城乡统筹背景下农民土地权益保障路径探析

李长健， 高广飞， 李 娟

（华中农业大学 文法学院，湖北 武汉 430070）

城乡统筹背景下农民土地权益保障路径探析

李长健， 高广飞， 李 娟

（华中农业大学 文法学院，湖北 武汉 430070）

农民的土地权益是层次分明、结构有序的权利束，是农民作为农村集体成员的经济、政治、社会等权利的综合体现。随着近年来我国城市化的快速发展，农民土地权益不断受到损害，农民土地权益的大量流失导致社会矛盾加剧。我国农民的失地问题，本质上就是农民依法享有的多种土地权益遭受不同程度限制。通过改革完善相关农民土地权益保障制度，赋予农民永久的农地使用权，统一城乡土地市场，培育农民合作组织，改变农民权益在经济发展进程中受到的不公平待遇，才能真正对农民的土地权益起到保障作用。

土地权益；主体缺位；二元结构；城乡统筹；权益保障

统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹的重要组成部分，就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，切实保障农民权益，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农业和农村经济的可持续发展。［1］“农民权益”是指农民在生产和生活中应当享有的政治权利与经济利益的总称，是由诸多权益构成的复合体系，经济权益、社会权益和政治权益是农民权益保障体系的基本内容，其中经济权益是农民权益的核心，农民权益的保障首先是经济权益的实现与保障，农民的经济权益主要表现为土地权益。农民的土地权益是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的民主权利与获得物质利益权利的总称。农民的土地权益是层次分明、结构有序的一束权利，包括土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等，土地承包经营权在一系列农民权利中处于中心地位。土地权益是农民经济、政治、社会等多方面权利的集中体现，生存权、发展权是农民土地权益的核心和实质。改革开放以来我国农民土地权益的大量流失导致社会矛盾加剧，使得农民土地权益的保障问题成为影响我国经济社会发展的战略性问题。

一、现状考察：农民土地权益遭受多方损害

当前，我国总体上已进入以工促农、工业反哺农业的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，进入破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。统筹城乡发展是改变传统二元结构的必然途径，也是对既定的城乡经济利益格局的重塑再造，在这个时期里，所有新旧矛盾都将集中性地爆发，农民经济权益问题将更加尖锐化和复杂化。随着近年来城市化的快速发展，大量农用地在城市化过程中转变为非农建设用地导致农民土地权益受损。究其原因，农地大量流失在于没有长效的农地保护机制，农地保护机制的核心在于依法界定并保护农民的土地权益。农民土地权益的缺失是导致耕地大量流失的根本原因。［2］现行的征地制度和保护农民利益的法律远远滞后于经济发展。低价征收、征用农民土地，农民丧失依法保障的土地权益，是当前农民利益流失最为严重的问题。现行法律规定对失地农民和集体经济组织的补偿是根据土地产值确定的，其主要依据是该土地在作为农业用地时的价值。①这就意味着政府在向农民支付补偿的时候，只负担农民把土地作为农用地时的产值，而土地作为非农业地以后产生的巨大的级差地租则与农民无关。失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，其直接的因素就是目前的土地征用制度存在着重大缺陷。［3］

农民失去土地就等于失去了最根本的生存基础。农民的诸多权益都是直接或间接地以土地为载体的，表面上看是农民失去土地本身，其本质内容则是农民丧失基于土地而依法应当享有的各种权益。譬如，政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地也就失去了获得这些政府支持的机会。［4］农民作为农民集体经济组织的成员，作为农村土地承包户，也作为社会成员和国家公民，依法享有农村集体经济组织所有土地的各项权益，它包括占有使用权、承包权、收益权、经营决策权、知情参与权等，因而农民失地问题是农民多种权利的丧失。我国的农民失地问题，本质上就是农民依法享有的多种土地权益遭受不同程度的限制。尽管我国许多地方政府对失地农民采取了诸如货币安置、招工安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等诸多安置形式，但是对我国现阶段的广大农民来说，一旦失去了土地也就失去了其农民的身份和土地的福利绩效，成为弱势群体并被排除在社会保障体系之外。农民失去的不仅仅是土地本身，更为重要的是失去了一系列基于土地而本应享有的权益。［5］农民失去土地后所面临的贫困风险和损失是多方面的，它包括经济、社会、文化、资本、机会、权利等诸多方面。农民失去土地实际上就是失去了一种低成本的生活方式和低成本的发展方式，就是失去了生存和发展的保障基础。［6］

