土地流转与农村社会保障的调查与思考

刘秀艳， 王丽静

（河北科技大学 文法学院，河北 石家庄 050018）

土地流转与农村社会保障的调查与思考

刘秀艳， 王丽静

（河北科技大学 文法学院，河北 石家庄 050018）

农村土地承载着社会保障功能的同时，也承担着经济发展、文化和情感寄托等多种功能。现实中由于农村社会保障缺位而使土地保障地位凸显，便产生了“土地换保障”的认识与做法，实践中发现这是一个不对等命题。正确认识土地权益与农村社会保障的不对等性，准确把握农村社会保障发展的趋势，通过健全和完善农村社会保障体系、依法保护农民的土地承包经营权、帮助农民创造更多财富、加强小城镇文化建设等途径，正确处理土地流转与农村社会保障关系。

社会保障；土地流转；土地换保障

在城市化、工业化和农业现代化的经济、社会背景下，土地流转成为无法回避的问题。但基于土地是农民的基本生存保障，农村土地流转与农村社会保障被紧密地联系起来，一些地方在土地流转中还制定了“土地换保障”的政策，如浙江省嘉兴市于1998年出台了《嘉兴市区土地征用人员分流办法》，曹小明（2004）认为：“这一政策的基本内容是‘土地换社保’，即土地被征用以后，失地农民‘农转非’，并进入社会养老保险体系，按月领取养老金。”［1］四川省经济发展研究院课题组（2005）提出“以出让土地资产的收益，弥补保费的历史空缺，使进城农民能享受与城市原住居民同等的社保权益。”［2］漆先望（2007）认为：“鉴于进城农民拥有城市居民所没有的承包地和宅基地，这些土地不但具有巨大的潜在价值，而且本身就承担着原始的社保功能。根据权益平等的等价交换的公认准则，可以按照‘以土地换社保’的基本思路，解决健全进城农民社保体系的历史难题。”［3］当然，在这些“土地换保障”的设计中，都提出坚持农民自愿、政府扶持、保障耕地数量、依法办事等原则，但相对“土地换保障”这一核心命题来说，这些原则都显得过于“原则”。通过近几年在贯彻落实城乡统筹发展方针的过程中人们逐渐认识到，农村土地功能与社会保障两者的互换是不等价、不对称的。“河北省土地流转机制与农村社会保障研究”课题组于2009年对河北省8个市10个县（市）502个农民家庭进行了调查，经过对调查资料的分析与思考，形成了对土地流转与农村社会保障关系的一些基本认识。

一、农村土地承包经营权的功能

土地承包经营权是我国农民的法定权利，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。《农村土地承包法》明确规定承包方的权利。除了这些法定的权利以外，土地还承载着农民多少利益、多少希望、多少机会，众说不一。由于农民长期从事对土地有相当依赖的农业生产，突然失去土地，不可能人人都具有很强的转型能力和应变能力，使相当一部分人处于失业状态，他们的理财能力和投资能力偏弱，这部分失地农民在将不多的征地补偿金花销完后，生活就难以保障。［4］笔者经过调查发现，农村土地起码承载着包括农民的保障功能、经济发展功能、文化和情感寄托功能，对整个社会来说还承载着稳定功能。

（一）保障功能

1．基本生活保障

笔者2009年的调查显示，502户农民家庭平均年收入27 297．72元，其中出售农产品收入9 259．29元，在家庭总收入中占33．92%，居第一位；经营性收入9 227．22元，占33．80%，居第二位；工资性收入8 012．44元，占29．35%，居第三位；转移性收入（政府补贴、子女赡养费、亲友赠送三项之和）占2．06%；财产性收入仅占0．87%。

调查还表明，收入水平越低，出售农产品收入占总收入比重越高，收入1万元以下的家庭农产品收入占48．25%，收入水平在1～2万元的农户，农产品收入占45．47%；对于收入水平仍处在较低水平的农户来说，土地仍是他们生活的主要来源。（见图1）

