度实现划一，需要长期的建设。之前，还得依据“向例”办理，即沿袭清朝的方式，继续区域自治。

其后，国民政府用“边胞”替代少数民族、以“边区”涵盖“民族地区”、用“边政”表示民族事务。虽然，“边”与“内”只是地域区别、距离差异，强调共性，但国民政府对西藏及内蒙古等地，保障“自治”④。不过，这“自治”是区域自治，并非脱离中国领土、中央政府管辖的“自治”，“保障”这用语说明依据惯例。

共产党领导各族人民终结了国民政府的统治，建立中华人民共和国。新政权除旧布新，开辟“新天地”，建立新制度，施行新管理。不过，对部分民族地区、尤其是边疆民族地区，仍考虑用特殊方式加以管理。前引毛泽东与米高扬的交谈，一再表示共产党执政后，坚持国家统一，但允许某些少数民族或民族地区实行自治[4]。

与“民族自治”比较，“民族的区域自治”更反映中共是有条件地沿袭传统的管理方式，确定区域自治，限制自治的内容及权限。这也是为什么周恩来在政协代表提议的“民族区域自治”中加上“的”，成为“民族的区域自治”，得到政协全体代表认同的原因。⑤

其次，民族的区域自治能体现中共治理少数民族地区的理念。

尽管有人认为毛泽东在1938年就提出“民族区域自治”的设想⑥;之前中共建立的宁夏豫海回民自治政权已表现为区域自治。不过，选择及决定政治制度需要有深入认识的过程，20世纪三四十年代，“联邦”或“自治”用语仍交错反映在领导人的相关讲话或文件上⑦。这说明要使民族的区域自治成为尔后中共建政后的政治制度需要认识、实践及接受。

表面观察，提出、接受及确认“民族的区域自治”时间较晚，在《共同纲领》定稿前才以它替换“民族自治”，起到“临门一脚”的决定作用。其实，“民族的区域自治”是对中共在内蒙相关工作的总结，有实践的依据。

资料反映，中共明确提出“区域自治”是1945年10月关于内蒙工作的指示中，“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。首先从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府（原注，在乌盟、察南等纯粹蒙古地区可以自治政府的形式，在绥东、察南等蒙汉杂居地带，则有以蒙汉联合政权的形式出现），准备建立内蒙自治筹委会的组织，统一各盟旗自治运动的领导”[7]（22册P.760）。该方针是针对国民党政府及一些内蒙人士的“自治”宣传，采用区域自治形式在蒙古族聚居区建立中共领导的人民政权，即根据地，藉此再逐步扩大，夺取全境，建立内蒙自治区政权⑧。

1947年3月，中央给内蒙党委的指示中又有新提法，除明确区域自治外，更明确提出建立联合政权的构想。“内蒙自治区与各解放区关系问题，须根据两个原则解决：一个以地区划分，即是完全盟旗的地方，成立各地区的民族自治政府;蒙汉杂居、汉人占少数的地方，仍隶属民族自治政府，但这些地方政府中须有汉人代表”[7]（P.24册P120）。该指示系周恩来签发的，反映了中共的建政构想：民族聚居区（盟、旗），实行区域自治;民族杂居区，建立各族各界联合政权。跨越时空看实质，这项指示与尔后《共同纲领》中的相关规定是一脉相承的。

1949年9月18日，周恩来审读代表们对《共同纲领》（草案）的意见，见有代表建议“民族区域自治”后，联系过去中共在内蒙等地的工作⑨，特别在第五十一条添加“民族的区域自治”，明确了相关内容，即：民族聚居区，实行区域自治;杂居区，建立各族各界联合政权。

“民族自治”曾是中共对少数民族的政治主张，有不足之处，在像中国这样历史悠久的多民族统一国家，统一是主流，杂居是特点，融合是归宿，难以实行民族自治。而“民族的区域自治”则明确自治的范围，限于区域内，既体现中共对建国后在民族聚居区建政的构想，领土的完整;亦保持历史的延续，兼顾了民族因素，维护少数民族的权利。至此，中共完成从民族自决、民族自治到民族区域自治的过程，发展了马列主义的国家学说，形成了自己的施政理念。

再者，区域自治是部分少数民族、主要是边疆地区民族代表人士的要求，甚至还有行动。

关于20世纪以来蒙古或西藏的“自治”表述，研究成果颇多，恕不重复。除这两地外，其他边疆地区的民族上层也曾有类似的言行，要求“自治”，有的还想走得更远。如云南德宏地区，1945年8月十个傣族土司聚集南甸（今梁河）土司衙署召开会议，讨论“自治”，表示“向中央政府请愿，而且要坚决要求批准，把德宏划为一个民族特别区，由我各土司组织机构，自己治理，来发展边区经济”等。因多种因素的限制，该项要求没有达成，自治暂成幻影。个别民族上层仍不甘心，继续活动。参会者之一的潞西（今芒市）土司于1949年6月、1950年4月邀请南甸等多个土司，还拉拢相邻缅甸边地的土司聚会，再次讨论建立“傣族联邦”。只因解放军快速进至德宏边境，挫败了这一企图[8]。其实，这些言行在当时并非个例，在其他民族上层人士中也有不同程度的表现。