土地是一项重要的财产来源，它隐藏着巨大的商业价值。农民从农村集体那里取得的只是一项“土地承包经营权”，但是这种权利的物化权、财产权透过《物权法》已经非常明朗②，这就为土地的市场化流动创设了前提，为农户的土地权利和利益提供了法律保障。随着土地资源的短缺，人地矛盾的加剧，农业比较利益的提高，土地资源的增值效用将逐渐增大，土地的含金量亦将水涨船高，农民土地的财产属性和财产权利属性将日益显化。因而农民一旦失去土地，也就失去了他们最重要的财产资源。［7］土地的家庭承包制作为一项制度创新，对于广大农村生产力的解放起到了重要作用。然而它并没有涉及到土地产权制度的改革，没有最大限度地满足亿万农民对土地财产权的需求；集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，没有处分权，它不能通过买卖、转让等方式改变所有权主体和所有权性质，这就导致了农民土地产权主体事实上不明确、所有权缺位、承包不稳定、流转权不规范、土地资源不能优化配置等弊端，严重地制约了农村生产力的进一步发展。依据现行法律规定，农村所有土地属于集体所有，农民只有承包经营权，对于土地的买卖、地价的确定农民均没有发言权。农村集体经济组织非农建设用地实际上不能出租、转让和抵押。因此，必须从我国社会主义市场经济发展的实际情况出发，认真总结二十多年来的实践经验，修改和完善那些不适应农村城市化建设和农民致富奔小康需要的法规政策。

二、主体缺位：农民土地权益缺失的制度成因

根据笔者所在研究团队的调研，在城市化的进程中，失地农民生活水平绝大多数出现下降态势，基本生存得不到应有的保障，发展空间极为有限，向上位阶层流动的可能性极小，而被边缘化的概率大大增加。农民土地权益主体缺位是失地农民权益受损的根本原因，主要表现为：农村集体土地所有制下农民土地所有权主体缺位；二元体制下农民土地流转主体缺位；历史原因导致的农民土地发展权主体缺位。由于现行农地征收的补偿制度不健全，补偿范围过窄，补偿标准过低，补偿费用分配秩序不明确，失地农民的安置方式单一，农地征收程序不完善等，严重地损害了失地农民的合法权益。在农地征收过程中，“公共利益”的严重扭曲，地方政府对土地收益最大化的追逐并因此而违法违规征地的行为，更是严重地侵害了农民的土地权益。

（一）集体土地所有制下农民土地所有权主体缺位

《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等都对农地所有权归属作了明确的界定，将集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。③但是“农民集体”是指若干居住在一定区域内的农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格的集合群体，其不能作为农村土地的所有权主体具体行使对土地的有效监督和管理，造成农村集体土地所有权的虚置。农民集体对土地的所有权并未量化为每个农民，集体占有土地所有权并不等同于集体内的农民个体占有土地所有权。究竟谁是集体土地的所有权代表，2007年颁布的《物权法》作了规定④，然而对于农民来说，农地所有权一直是不清晰的，“农民集体所有”实质上成为一种所有权主体缺位的所有制。我国农地所有权的现状不可避免地造成农村集体土地所有权代表不明确，严重地影响了农地征收过程中集体土地所有者依法行使权利，也为在实际的农地征收过程中地方政府与开发商的寻租活动留下了操作空间。在农村实际经济生活中，农民不是农地的所有者，在农地集体所有制条件下，农村土地的实际控制者是村委会及其村干部。在我国广大农村，村委会实际上一直控制着农地发包、调整、租赁及征收等项工作。［8］

在农地征收过程中，农民土地所有权主体缺位严重地剥夺了农民依法享有的土地权益。政府在土地一级市场居于支配地位，虽然《农民土地承包法》赋予了承包人承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，但实际上是并不健全的产权。近年来地方政府公开地、大规模的征收农地，都充分表明了农民依法享有的农地承包权先天的不足，以及农地承包权“物权化”的虚置性。