图1 不同收入段农户出售农产品收入占总收入的比重

2．就业保障

土地是农民的主要劳动对象，为农民提供就业保障，目前主要表现在：首先，从事种植业的农村劳动力仍占多数。调查结果显示，502户家庭共有劳动力1 375人，其中种地者796人，打工者480人（农忙时也种地），做生意者65人，其他34人。（见图2）其次，土地承担着就业的缓冲和接续功能。当社会就业形势紧张，竞争激烈的时候，土地为外出就业的农民留出一个缓冲和接续的空间。一些调查对象反映，受金融危机波及，部分外出打工者不得不暂时返乡的时候，因为家乡还有自己的一份承包田，他们没有太大的危机和恐慌，虽然收入少了一点，但“心里还是比较踏实”。再次，土地是妇女和中老年劳动力就业的主要形式。在妇女劳动力由于子女教育、老人赡养等实际问题，不便外出就业，土地是她们发挥作用的主要途径。使他们能家务、生产“一肩挑”，在维护家庭安宁稳定的同时，还能学习农业技术，生产优质农产品，提高经济收入。中老年人外出就业过程中，遇到的困难和挑战较多，工资收入也低于青年人，而农业生产变通空间大，他们可以选择适合自己的种植作物和种植方式，发挥特长和优势，获得更多劳动收入。

图2 502户家庭劳动力从业情况

3．养老保障

在农村社会保障不完善的情况下，农民依靠承包田养老的情况非常普遍。有的老人自己耕种土地，生产粮食供自己食用，子女提供“零花钱”；有的老人将土地交给子女耕种，子女为其提供粮食，然后再给些“零花钱”；有的老人完全不依靠子女，通过自己耕种土地，获得粮食和“零花钱”；在一些人均土地较多的地方，子女为父母耕种土地，按父母的土地面积付给粮食，老人可以将用不完的粮食变卖成现金，“吃饭”和“花钱”均来自土地。通过调查访谈发现，大约70%以上农村老人生活来源与土地有关。

（二）经济发展功能

在解决温饱以后，为了追求致富和经济发展，大量农民离开土地，进入第二和第三产业。但对那些没有离开土地的农民来说，希望通过经营土地实现致富的梦想从来没有放弃过。一些优秀农民，通过学习先进技术，采用优良品种和优质肥料，增加农业投入，千方百计提高土地收入。现实中也出现了很多种植大户，他们在为国家生产大量优质农产品的同时，实现着自己的致富梦想。在调查中发现，乐亭县的50个农民家庭中，出售农产品收入占家庭总收入的71．23%。（见表1）

表1 乐亭县50户农户家庭收入构成

在乐亭县的50户被调查户中，有6户（占总户数的10．2%）出售农产品年收入达到6万元以上，说明这些家庭依靠种植业，发展优质农产品，改变了“吃饭靠种地，花钱靠打工”的普遍性认识，走上了依靠土地收入致富的道路。因此，土地的致富和经济发展功能不能否认，很多农民通过经营土地致富的事实也证明了这一点。

（三）文化和情感寄托功能

农民是承载着丰富传统文化的群体，他们保留着千百年来形成的生产方式、生活方式和交往方式，有着丰富的传统习惯、情感、观念体系，而这些都与土地有关，要想剥离他们与土地的关系，就必须让他们的精神找到新的存放空间。也就是说，让他们在新的生产和生活方式中找到新的精神寄托。

在我们的问卷调查中，针对“您愿意将自家的土地使用权以出租、转包、买卖、互换和入股等形式进行转移吗”一题，回答“不愿意”者有215户，占总数的42．83% ；502户中有385户表示在收入达到一定水平，就可以放弃经营土地，但有113户坚持“不管收入多少，我家的土地都要自己种”，占调查对象的22．51%。（见表2）