这些言行当中，以西康藏区（今四川省甘孜藏族自治州）民族上层夏格刀登等人的反映具有典型性。1950年3月，西康藏区刚解放，夏格刀登等人就向西南军政委员会主席刘伯承呈信，请求建立自治区，实行民族自治。

刘伯承主席阁下：

自从一九三六年朱总司令亲自领导下组织“博巴政府”以来，我们始终一贯的坚持着。现在，我们藏族统一的“民主自治同盟”谨提出我们共同的意见：从根本上在中央人民政府最高领导的原则下，请赐给我们将整个西藏民族组织一个统一的自治政府。但在目前，原西康省内由康定起将语言文字、风俗习惯、宗教信仰相同的康属藏民请单独划在一个行政区域里，与过去宁、雅两属实不能相处，马和毛（牦）牛拴在一起，彼此只有害而无益，这是一定的，敬祈注意……

夏克刀登、邦达多吉、格打活佛、

格桑悦西、郎吉多吉、张西郎吉呈

一九五○年国历三月廿八日[9]

夏格刀登等人不仅要求“自治”，还要求建立单独藏族自治区。显然，这项要求与该区域以藏族为主、多民族杂居的状况不符合，单独的民族“自治”难以实行。但也要指出的是，夏格刀登等人承认一个中国、愿意接受在中央政府领导下的自治，是区域自治。这说明区域自治既是中共的主张，也是部分少数民族的要求。

类似现象在其他地方也有表现，“自治”成为当时部分民族上层的希望，还有行动。受传统观念、社会组织及发育程度等影响，那时民族上层能够代表群众，甚至左右或决定群众的意愿，因而他们“自治”容易演化为该“民族”的诉求。

1950年7月，邓小平说：“我们的《共同纲领》在政治上规定了，规定各少数民族地区实行区域自治，纲领宣布出去了;还有在杂居区域实行联合政府，纲领也宣布出去了。他们高兴！但他们在高兴中就要求兑现，就要问你什么时候做？真做假做？在哪一个地方应该如何做？这问题如果不解决就不行了！”[10]（P.19）透露出中共受到的压力，“不解决就不行”，反映部分少数民族对此的迫切要求，说明区域自治势在必行。

从西南推行民族区域自治的实践证明了，并且继续证明着民族区域自治制度的优越性。凡是建立了民族自治区的地区，显著地增强了各族人民的爱国主义、积极性和自动精神，加强了民族间和民族内部的，密切了中央与边疆的联系，巩固了祖国的统一，并密切了自治机关同人民的联系，逐步促进了自治区政治、经济和文化的发展，逐渐改变着自治区的社会面貌。即使在工作开展较迟的地区，一旦实行了民族区域自治，就能有力地团结各族人民，领导各项工作的进行。经验证明，凡有条件建立自治区的地区，即应着手筹备建立，早建立比迟建立好[11]。

的确，宣传并实行民族的区域自治，掌握了“旗帜”，传承了惯例，顺应民族上层的要求，维护统一，预防分裂，实现团结，作用积极。1953年7月，全国统战工作会议再作总结，高度评价民族区域自治：

帝国主义和国民党反动统治过去用民族压迫政策剥夺了少数民族的自治权，不容许他们建立自己的政权;而我们必需实行民族的区域自治，使少数民族有自己的政权，有管理自己内部事务的权利，这是一个极其显明的对照……

如果我们不这样做，那末我们怎样去建立在巩固中央和边疆各民族间的关系和联系呢？如何建立各民族间的相互信任呢？用什么事实来说服或驳斥民族分裂主义倾向和打击帝国主义的分裂阴谋呢？如何使落后的民族从当前发展阶段逐渐跻于先进民族的行列，从而使他们有可能发展为社会主义的民族呢？很明显，不实现和不经过民族区域自治，都是做不到的[12]（5册P.652-653）。

还有，区域自治能促进西藏地区和平解放、接受中央政府领导，现实价值重要。

当《共同纲领》确定实施民族区域自治时，中国大陆尚未完全获得解放，中共领导人对西部地区、特别民族聚居区的情况掌握不够全面，但清楚蒙古、新疆及西藏地区是蒙古族、维吾尔族和藏族的聚居地，考虑实施特殊的管理方式。内蒙古于1947年6月创建自治区，实现了区域自治;1949年底，新疆地区得到解放;尚未解放的少数民族聚居区是西藏地区。