（二）二元体制下农民土地流转权主体缺位

农地流转是农地所有者重要的权能之一，也是农地资源得以优化配置的重要途径。从逻辑上讲，我们可以将农民集体土地的流转分为所有权流转、使用权流转和土地用途流转三种情形。城市土地的流转是所有权不发生改变的使用权流转状态，而农村土地的流转则存在着土地所有权性质改变的流转形态。在我国目前的土地二元制体制下，发生土地所有权改变的土地流转情况只有一种，即通过国家对农民集体土地的征收使农民集体土地转化为国家所有的土地，而且这种流转是不可逆的。

农地所有权的流转是农地所有权人应有的基本权能之一，是农地所有人对农地进行处分的权利。在民法理论中处分权最直接体现人对物的支配，是拥有所有权的重要标志。尽管农民名义上拥有农地的集体所有权，在农地流转上又被强加了许多限制性的前提，这种集体所有权是一种残缺的所有权，我国现行的法律对于农地流转作了严格的限制性规定，实行着一种与城市土地流转截然不同的法律制度安排。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用或者征收。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

我国法律之所以对土地制度实行二元结构设计，其初衷无非是通过保留农民集体土地所有权，利用工农产品的价格剪刀差，尽快实现工业化。然而这种二元化的土地管理体制和相应土地流转制度设计，却带来了一系列的问题。首先是不同所有权主体的土地权益不能得到同等的法律上的保护，严重地违背了市场经济中的公平原则。农村与城市土地产权的严重不对等，国有土地和农民集体土地无法做到“同地、同价、同权”，城乡两个土地市场无法实施有效对接并形成统一的土地市场，让市场机制在土地价格形成和土地资源配置中起基础性作用。其次是农地要转为建设用地的唯一途径是政府征收。政府以比较低的价格对农地进行行政征收，而在土地出让市场时则实行准市场化运作，所产生的土地收益成为政府的收入。这样的土地运作机制剥夺了农民土地的发展权，把农民排斥在土地利益分配体系之外，实际上就是严重地侵害了农民集体土地的合法权益。

（三）国家公权力下农民土地发展权主体缺位

土地发展权为英美法系国家一项重要的土地权利制度，是指土地用途由农用地转为建设用地的用途变更之权，也包括土地的用途不改变，通过提高土地利用集约度，将土地从低效益或低强度转向较高效益或较高强度的利用，以此获取更高土地收益的财产权。该项制度创设的主要目的在于保护农用地、保护自然资源和生态环境。英国是世界上最早建立土地发展权的国家，此后美国、法国、意大利、德国、日本等国家相继设置这一土地权利制度。我国现行的土地权利制度中还没有设置土地发展权，但随着我国城市化和工业化建设步伐的加快，土地征收所产生的发展性收益分配和权利归属成为社会关注的焦点问题。因此，有必要在法律上确立土地发展权制度，以解决滥用征地权，非法将耕地转为建设用地以及严重侵害被征地农民的合法权益等社会问题。

尽管我国现行法律没有确立农地发展权的相应制度，但是从上述农地发展权的内涵来看，我国对农地利用的制度性安排实际上已经涉及到农地发展权的全部内容。农地发展权应当归属于农民所有，国家实行对农地发展权购买制，理由如下：第一，农地发展权是农地所有权中逐步形成的一种新型权能，它依附且内含于农地所有权，是传统所有权中使用权的一种自然延伸，理所当然地归属于农地所有权人拥有。这是由农地所有权的性质和内涵决定的。第二，一个国家对农地发展权归属进行制度性安排并非是一成不变的。在我国现阶段，从保障农民发展权利的角度和构建公平与和谐社会的高度来看，农地发展权归属于农民所有是众望所归。第三，农地发展权归农户所有，用地单位需要用地必须向农户购买农地发展权并进行合理的价值补偿，从而使得用地者占用耕地的经济门槛提高，社会占用耕地的成本上升，从而可以间接起到保护耕地的作用。

农地发展权的另一个问题是如何对农地发展权所产生的巨大增值进行合理有效的分配。对此国内学界主要有两种观点：一种观点是农地转为非农地之后的自然增值应当全部归失地农民所得。其理由是农民应当拥有包括土地发展权在内的完整的土地产权。第二种观点则认为，农地转为非农地后的自然增值，来源于国家及其全社会投资所产生的辐射作用，大部分应当收归国有。笔者认为农地开发的增值应当主要由农民享有，这不仅是农地所有权自身价值的充分体现，是维护和保障农民土地权益的重要内容，也是统筹城乡协调发展理念实现的途径，更是实现公平、正义社会的本质要求。政府不能也不应该参与土地增值部分的直接分配，因为市场经济条件下政府不应该有任何的利益追求。［9］