针对“您认为家庭中种地以外的收入达到什么水平，您就可以不再种地，把土地转给别人”一题，可分析出农民对土地流转的态度随收入预期提高而变化。（见表2）预期收入越高，越赞同土地流转。但坚持“不管收入多少，我家的土地都要自己种”的人占22．51%，对土地的依恋与收入无关，完全是习惯、感情和观念问题，是土地文化功能的真实反映。

表2 收入水平预期与农民对土地流转的态度

蔡建文对农民工生活质量调查显示，外出打工的农民工精神孤独、寂寞，是需要关注的问题。老一代农民工存在一种“过客心理”，认为打工地的城市不属于他们，而在农村的家乡才属于他们。新一代农民工则为自己既不属于农村也不属于城市的“边缘人”地位而苦恼。［5］国家统计局服务业调查中心对农民工进行调查发现，有近60%的农民工对自己的文化生活“不满意”或“很不满意”。农民工业余时间的休闲方式主要有看电视、睡觉、看书看报、聊天或闲逛、棋牌及体育活动、听广播、上网、看录像、电影、打电话、自学、参加培训以及其他活动等。50%以上的农民工只有前三项是最主要的休闲方式。他们在节庆文化、丧葬文化、婚俗文化、交往文化方面短期内无法融入打工所在城市，而土地却能给他们以归属感和安全感。［6］

二、农村社会保障的缺失与土地保障地位的凸显

（一）我国社会保障的格局

在我国，由于“社会保障”的概念一直在不断发展，研究者也都有自己的价值取向和研究视角，对“社会保障”一词的理解有很多角度。对“社会保障”概念的理解存在多种观点，国内大部分著作和教科书把“社会保障”理解为三部分内容，即社会保险、社会救济和社会福利。其中，社会保险是国家通过立法，由劳动者、用工单位（或集体）、国家三方共同筹集资金，在劳动者遇到年老、疾病、失业、工伤、残疾、死亡、生育等风险的情况下，给予一定的物质帮助，以保障劳动者基本生活的一项制度安排。它是整个社会保障的核心，具有强制性、普遍性、福利性和保障性的特征。社会救济是国家和社会在公民不能维持其最低生活水平的情况下，向其提供的各种帮助。它包括对无生活来源的社会孤儿、孤老、残疾人、城乡贫困户及灾区的灾民等实行的资助。它是一种最低层次的保障。社会福利则是指国家或社会通过有关政策或立法，向全体成员提供的旨在改善和不断提高其物质文化生活水平和质量的一种社会保障制度。

从本质上看，社会保障的根本原则就是社会公平。也就是说，社会保障应当是针对全民的，覆盖城乡的，不应有农村和城镇之分。英国著名经济学家A．C．庇古教授1920年在《福利经济学》一书中指出：“社会保障政策可以扩大一国的经济福利，因为穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，使社会总效用增加。”社会保障是通过制度设计，保障人们不因没有特权而受到伤害，不因分工所形成的社会地位而变得卑贱。我国的社会保障从建国到改革开放前，一直采取城乡两种保障形式，并且二者差距非常大，形成了持续30年的城乡不平等。改革开放后，逐渐形成了目前的“混合型”社会保险格局，基本构成包括：国家机关和事业单位的保障制度、企业职工的保障制度、农村居民的保障制度。在国家机关和事业单位的保障制度中，国家保障力度比较大，虽然职工也从工资中扣缴一定保险费，但单位承担（国家财政承担）大头，保险内容多，保险水平高；企业职工的社会保障水平与机关事业单位存在差距，政府正在以较大幅度提高企业职工的社会保障水平，连续7年提高企业退休人员的退休金，2005年以来企业退休人员基本养老金平均提高了1倍左右；农村居民的保障制度最不健全，城乡居民的身份差别仍然保留，城乡不公平现象仍然严重存在。虽然党和政府非常重视我国农村社会保障制度建设，但鉴于差距大、“欠债”多，建立完善的农村社会保障制度，需要一个较长的时期才能逐渐完成。