为了阻止外国图谋西藏，中共考虑争取僧俗上层，拒绝利诱，在解放后的西藏地区实行自治。1949年9月3日，新华社发表《决不容许外国侵略者吞并中国的领土——西藏》社论，宣布中共的政策，“是主张少数民族的自治，尊重各民族的宗教信仰、文化习惯的，凡是知道内蒙解放区和甘肃已解放的回民区情况的人，已经不再有怀疑了”[13]（P.148）。就是说，中共愿意西藏地区实行民族自治。接着，《人民日报》刊载桑吉悦希（天宝）署名文章《西藏全体同胞准备迎接胜利的解放》，声称新中国即将建立，“我藏族也得到真正的自治，至于政治、经济、文化、教育各方面的建设，也必然会在中共和新国家的积极帮助下得到飞跃的发展，内蒙自治区的榜样，使我们对于藏族在新中国大家庭中光明的发展前途充满了无限的信心”[14]，说明中共允许西藏地区依照内蒙地区，实现“真正的自治”。

9月底，《共同纲领》经政协代表审议通过，“民族的区域自治”成为新中国的政治制度之一。根据规定，西藏地区要实行区域自治。11月，毛主席决定解放军进军西藏，完成祖国领土（大陆）的解放，并确定两条原则：“第一是‘区域自治，第二是进军西藏‘不吃地方。这两条搞好了，才能解决西藏问题，也才能解决团结起来、巩固国防的问题。”[10]（P.24）

1950年1月，外交部发表声明，阐述中共的主张，“西藏是中华人民共和国的领土，这是全世界没有人不知道也从不否认的事实”。这表明中央人民政府对西藏地区的政策：“在我们中央人民政府统一领导下实行适当的区域自治，而这在人民政协的共同纲领上是已经规定了的，如果拉萨当局在这个原则下派出代表到北京谈判西藏的和平解放的问题，那么，这样的代表自将受到接待……”就是说，中央政府愿以区域自治为条件，与西藏地方政府（噶厦）开展谈判。

为什么中央人民政府强调解放后的西藏地区实行区域自治呢？除履行《共同纲要》的规定外，也是继承过去中央政权对西藏的管理方式。尽管在国体上，人民政府不同于旧政权，但在治理上有继承性：西藏是中国的领土，中央政府采取有别于内地的管理方式，暂时保存旧制度。不同的是，国民政府保障“自治”，人民政府实行“区域自治”。在“自治”前设地域的限制，强调西藏地区是中国的领土，并在制度上杜绝了“大藏区”⑩。这项制度也得到达赖喇嘛及僧俗上层的认可，他们接受了中共提出的谈判主张，赞同区域自治，载入《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称十七条）中B11。

三、民族区域自治的特点

1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》报告中，谈到国家制度时，说“我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力……内蒙古是解放了的，它便有了双重的代表，少数民族方面的代表和区域代表”B12。该报告中关于内蒙古有“区域”与“民族”双重代表的提法，实则是指民族的区域自治，此处的民族不单指蒙古族，是泛指生活在内蒙地区的所有民族B13，说明周恩来已明确民族区域自治的想法。

18日，周恩来审读政协代表对《共同纲领》（草案）的意见后，接受了建议，但在“民族”与“区域自治”间添加了“的”字，而非照搬“民族区域自治”。“的”在语法中起定语作用，周恩来之所以会选择“的”字，表明“民族的区域自治”指人民政权在少数民族聚居区是实行区域自治而非民族自治。

从“少数民族聚居区应实行民族的区域自治”规定中，还可以得出两点结论：一、民族的区域自治指中国领土内某区域自治，表示中华人民共和国是整体，不能分离;二、区域自治，区域是地方一级，必须接受上级的领导。区域自治从国家制度构建上明确中国是统一的，不容分裂的;民族自治区是中国领土的一部分，自治机关应该也必须接受上级部门、中央政府的领导。于是，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（1952）规定：“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”该条文之所以选用两个“统”字，就是要确定这两层关系：统一中国内的地方制度。

四、创建民族自治区、实现区域自治的具体实践

中共提出并确定民族的区域自治固然重要，但认识该项制度如何从文本规定到制度建设，从建设健全的层面阐述更有价值。

1950年初，除西藏地区外，全国大陆基本获得解放。创建民族自治区，实行区域自治，影响并争取西藏地区显得尤其迫切。刘伯承、邓小平在与西康藏民代表的交谈中，提出了创建自治区的组织构想及相关安排。7月下旬，邓小平在会见中央民族访问团时，表示选择西康藏区创建自治区，实践《共同纲领》的规定。西南局民委主任王维舟还特别阐述创建自治区、实行区域自治的特殊作用：