三、权益保障：农村土地制度改革的价值取向

在我国，由于长期实行重工业优先发展的战略，农民权益在经济发展进程中并没有受到重视，城乡二元结构即由此形成。要保护农民土地权益，就要基于农民权益保护的价值取向下完善和创新我国当前的农村土地制度，才能对农民的土地的权益起到真正的保障作用。

（一）以城乡统筹发展和促进农业现代化为导向

长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农问题”日益突出。局限于“三农”内部，“三农”问题无法解决，必须实行城乡统筹，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。按照《全国土地利用总体规划纲要》的规划，从2000～2030年的30年间，我国城市建设占用耕地将超过5 450万亩，即有5 450万亩耕地由农民集体所有变为国家所有，将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地。因此，要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展，要优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。

（二）以倾斜性土地权益配置为原则

倾斜性的权益配置是指通过公权力介入弱者与相对强者所形成的私权关系，实行政策性倾斜，从单纯地向弱、贫、无权者与强、富、有权者提供平等的政策设计安排到有意识地向弱、贫、无权者提供更多的政策制度设计安排，以期平衡二者的力量对比，实现二者实质上的平等。土地权益作为农民权益的主要组成部分成为解决农民问题的重中之重。在当前土地利益分配过程中，农民群体由于自身的弱势性以及其他外部社会原因导致其正当利益得不到有效的保护。但是，社会公平正义以及农民的正当利益为农民进行土地倾斜性配置提供了内在法理基础，使其有存在和发展的必要性。在土地权益配置过程中对农民进行一定倾斜的目的就在于解决农民利益与其他利益主体的冲突、博弈，使其互动、协调和平衡，并最终达到利益、实现利益保障与利益和谐。［10］

法律通过权利的设立、变更和赋予不同主体以不同的权利来确认、界定和分配各种利益，实现对利益的调整作用。权利代表一定的利益集团的利益，是利益的法律化。社会弱势群体存在的客观基础就是社会性资源的差异性，对于社会弱势群体的特别保护就是对造成社会差别的社会性资源进行再分配，实质上是利益的再调整，在法律上这种调整以权利的方式实现。在现有的土地权益分配中，农民群体为了社会的公共利益作出了特别牺牲，而当这种牺牲得不到有效改善时，就会产生土地利用的负外部性，因此就需要对农民的权益进行倾斜性保护。给予和保障他们公平合理的权益既是保障农民财产权利的要求，也是社会公平与正义原则的要求，同时符合正义论中个体关怀的要求，在“实质公平”框架内是实现社会公平正义的现实需要。

（三）以“多予、少取、放活、促生”为方针

“多予、少取、放活、促生”是党中央对新时期“三农”工作提出的重要方针。“多予”，即加大对农业的投入，为农民增收创造条件。完善和落实农业补贴政策、农产品价格政策、扶贫开发政策，尽力向农村提供必需的公共产品和社会福利。“少取”，即减轻农民负担，保护农民合法权益。“放活”，即搞活农民经营机制，消除体制束缚和政策障碍，给予农民更多的自主权，激发农民自主创业增收的积极性。“多予、少取、放活”重在关注存量利益的分配，事实上，土地是中国经济竞争力的秘密武器，是国家安全的生命线，土地也是中国承受经济动荡的减震器，科学合理的土地制度安排对于保持中国的政治稳定、保持中国经济的平稳较快增长具有至关重要的作用。为了维护农民的土地权益，同时充分发挥土地的功能，“促生”应作为我国“三农”工作的一个重要方针。“促生”，即通过对农民土地经济权利、政治权利、社会权利倾斜性配置和保护来提高农民在土地利益博弈中的力量，实现土地存量利益和增量利益的共同提高。“促生方针”包括农民土地经济权利促生、农民土地政治权利促生、农民土地社会权利促生等丰富内涵。