（二）我国农村社会保障的现状

当前农村社会保障无论从参保人数、保障种类、保障水平都很落后，具体表现在：

1．保障面窄

根据国家统计局公布的数据，2009年，全国农村人口71 288万人，参加农村养老保险的人数为7 277．3万人，只占农村人口的10．21%；全国有65岁以上农村老年人11 309万人，领取养老金的为1 335．2万人，占11．81%。

根据我们进行的调查，在502户调查对象中，加入农村合作医疗保险的497户，没有加入的3户，分别为99%和1%。这组数字说明，农村绝大多数人参加了新型农村合作医疗保险即“新农合”，享受了基本医疗保险。参加养老保险情况是：参加的4户，没有参加的498户，分别占0．8%和99．2%，即只有极少数人参加了基本养老保险，而绝大多数人没有参加。

2．保障水平低，区域间差距大

2010年政府试点的农村基础养老金数额720元／人·年，即每月60元。而2009年的农村居民平均消费支出为3 993．45元，其中食品、衣着、居住支出分别为：1 636．04元、232．50元和805．01元，可见目前试点的养老金水平与实际支出相差很远。另据我们对新型农村养老保险账户的调查，调查对象期望自己和政府分担的比例为20．06∶79．80，期待养老金的发放数额为3 936．65元／人·年。如果按这个比例和数额计算出农民自己支付养老保障账户的能力是每年每人平均798．56元，而政府要负担3 131．72元 。可见政府承担的基础养老金数额与农民的期待相差较远。

区域间差距大是目前我国农村养老保险试点的一个显著问题。2009年北京市参加养老保险的农村人口是162万人，占全部农村人口（263万人）的61．60%；河北省参加养老保险的农村人口比重7．27%；贵州省参加养老保险的农村人口比重只有0．16%。

3．保障形式不完善

目前，城镇职工的社会保障包括“五险一金”，即农村居民的养老以土地养老、家庭养老为主，社会养老刚刚启动，从传统保障向社会保障过渡刚刚开始，制度化、法制化、社会化的社会保障形式还没有建立起来。在目前城市职工享受的“五险一金”中，农民除了享受新型合作医疗保险和少数地区试行的养老保险两项保障之外，其他诸如生育保险、工伤保险、失业保险和住房公积金等对农民来说还根本谈不上。

（三）土地保障地位凸显带来的两种认识倾向

土地流转与农村社会保障本来属于两个不同的领域，正是由于农村社会保障的缺位，土地保障功能凸显，才使二者的关系变得非常紧密。土地承担着重要的保障功能，土地流转就会动摇土地保障功能，动摇农民最后的生存防线，土地流转与社会保障变得难解难分。由于土地的保障地位突出，由此也产生了关于土地流转与社会保障关系的一些认识倾向，其主要有两种：认识之一，土地的保障功能不应替换，而且应该被强化。按这种认识行事的结果必然限制土地流转，影响土地作为重要农业生产要素的合理利用。而没有科学、规范、合理、有序的土地流转，推进城镇化建设、调整产业结构、发展现代农业都将受到制约。认识之二，将土地的保障功能当成了主要的或唯一功能，认为只要为农民提供社会保障就可以换走农民的土地。其结果是在“土地换保障”的旗号之下，农地“被流转”，农民因土地承包经营权而享有的各种经济利益和其他法定权益、精神文化享受参与和决策机会等被侵害。这两种认识均由土地保障功能的突出地位而来，但结果却大相径庭。

三、正确处理土地流转与农村社会保障的关系

（一）正确认识土地权益与农村社会保障的不对等性

首先，二者体现的权利不对等。社会保障是基本生存权，是每一个社会成员都应该享有的，社会越进步、越发达，社会保障覆盖面越广，对于每个社会成员越公平。而土地承包经营权首先是一种物权，包括占有、使用、收益、处分等权利。在社会保障缺位的情况下，土地的收益替代了农民通过社会保障应享受的社会公共品。但在社会保障完善的社会中，社会保障是社会保障，土地权益是土地权益，二者是互不影响的。其次，功能的不对等。如前所述，除了法定权利之外，土地还承载保障功能、经济发展功能、情感和文化功能、决策参与机会等，这些权益更是社会保障代替不了的。土地流转的前提和必要条件是农村社会保障的完善，即用社会保障把土地的基本生活保障功能替换出来，但不等于社会保障能够替换土地的全部功能。总之，农村社会保障为农民带来的利益与土地流转所失去的利益是不对等的，“土地换保障”是一个不对等命题。