迅速试行区域自治，以推动整个民族工作……区域自治在各少数民族心目中始终是一个最关心的大问题，因此我们必须在西南很快选择一个适当地区首先试行起来，由一点做起，取得经验，然后逐步推广。有了区域自治，他们的信心提高了、觉悟增强了，群众的积极性发挥起来了，那么整个一套的团结少数民族的工作就能循序推进，我们从而加以协助，收效就愈益迅速。[15]

11月，在西南局的领导下，中央民族访问团协助西康区委、康定地委创建西康省藏族自治区（今四川省甘孜藏族自治州）。该自治区是新中国首个经过系统设计、反复协商、全面构建的地区级自治区，并提供了创建民族自治区的范式与步骤。

中国的民族分布是大杂居、小聚居，交错杂居，绝大多数少数民族地区既是聚居区，也是杂居区。在创建民族自治区时，面临如何确定及划分少数民族聚居区范围的问题。根据《共同纲领》的规定，除注意少数民族分布外，还应考虑地方实际及历史沿革。经过研究，新建的西康藏族自治区以原来行政区，即历史上西康省的康属地区为范围，这也说明民族自治区的划分是以地域而并非民族。随后，刘格平在向政务院汇报时，将此作为建立民族自治区的基本经验，“各自治区或民族民主联合政府的区域划分，原则上应按原行政区域，一般不动，以免发生不必要的纠纷”[16]。

其间，他还将该经验向相关省份介绍，说明缘由。“区域自治的行政区划，西南也提出了。过去的区域是很不合理的，但已有些历史性的联系，重新划分会引起纠纷，西北曾因此出大乱子。云南的情况，今天如果重划，也势将引起乱子。今天，在原则上是原来区域不变，按各民族人口考虑区域自治或建立联合政权”[17]。

由于民族自治区按旧的行政区划分，确定区域的边界，而大多数旧行政区，包括民族地区，少数民族在当地人口中占少数。若以旧行政区建立民族自治区，不免导致少数民族，包括该区域中“实行自治的民族”在总人口中占少数，不符合“民族聚居区”这一规定。其实，在建立民族自治区上，中共对少数民族占当地人口的比例、是不是真正的少数民族聚居区没有过多计较，“民族的区域自治，是中华人民共和国领土之内，在中央人民政府统一领导下的，遵循着中国人民政治协商会议共同纲领新路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治（原注：不应以少数民族所占当地人口的一定比例为基础，这种看法是错误的，违反共同纲领的），这是一个总原则和大前提。”[18]说明建立自治区目的是保障和提高少数民族的权利，帮助其建立政权，实现当家作主，参与政治生活，着眼点在于国家统一、民族团结。“民族区域自治是我国人民民主制度下民族平等的主要标志。民族压迫制度废除以后，民族平等在政治上的主要内容，就是各少数民族对于本民族自治地区的地方性的事务实行当家作主”[19]。

中华人民共和国成立之初，各地根据政务院及中央政治局的指示，为保障少数民族的利益，帮助少数民族实现当家作主，在有少数民族的地方，按照旧行政区建立自治区，且数量庞大。如1953年上半年西南地区（川、滇、黔三省）建有民族自治区200个，内有专区级5个，县级14个，区级28个，乡级153个。其中也有不以旧行政区而扩大创建的自治区，如四川阿坝藏族羌族自治州（原四川藏族自治区）是原茂县专区与绰斯甲各部、草地各部落等合并建立的。

1954年9月，《中华人民共和国宪法》规定民族自治区的行政级别是：自治区、自治州、自治县。乡没有自治权，称民族乡。接着，取消了各界各族联合政权。即使这样，在多数民族自治区，少数民族占总人口少数的现象没有变化，并按旧行政区确定自治区的行政级别。

在依据宪法规定规范各民族自治区的级别时，广西省出现桂西僮（壮）族自治区的地位问题。桂西僮族自治区原由几个地区合并，若套自治州，则小;若升为省，则大。为维护少数民族的利益，中央考虑改广西省为壮族自治区。1957年3月，周恩来在筹建广西壮族自治区会上讲话，阐述民族的区域自治。他说“我们不主张民族分立，也没有采用联邦制。我们采取这样的政策，主张合，不主张分，是适合我国的历史情况和社会环境的”。针对拟建的自治区存在壮族人口少而名之壮族自治区的问题，周恩来重申“合与分”的优劣利弊，“合则双利，分则两害”，以及汉族“还债”等加以规劝。但他也认为“在民族自治地方，少数民族自治，汉族又占多数，因而可以考虑将来在自治区的执行机关和权力机关中对各民族人员作适当的安排”[20]，这体现了我国民族自治区的特殊性，多族共处、民族平等，共同发展。