四、制度回应：完善我国农民土地权益保障制度及相关法律制度

（一）农民永久享有土地使用权

现在学术界所存在的土地的国有化或私有化改革方案，在一定程度上解决了现行农村土地所有权制度的问题，提高了土地的利用效率，但是二者均超越了我国现有的生产力发展水平，制度变革的成本和危险较大，容易引发社会动荡。为了实现合理高效利用土地资源的目标，在改革现行的农村集体土地所有权的路径选择上，应坚持“大稳定，小调整”的原则，即在保留集体土地所有权制度的前提下，改革和完善现有制度的缺陷，是土地制度的创新平稳推进，避免因操作失误影响社会的和谐稳定。［11］集体土地所有权主体缺位和土地流转机制不健全，是当前农村土地制度存在的突出问题。要切实有效地维护农民的土地权益，关键在于明晰土地产权，赋予农民土地财产权，必须通过法律来明确界定农村土地的产权归属和所有权主体问题。当前，对农民来说，土地主要具有生产功能和保障功能，财产性功能尚未发挥。基于上述情形，笔者认为应该在维持目前的农村集体土地所有制不变的基础上，将土地使用权永久赋予农户，无限期延长农民的农地使用期限。加快推进农村土地集体所有权制度的改革，使农户成为土地物权最终的、完整的拥有者，并可以继承、转让、抵押和交易，使地方政府和乡村自治组织及其代表人都无权再以任何借口、理由对农户的土地进行单方面处置。

（二）统一城乡土地市场

土地市场是我国社会主义市场经济体制不可或缺的组成部分，土地市场不仅是我国农村土地制度创新的重要内容，也是农民土地权益实现的根本途径。保障农民土地权益的手段之一是构建城乡统一的建设用地市场和农村农用地使用权流转市场。现行的由政府推动的土地市场制度在推动城市化进程、保护耕地资源以及增加地方政府财政收入方面的确起到了较大作用，但该制度让农民付出了巨大的代价，引发了许多尖锐的社会问题。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡发展到一定阶段，必然要打破土地市场的二元结构，建立城乡统一的建设用地市场机制。

一方面，应改变现行的土地征收模式，对非公益性建设用地采用国家征购模式，政府淡出土地利益博弈，逐步引入市场机制作用，加强土地利用规划以及土地产权管理，引领市场机制来实现土地资源高效利用与农民土地权益有效保护的统一。政府因土地储备而征购农村土地时也必须按照市场化方式购买农村集体土地而不是通过行政手段强制获取。为规避公权力在交易环节中的不合理干预，就要求政府在征购过程中必须成立法人实体组织或委托中介机构代理参与土地市场的谈判与交易。另一方面，政府作为次要交易主体，即充当农村集体与用地单位双方交易中间人的角色，应履行交易的所有权转移以及交易监管等有限的职能，而不应过多参与招、拍、挂或价格谈判等与土地利益直接挂钩的交易环节。也就是说，在国家提出具体地块的征购要求后，由地块所属的农村集体直接通过招、拍、挂等市场行为与用地方进行交易，双方达成交易后，由国家进行产权变更登记，国家承认交易并因此获得集体土地所有权，同时转让土地使用权给用地方。用地方和农村集体按规定缴纳土地交易税和增值税。随着土地征购模式的成熟运作，土地市场运作的主体作用将逐步过渡到拥有土地使用权的农民与用地方，国家在这一征购过程中只是起到监管和程序性转换所有权的作用，政府相关收益主要通过交易税收和管理费用来体现。

（三）培育农民合作组织，建立农民利益表达与实现机制

利益表达机制是指保障广大农民个体和群体能够通过各种正当的、通畅的渠道正确反映自己的利益现状，表达自己的利益诉求的全部行为和措施。对社会公正的维护需要通过对不同群体利益的一体化保护手段来实现，解决此问题的根本是提高农民的组织化水平，提高农民组织化程度将为保护农民土地权益提供有力的制度保障，将为中国农业的发展提供持续的动力，从而推动中国经济的进一步发展。［12］提高农民组织化程度要求农民强化主体认同，积极加入农民组织，运用组织力量来保护自身土地权益。同时，要使农民组织具有有效的激励与约束功能，需要相应的宏观体制环境做保证，因此政府要认识到农民组织对于农业现代化的推动作用，要重视农民组织对于农民进入市场、保护农民土地权益所起的关键性作用，并积极付诸实践。提高农民组织化程度离不开政府的推动，正确处理农民组织与政府的关系具有重大意义。政府对农民组织应进行必要的扶持和引导，而不是对组织内部事务进行过多干预，目前的行政指令式的工作方式缩减了农民组织的发展空间。提高农民组织化水平需要政府体制创新，政府进行体制创新的目的在于为农民组织化提供良好的政策环境，这需要政府积极推进体制转轨、规范制度供给，同时要强化政策扶持、提供物质保障。当前，在推进农民组织发展的过程中，各级政府应加快体制创新，转变职能，为农民组织的发展创造良好的外部制度和政策环境。