（二）准确把握农村社会保障发展的趋势

首先，社会保障是包括农民在内每个社会成员享有的平等权利。在我国长期的城乡二元经济结构下，对城乡居民采取不平等的保障性形式，这本来是不公平的，即使是经济条件薄弱时而采取的不得已措施，也要随着社会进步取消这种不平等。其次，农民长期依赖土地保障不利于社会发展。如果长期保持社会保障的城乡差别待遇，农民长期被束缚在土地上，农村人口不能逐渐减少，农业的生产效率不能提高，二三产业的劳动力供应不足，中国的城市化、工业化、农业现代化都将被推迟。再次，建立完善的农村社会保障制度是构建社会主义和谐社会的要求。和谐社会是一个以人为本的社会，是一个可持续发展的社会，是一个大多数人能够分享改革发展成果的社会。社会保障的城乡差别待遇不符合和谐社会的发展目标，必须建立和完善统一的、覆盖城乡的社会保障体系。最后，国家已经对社会保障的发展趋势作出了明确的部署。2005年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出：“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平。”“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。”“完善城乡最低生活保障制度，规范管理，分类施保，实现应保尽保。”“健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。”尽管短时期内还会存在城乡差别，但总体趋势是消除差别，实现平等。

（三）正确处理土地流转与农村社会保障关系

实现土地自由流转，是国家经济社会发展的必要条件，反过来，只有农民权益得到保障，农民追求富裕幸福的新渠道被打通，找到经济发展的机会，农民才有可能自愿离开土地。只有两个方面都解决好，土地流转才是安全的，社会发展才是和谐的。

1．建立健全农村社会保障体系，使农民社会保障与土地承包经营权分离

农村社会保障的最终目标是城乡统筹，消除城乡差别待遇，农民社会保障不再依赖土地承包经营权，不论农民的土地自己耕种还是以各种合法形式流转，每一个农村居民与市民一样享受到社会发展带来的利益，基本生存权平等的得到尊重。但由于我国农村人口多，涉及面广，长期实行差别待遇积累的问题多而复杂等，短时间内难以完全消除，因此“十二五规划纲要”也只能提“加快消除”“体制性障碍”，最后达到“完全消除”。完善农村社会保障，使农民社会保障与土地分离，是解决土地流转与农村社会保障矛盾的基础和前提，但不是解决矛盾的全部手段。

2．依法保护农民的土地承包经营权，防止侵害农民权益

《土地承包法》对农民土地承包经营权做出了明确规定，并且还规定了责任追究制度：强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。但是，近年来土地纠纷不断，因土地纠纷引起的矛盾激化现象时有发生，主要原因是农民的上述合法权益保护不够。农民土地权利的行使经常面对强大的政府和集团，他们经常处于“被动员”、“被说服”的境地，农民“被上楼”和土地“被流转”的现象也时有发生，这是对农民权益的最大侵害。必须坚持土地流转“依法自愿有偿原则”，确保农民权利的享有和行使，防止侵害农民权益的事件发生。