8月，青岛民族工作会议上，周恩来对此再作解释，“在中国适宜于实行民族区域自治，而不宜于建立也无法建立民族共和国”;指出民族区域自治是民族自治与区域自治的结合，是经济因素与政治因素的结合，使区域内各族都能享受自治的权利，等等[1]（P.373-374）。这番讲话清楚表明我国的民族自治区既有民族因素，也有区域因素，当中的“民族”包括生活在该区域的所有民族，都应享受均等的自治权利;只是为保障少数民族的利益，体现汉族“帮助”少数民族，以及民族团结、互助，平等友爱，采用了某民族自治区的名称。

周总理的解释说明如果将区域自治片面理解为某少数民族的自治区，民族自治就是某“区域自治”民族的自治，势必成为少数人领导多数人，少数人的“自治”而多数人的不自治。这背离历史惯例，不符合民主及平等的原则，违反中共建立民族自治区的目的，与“平等、团结、互助、繁荣”的民族关系相对立。

五、建立及坚持完善民族区域自治的认识

民族自治区既含民族自治，又是区域自治。作为区域自治，在制度上明确自治区是中国不可分离的部分，自治区政府是地方一级政权，必须接受中央政府的领导，因此各自治区建立时，制度构建、机构设立及自治机关领导人选择等是与全国各地相同的。

首先，建立自治机关及选择领导人。《共同纲领》规定“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之”。就是说，由人民代表选举而非册封政府领导人，组建自治区域政府，行使行政权。受历史及人文因素等的影响，采取普选形式选出人民代表推选自治区域政府的领导人确有困难。于是，中共采取代表协商的方式：从小范围的各族各界代表协商起步，逐步扩大，吸收更多的代表，成立大范围的协商会，用协商会替代人代会，选举自治机关的领导人，明确自治区域政府的任务及职责等。这种从实际出发的协商方式，起到普选效果，代表各族各界的意愿，行使人代会的职能，因而政协在各民族自治区早于人大建立，曾有立法权及人事权。由于民族自治区多为民族杂居区，在协商产生自治机关和领导人以前，首先是制定和通过“团结公约”，以团结化解隔阂，求得共识，这也是民族自治区建立的特点之一。

从1954年起，各自治区先后普选人民代表，建立人代会，行使立法权，选举自治机关的领导人，确定政府的任务等，从而与其他地方人民政府的产生程序相同。唯有例外者，是西藏地区[21]（P.104-105）。1965年，西藏自治区成立后，亦采取全国同一的方式：人民选举代表，代表选举自治地方的领导人，确定任务，审议其他。说明权力来源各族人民，服务各族人民。

与之相应的是，各民族自治区各类机关与全国各地相同，依法行使权力。在各民族自治区建立后，领导机构仍是“四大班子”（党委、政府、人大、政协）及“四小班子”（公安、财政、税收、组织人事）等，依法行使权力。略有区别者，只是名称而已。

再者，各民族自治区，仍是党委领导、政府负责、各部门通力配合。在创建民族自治区时，党委实行领导（时称“帮助”），既是中共的本身职责，也是部分民族上层的要求，希望“帮助”他们更好实现当家作主。毋庸解释，“帮助”就是指导。因之，在各级自治区，除建立党委（时称“工委”）外，在自治机关内，有不少党员干部，他们均是被代表选举而上，担任重要职务，中共在各自治区实现领导。

还有，将地方民族武装新建为人民军队，中共掌握了“枪”。《共同纲领》规定民族自治区有组织公安部队的权利。各民族自治区可以组建本地公安部队，或将地方武装转为公安部队。

1949年11月，中共中央西北局考虑在民族地区“提升部分民族军为人民解放军，有重点地建立各少数民族人民的地方公安部队，派强的少数民族干部去工作”[22]（P.398）;次年4月，中共西康区委报告：在西康藏区拟设军分区，“民枪则按其住地及数目，委以‘自卫队长、‘司令等名义，受分区或县大队司令部之指挥”;彝区的军事组织与之相同，唯有例外者，对彝民则“按其原‘支系统，委以队长名义，归县自卫总队指挥”[23]。两地党委的意见是保留原有的地方民族武装，实施领导。对这些意见，中央暂没有给予指示B14[24]。