利益实现机制是指通过社会主义新农村建设，推进制度创新，调整发展政策，妥善解决目前比较突出的农民收入增长缓慢、农民工权益受损、农民土地权益遭受侵蚀等发展难题，校正失衡的利益格局，维护农民合法权益。同时，我们可以通过农业补贴、税收等多项手段促进农民存量利益和增量利益的增长，切实维护农民的合法权益。

注 释：

①我国《土地管理法》第47条规定“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿”。

②我国《物权法》第十一章为“土地承包经营权”，包含在第三编“用益物权”中。

③三级制的“农民集体所有”指农村集体土地所有权法定主体是三个层次的农民集体，分别为“村集体所有”、“乡镇农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。

④我国《物权法》第60条对农民集体所有权的行使做了规定，但是理论意义大于实践意义，因为“集体经济组织”在我国很多地方已经名存实亡。

［1］李锡英．稳定和完善农村土地承包关系健全土地承包经营权流转市场［J］．河北科技大学学报（社会科学版），2008，（1）：11～14．

［2］林 翊．中国经济发展进程中农民土地权益问题研究［M］．北京：经济科学出版社，2009．170～171．

［3］解玉娟．中国农村土地权益制度专题研究［M］．成都：西南财经大学出版社，2009．44～46．

［4］刘艳梅．农民土地权益保护存在的问题及对策分析［J］．河北法学，2008，（11），107～108．

［5］宋才发，等．西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障研究［M］．北京：人民出版社，2009．214～216．

［6］高林远，等．制度变迁中的农民土地权益问题研究［M］．北京：科学出版社，2010．95～97．

［7］Gerrit Cornelis Van Kooten．Land Resource Assessment and Economic Development［M］．Vancouver：UBS Press，1993．44～46．

［8］周训芳．生态公益视野中的农民土地权益法律保障制度研究［M］．长沙：湖南人民出版社，2010．22．

［9］姚 洋．中国农村土地制度安排与农业绩效［J］．中国农村观察，1998，（6）：1～10．

［10］李长健，邵江婷．基于农民权益保护的倾斜性土地权利配置分析［J］．华中农业大学学报（社会科学版），2011，（1）：83～89．

［11］邹秀清．中国农地产权制度与农民土地权益保护［M］．南昌：江西人民出版集团，2008．159～261．

［12］李长健．论农民权益的经济法保护［J］．中国法学，2005，（3）：120～134．

On the Path of Protection of Peasants＇Land Rights and Interests under the Background Urban and Rural Balance

LI Chang－jian，GAO Guang-fei，LI Juan

（School of Humanity and Law，Huazhong Agicultural University，Wuhan 430070，China）

The peasants＇land rights and interests are structured and orderly bundle of rights，which are the integrated embodiment of economic，political and social rights as members of rural collective．With the rapid development of urbanization in China，the peasants＇land rights and interests are violated continuously and the huge loss of peasants＇land rights and interests has led to a sharp intensification of social contradictions．The problem of landless peasants，in essence，is that peasants＇land rights and interests are abused，limited or deprived with varying degrees．Through reforming the relevant system of safeguards of peasants＇land rights and interests，giving peasants the right to use agricultural land permanently，unifying urban and rural land market，fostering cooperative organizations of peasants，we can change the unfair treatment of peasants＇land rights and interests，which really works in safeguarding the peasants＇land rights and interests．

land rights and interests；subject vacancy；dual structure；urban and rural balance；protection of rights and interests

F321．1

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．002

1671-1653（2011）03-0008-06

2011-06-10

教育部新世纪优秀人才支持计划项目（NCET-09-0400）

李长健（1965－），男，苗族，湖南泸溪人，华中农业大学文法学院教授，博士生导师，主要从事经济法、三农法律问题、农林经济管理研究。