3．扩大非农就业创业，让农民拥有更多财富

首先，是努力促进农民创业。提高农民的创业能力，鼓励农民创业，是增加农民财富，改善农民生活，提高农民地位的最好途径。通过建立覆盖城乡的公共服务体系，积极开展创业引导与培训，提供信息和机会，通过财政、金融等途径，扶持农民创业，使他们逐步在城市扎根，实现农民的市民化。其次，努力促进农民就业。加强农民技能培训和就业信息服务，开展劳务输出对接，引导农村富余劳动力平稳有序外出务工。再次，促进城乡劳动者平等就业，建立城乡统一的劳动力就业市场，消除农村劳动力非农就业的待遇差别。第四，完善政府劳动管理部门的职能。加强对劳动力市场的监管力度，对城乡统一劳动力市场展开试点。建立规范的招工用工制度，在农民工培训、就业以及子女受教育等机会上与市民均等。把保障劳动者的劳动权利，维护劳动者的合法权益作为监管的主要内容：规范对农民工的劳动合同管理，清查针对农民工的不合理收费，强化劳动监察，维护农民工合法权益和劳动力市场秩序。努力避免与消除地方政府为追求经济利益而纵容资方损害劳动者（特别是农民工权益）的事件发生。努力实现农民工与城镇就业人员同工同酬，提高农民工工资水平。

4．加强小城镇文化建设，为离开土地的农民建设新的精神家园

离开土地的农民，其生活会出现多种多样的情形。有的离土不离乡，有的离土又离乡，离乡后有的进入小城镇，有的进入大中型城市。应该针对不同群体开展多种文化活动。首先，大力开展培训学习，除了学习技术之外，还应该对城市适应性、交际礼仪、法律法规和道德修养等方面进行培训，提高转移农村劳动力融入城市的能力。其次，支持和帮助转移农村劳动力与原有精神文化的联系，如支持引导同乡联谊会、组织家乡慰问团和返乡交流等形式。再次，组织社会各界特别是城市基层组织与转移农村劳动力的交流与沟通，从感情上接纳他们、关心他们，从人格上尊重他们。

综上，政府的责任是建立城乡统一的社会保障制度和劳动就业制度，监督保障农民土地承包经营权的落实，做好农村公共服务，为农民致富创造更多机会。农民要提高自己生存发展能力，自主决定生产经营和劳动就业，自主决定土地经营权的流转，土地流转与社会保障的矛盾就会逐渐化解。

［1］曹小明．以“土地换社保”——嘉兴市失地农民社会保障体系建设的思考［J］．四川经济管理学院学报，2004，（3）：29．

［2］四川省经济发展研究院课题组．“以土地换社保”——健全进城农民社会保障体系的基本思路［J］．天府新论，2005，（2）：52～54．

［3］漆先望．以土地换社保，健全进城农民社保体系的基本思路［J］．四川省情，2007，（6）：24～25．

［4］袁招岱，郭 强，罗承炳，等．浅析城市化进程中失地农民利益的维护［J］．河北科技大学学报（社会科学版），2006，（3）：26～28．

［5］蔡建文．中国农民工生存纪实［M］．北京：当代中国出版社，2006．226．

［6］国家统计局服务业调查中心．农民工生活质量调查之二［EB／OL］．http：／／www．stats．gov．cn／was40／gitjj-outline．jsp？searchword＝%C5%A9%C3%F1%B9%A4%C9%FA%，2006-10-25．

Investigation and Consideration on Land Circulation and Rural Social Security

LIU Xiu-yan，WANG Li-jing

（School of Humanity and Law，Hebei University of Science and Technology，Shijiazhuang 050018，China）

Rural land carries not only the function of social security，but also the duty of economic development，emotion and culture functions and so on．In reality，the function as security of rural land was promoted because of the absence of rural social security．Thus，the understanding and practice of"land for security"was generated．In practice，it is found that this proposition is unequal．To understand the unequal relationship between the equity of land and the rural social security correctly，and to grasp the development trend of social security accurately，the relationship between land circulation and rural social security should be treated correctly by means of strengthening and perfecting the rural social security，protecting the land contract management right of peasants by law and helping peasants to create more wealth and strengthening the culture of small towns．

social security；land circulation；land for social security

F821．1

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．003

1671-1653（2011）03-0014-06

2011-06-13

河北省自然科学基金项目（G2009000734）

刘秀艳（1955－），女，河北滦南人，河北科技大学文法学院教授，主要从事农村社会学研究。