当时，邓小平敏锐看到这些情况，组建自治地方的武装力量不能采取接管或改编旧地方民族武装的方式，要新建由中共领导的地方民族武装。“创造一个由我党干部及先进分子掌握的藏族武装。这个武装属于人民解放军之一部分，吸收藏族中的优秀青年参加，其待遇与解放军同。先成立一两个连，再逐渐扩大为一个团。这个部队一方面是军队，一方面是生产队，一方面又是一个培养干部的学校，同时又表示了少数民族有参加国家军队建设的同等的权利。如果这样办，现在康区的藏族党员和团员，主要应放到这个部队中去起骨干和领导作用”[25]（P.242）。根据邓小平的指示，部分自治区通过招募形式分别建立藏民团、彝民团或××团，采取“枪换肩”形式，将旧地方民族武装的武器转移在自卫队手中，人民掌握武器，确立领导的优势。

藉组建“藏民团”、“彝民团”等地方民族武装（公安部队），履行了《共同纲领》的规定，由于它们属于解放军系列，党委指挥了藏民团或彝民团等，意味中共领导“枪”。

其后，制订及修改《民族区域自治法》时，对组建武装的条文加以限制，规定经国务院批准，民族自治区可以组织地方公安部队，用于维持社会治安。其实，这项规定与各地是一个样，能否组建公安部队的决定权在国务院。

当然，民族区域自治中包含民族因素。从政治上讲，“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”。“民族自治”表现为少数民族、主要是“实行区域自治的民族”能当家作主，行使权力，管理本民族内部事务。

在行政权及立法权上，《民族区域自治实施纲要》（1952年）规定：“各民族自治区人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之;同时，应包括自治区内适当数量的少数民族和汉族的人员”。该规定突出了“实行区域自治的民族”的地位，体现当家作主，管理事务。

《民族区域自治法》（1984、2001）明确规定自治地方的人大主任或副主任，由实行区域自治的民族（简称“区域自治民族”）的公民担任;区政府主席、州长或县长亦由区域自治民族的公民担任，实行责任制，分别主持本级人民政府的工作。法律也规定，各级政府机关人员不再以实行区域自治的民族为主要成分，由“尽量”到“合理”配备“区域自治民族”及各民族的人员，体现民主的原则，亦反映民族自治区的性质。

自治区还在立法权、执法权，使用本民族语言文字、发展民族教育和文化，以及经济、财政税收等方面，均程度不同地体现民族因素。这些规定有“宽度”，也有“灵活”，依据实际，制定并实行相关政策。具体阐述从略。

实行区域自治、创建民族自治区的基本原因是中共帮助少数民族掌握政权、当家作主，“从根本上改变了旧中国一个民族统治别的民族，被统治民族无权参与国家政治生活和管理自己内部事务的状况，保证了各民族在一切权利方面完全平等”[26]（P.710），原则上少数民族有自己的自治地方B15，掌握政权，这是民主革命的任务。当该任务得到实现并延续下来，且有制度保障，中国已进入社会主义后，区域自治应从制度上保障及加快地方经济的发展，改变贫穷，改善民生;促进交流，繁荣文化。邓小平认为解决民族问题的基础是经济[27]（P.104）。发展经济，缩小差距，“我们一方面要从政治上坚决实行民族区域自治和民族民主联合政府，而更重要、更根本的问题，是要使各兄弟民族人民的经济生活一天天好起来，没有这一点，爱国主义是巩固不起来的。”[28]（P.498）就是说，经济不发达、群众生活不改善、差距仍然存在，即使帮助少数民族实现当家作主，也不能解决问题。不仅爱国主义不能巩固，民族团结也无法实施，隔阂难以化解，甚至发生冲突。因而，坚持完善民族区域自治制度，除维护区域内各族人民的利益、保障各族人民当家作主外，应利用并发挥民族因素与区域因素中的“优势”，在发展区域经济及特色文化上下功夫，“现在少数民族地区已经搞了区域自治，搞了民族民主联合政府，关系已经稳定起来了，团结起来了，那么进一步的问题是什么呢？中心问题就是要使他们能够买到东西、买到盐、买到布，使他们吃得上、穿得上，也就是使他们从经济上得到利益”[29]（P.547）。有差别就有交流，交流促进融合，共同富裕、共同发展。这些应是当前坚持和发展民族区域自治的关键，从发展经济、繁荣及交融上缩小差别，化解隔阂，消除冲突，巩固并增进民族团结。

综上所述，“民族的区域自治”在第一届全国政协即将召开时提出，得到采纳，成为新中国的政治制度。提出的时间虽短促，却有着中共在内蒙等地的实践为基础，理论联系了实际，因之得到认同。民族的区域自治既沿袭历史上少数民族地区建制与管理的成例，也考虑到边疆民族地区民族上层的相关要求，从实践上推动了西藏地区实现和平解放。

中共之所以选择并实行民族的区域自治，还在于帮助少数民族建立政权、当家作主，参与政治生活，实现民族平等、相互帮助、繁荣和谐。但民族自治区的建立是以旧行政区为范围，甚至超过原来行政区，反映出中国各民族分布是大杂居、小聚居、交错杂居，你中有我、我中有你的格局。民族自治区不全等于某少数民族的聚居区，更揭示中国民族自治区有民族因素，也有区域因素，是民族自治与区域自治的结合。在自治区内，各民族的地位平等，享有自治权利，既符合创建自治区的目的，也能建立并巩固平等、团结、互助的民族关系。

由于兼具民族因素和区域因素，民族自治区有与全国其他地方制度相同的一面，也有民族因素的一面。当中国社会已进入社会主义，少数民族已掌握政治权力、当家作主、管理本民族事务有制度保障后，坚持和完善区域自治则着力于经济、文化等领域，从制度上促进区域内各族人民的经济发展和文化进步，给以法理依据。

坚持和完善民族区域自治是必须的，也是必然的，应在发展经济、改善民生、建设文化等方面多下些功夫，运用“自治”权利来保障及促进地区的经济发展、文化繁荣，让区域内各民族都参与并享受区域自治的“红利”，促进团结;否则，则会造成民族隔阂，甚至酿生冲突。

注释：

①《光明日报》2014年9月6日《***在庆祝全国人大成立六十周年大会上讲话》。

②刘春《关于民族工作的回忆》，2001年自印本，第83页。刘春时任中共内蒙工委副书记兼组织部长，中华人民共和国建立后担任中央统战部副部长、中央（国家）民委副主任兼党组书记、中国科学院常务副秘书长等职务。

③对“民族区域自治”提出的详细考证，参见秦和平《我国“民族区域自治”政策的由来及初期实践》，《党的文献》，2014年第3期。

④《中华民国宪法》第一百二十条“西藏自治制度，应予以保障”。第一百六十八条“国家对于边疆地区各民族之地位，应予以合法之保障，并于其他方自治事业，特别予以扶植”。中国第二历史档案馆编《中华民国档案资料汇编》，第五辑，江苏古籍出版社，1998年，第三编，政治（二），619、624页。

⑤尔后，为省略起见，习惯用“民族区域自治”替代“民族的区域自治”，这称谓并不影响“区域自治”的实质。

⑥《人民日报》1953年9月9日社论《进一步贯彻民族区域自治的政策》。《人民日报》该社论引用毛泽东在中共中央六届六中全会上的讲话“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”。说明当时中共已有民族区域自治的想法。但细审该话语，仍是建立联邦的构想。毛泽东讲话全文见《论新阶段》，中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社，1991年，595页。

⑦如1947年10月10日，中国人民解放军宣言宣称：“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利。”受此影响，1949年9月解放军二野前委上报关于民族工作报告中，曾表示将宣传承认民族自决权，“并在反对共同敌人和各民族自治联合的基础上，组成一个自治统一的中华人民共和国”。10月5日，中央指示，否认民族自决，“在国内民族问题上，应不应再强调这一口号，以免为帝国主义及国内各少数民族的反动分子所利用，而使我们陷于被动的地位”。《中共中央关于少数民族“自决权”问题给二野前委的指示》，中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，第1辑，24页。

⑧1947年内蒙古自治成立后，自治区政府就称内蒙古自治政府。1949年12月，根据中央指示，改称为“内蒙古自治区人民政府”，在“自治”后加上了“区人民”三字。1950年4月26日，中央特别指示，要求尔后建立的民族自治区政府不能称“自治政府”，并认为“在中国的历史上，这样的称谓多是反革命派的作法。如我们也这样作，将在思想认（意）识上给少数民族人民以不良影响”。四川省档案馆藏1950年4月26日中共中央在少数民族聚居区的政府名称问题。想强调的还有，该指示是4月2日中央针对西康区委关于建立自治区等的批复，26日中央再下达全国各地，足以反映中央对“自治”用语的重视程度。

⑨刘春曾于1945-1950年在内蒙工作，参与自治区的创建等。他认为自己之所以在《共同纲领》草案中添上“区域”两字，成为“民族区域自治”，就是中共在内蒙工作的总结。

⑩其后，中央还重申这规定。如1957年5月14日中共中央指示西藏工委，向西藏地方政府等说清楚：“西藏地区是根据宪法实行区域自治的，……在这个区域内，西藏人民有自己管理内部事务的权利。其他藏族地区和西藏的历史情况不同，分别属于其他省份，并且早已分别单独建立了自治地方。在这些自治地区的内部事务，也应该由那里的人民自己管理。” 中央文献研究室等编《中共中央对西藏进行民主改革和收缩方针的指示》，《西藏工作文献选编》，中央文献出版社，2005年，199页。

B11该协议第三条“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利”。《西藏工作文献选编》，43页。之前，在1950年5月西南局确定将“实行西藏民族区域自治”作为与西藏地方政府的谈判条件（第二条）。

B12据刘春回忆，周恩来该报告原无“民族区域自治”，而是“民族自治”。因无其他版本比对，本文暂不置评。

B13相关的表述，在1947年4月《内蒙古自治政府施政纲领》得到确认。纲领第二条“内蒙古自治政府是由内蒙古民族各阶层内蒙古区域内各民族实行高度自治的区域性的民主政府”;第三条“内蒙古自治政府，以内蒙各盟（包括盟内旗、县、市）、旗为自治区域，是中华民国的组成部分。”中央统战部编《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社，1991年，1111页。

B14不久，中央将该指示扩大至各地党委，必须执行。该指示，见前文。

B15迄至2003年，我国已建立5个民族自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。在55个少数民族中，46个少数民族有一个或几个自治地方，仅京、基诺、德昂、俄罗斯、乌孜别克、塔塔尔、赫哲、门巴及珞巴这9个少数民族或因人数太少或因分散太散，未建立自治地方，但有该民族的民族乡，保障其权益。

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[6]大总统袁世凯命令[J].东方杂志，1912，（12）。

[7]中共中央关于内蒙古工作方针给晋察冀中央局和晋绥分局的指示〔C〕//中央文献研究室等编.建党以来重要文献选编（1921—1949）.北京：中央文献出版社，2011.

[8]龚廉.德宏十土司勐养会议内幕——妄图搞傣族联邦野心的起源[C]//德宏文史资料选辑（3）.芒市：德宏州政协，1986;滇西十土司小陇川会议资料选辑[C]//编委会.德宏史志资料（5）.芒市：德宏州志办，1987.

[9]夏格刀登等人致刘伯承信件： 1950年3月18日[B]，成都：四川省档案馆.

[10]邓小平.关于西南少数民族问题的报告[C]//中央民委编.民族工作文件汇编（3），北京：1951.10.（该报告后经整理，载入《邓小平西南工作文集》，但文句有些不同。）

[11]西南局民委.西南区1953年推行民族区域自治情况及1954年工作意见：1953年12月[B].成都：四川省档案馆.

[12]中共中央批发全国统战工作会议“关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结”[C]//中央文献研究室.建国以来重要文献选编.北京：中央文献出版社，1994.

[13]新华社社论.决不容许外国侵略者吞并中国的领土——西藏[C]//西藏自治区党史征集办公室编.和平解放西藏.拉萨：西藏人民出版社，1995.

[14]桑吉悦希.西藏全体同胞准备迎接胜利的解放[C]//西南军政委员会民委编.西南民族工作参考资料（2）.成都：1951.

[15]王维舟.在西南军政委员会第一次全体委员会议上的发言[C]//西南民族工作参考文件（2）.成都：1951.

[16]刘格平.中央民族访问团访问西南各民族的总结报告[C]//民族政策文献汇编.北京：人民出版社，1953.

[17]毕节专区档案馆藏刘格平在贵州省民族工作会议上的报告：1951年2月[B]，毕节：毕节地区档案馆.

[18]李维汉.有关民族政策的若干问题[C]//统一战线与民族问题.北京：人民出版社，1981.

[19]李维汉.关于建立僮族自治区问题的一些看法和意见[C]//统一战线与民族问题.北京：人民出版社，1981.

[20]周恩来.民族区域自治有利于民族团结和共同进步[C]//周恩来统一战线文选，北京：人民出版社，1984.

[21]毛泽东.西藏自治机关的具体形式由西藏大多数人民的意愿决定[C]//中央文献研究室等.西藏工作文献选编.北京：中央文献出版社，2005.

[22]中共中央西北局委员会兰州扩大会议关于若干问题的决议[C]//习仲勋、王震等编.中国人民解放军第一野战军文献选编（3）.北京：解放军出版社，2000.

[23]西南局关于西康省行政区划及政权形式向中央的请示[C]//西南军政委员会.西南工作（4），重庆：1951.

[24]中央关于少数民族应实行区域自治及其政府名称规定的指示[C]//西南工作（4），重庆：1951.

[25]邓小平.吸收藏族优秀青年参加人民解放军[C]//中央文献研究室等编.邓小平西南工作文集.北京：中央文献出版社等，2006.

[26]李维汉.中国共产党解决国内民族问题的基本政策[C].统一战线与民族问题.北京：人民出版社，1981.

[27]邓小平.解决民族问题的基础是经济[C].中央文献研究室等编.新疆工作文献选编.北京：中央文献出版社，2010.

[28]邓小平.加强民族团结，改善人民生活[C].邓小平西南工作文集.北京：中央文献出版社等，2006.

[29]邓小平.加强搞好西南工作，迎接全国计划经济建设[C].邓小平西南工作文集.北京：中央文献出版社等，2006.