河北省县委书记分类考核制度分析及对策选择

王建强， 姜 兴， 罗振洲

（河北省社会科学院 人力资源研究所，河北 石家庄 050051）

河北省县委书记分类考核制度分析及对策选择

王建强， 姜 兴， 罗振洲

（河北省社会科学院 人力资源研究所，河北 石家庄 050051）

县委书记分类考核工作受到中央的高度重视，连续出台文件进行规范，河北省对于县委书记的考核工作尽管不断完善，但仍存在缺乏专门考核办法、考核分类不太准确、指标体系设置不太科学等问题，为此，必须立足河北实际，实现对县委书记在分类考核上的创新突破，科学设置分类考核指标体系，确立省市合理分工、衔接配套、形成合力的县委书记考核新机制。

县委书记；分类考核；河北省

近年来，随着改革发展的不断深入，中央对县委书记的管理日益重视并不断加强，2008年对全国2 000名县委书记进行了大规模轮训，2009年又颁布了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》（以下简称《规定》），将“进一步完善对县委书记的考核”列为县委书记队伍建设的主要任务之一，要求“各省区市要按照建立促进科学发展的干部考核评价机制的要求，分类研究制定适用于不同县情的县委书记考核评价指标体系，形成以年度考核为基础，以换届或任职考察为重点的考核评价机制。”随后，省委出台了《关于加强县（市、区）委书记队伍建设的实施意见》，进一步对加强县委书记考核工作提出了明确要求，强调“要发挥考核评价的导向作用”，“重视考核结果的运用”。2009年下半年，中央又印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，中组部配套制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》（以下简称“一个意见”、“三个办法”），这些对于改进和完善作为党的重要领导干部的县委书记考核评价工作具有重大指导意义。尽管有了以上规定，但专门针对县委书记的考核评价制度仍未确立，因此，制定一套体现科学发展观要求的县委书记考核评价指标体系，不断推进县委书记考核评价体制机制创新已成为加强县委书记队伍建设的当务之急。

一、河北省干部考核工作的历史分析①

河北省的干部考核工作首先是从建立县（市、区）书记（县长）（以下简称县委书记）考核制度起步的。自1994年正式开展干部考核工作，在此后的十多年考核历程中，县委书记考核一直是干部考核工作的重点，并随着河北省干部考核工作的整体推进，不断进行探索、改进和完善。

（一）干部考核改革逐步深化

从改革的时间、内容、进程分析，干部考核制度改革历经三次深化，大体经历了以下三个阶段：一是起步阶段 （1994～1998年）。1994年4月河北省制定印发了《关于建立县（市、区）党政主要领导干部激励和约束机制的试行办法》，这是河北省出台的首个干部考核办法，最主要的考核对象是县委书记。二是完善阶段（1998～2008年）。1998年中央出台《党政领导干部考核工作暂行规定》，根据河北省实际，同年12月30日，河北省制定并印发了《河北省党政领导干部考核工作实施细则》，这是继1994年后河北省出台的又一个关于党政领导干部考核评价工作的文件。为了加强对党政领导班子的年度实绩考核，与该实施细则同时出台了设区市、省直单位和县（市）党政领导班子年度实绩评价办法三个文件，这是河北省干部考核工作的又一个里程碑，干部考核工作整体上趋于完备。三是新发展阶段（2008年～）。以科学发展观的提出和实践为标志，干部考核工作进入新的发展阶段。为贯彻落实党的十七大提出要“完善体现科发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”，2008年河北省制定出台了《体现科学发展观要求的设区市党政领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评价实施办法（试行）》，并明确要各设区市对县（市）区党政领导班子和主要领导干部（如县委书记）的考核，要结合当地实际，参照进行。2009年河北省《关于加强县（市、区）委书记队伍建设的实施意见》（冀字［2009］20号）出台，将县（市、区）委书记正式纳入省委管理范围，并对建立县委书记考核评价体系提出了明确的要求，并在2009年下半年对县委书记进行了集中考核，取得了良好效果和宝贵经验。特别是创新运用了“三考一谈”的考核方式，得到了中组部和省委领导的充分肯定。

（二）干部考核内容日趋科学

1998年以前对县级领导班子的考核内容主要是经济建设方面。1998年至2008年则着重从经济建设、社会发展和精神文明建设、党的建设三个方面进行考核。对于县领导干部（包括县委书记）主要考核按职责分工所承担的考核目标完成情况、发挥作用情况（包括工作思路、敬业精神、组织干部群众完成目标任务情况以及其带班子、抓队伍、统揽全局和执行民主集中制等情况）、理论学习、政治倾向、维护班子团结、廉洁自律以及群众公认度等方面情况。2008年以后则以科学发展观作为考核、评价党政领导干部的重要指导思想和检验标准，考核内容发生了巨大变化，尽管仍是将领导干部工作实绩综合考核内容划分为定量考核和定性考核两个部分，但在定量考核指标上把经济发展、资源环境、人民生活、社会进步四个方面指标有机地结合起来并赋予一定比例的权重值，增加了大量的约束性指标，既坚持了“以经济建设为中心”、“以发展为第一要务”的理念，又体现了科学发展、和谐发展的要求。同时在定量考核上还根据各地实际需要规定了非固定设置指标，用以考核各地解决经济社会、资源环境和民生等方面存在的突出问题的成效。这是对以往考核的突破。定性考核方面更加全面，主要涵盖思想政治建设、领导能力建设、主要工作和党风廉政建设等方面的内容。

（三）干部考核程序不断完善

十几年来，河北省对于党政领导干部的考核都有严格的程序规定，主要包括总结述职、民主评议、调查核实、同级部门评价、上级部门评价、省委审定等，2008年《体现科学发展观要求的设区市党政领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评价实施办法（试行）》要求适用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等程序对领导干部进行综合考核评价。对定量考核评价指标的数据采集、计分方法，民意调查、民主测评和个别谈话人员范围都有详尽的规定，如在民意调查方面规定一般在来自基层的、未在参加民主测评范围内的党代会党代表、人大代表、政协委员中进行，另可根据工作需要，委托有关部门或社会中介组织采取入户调查、发放问卷调查表、政府网站评议等多种方式进行调查。在进行综合分析评价时，除了定量、定性指标以及民主测评、个别谈话和民意调查等情况外，还要参照纪检、政法、教育、环保、计生等职能部门专项考核结果，省考核办还要征求省有关领导和纪检、审计、督查、信访、综治等方面的意见，最后报省委审定。这些考核程序的进一步完善，对于保证党政领导干部考核的全面性和准确性意义重大。另外，考核还将过去实行的“计划生育、社会治安综合治理工作一票否决”制度作了修订，将节能减排设定为否定性指标，如果没有完成任务目标的，取消获得荣誉称号、获得优秀和奖励的资格，不再实行一票否决，这些使得考核更加符合实际。

二、河北省县委书记考核工作现状分析

河北省各市高度重视县委书记考核工作，在实践中不断完善考核的内容指标，创新考核的方式方法，改进考核的组织领导，取得了显著成效，对于建设一支高素质的县委书记队伍，对于推进河北省县域经济社会全面发展，起到了不可替代的重要作用。

（一）各市县（市、区）考核分类情况

目前，各市普遍对所属县（市、区）进行了考核分类，并在此基础上对县委书记进行考核。各区市对于所属县（市、区）的分类，着眼于增强考核的可比性，主要有以下几种情况：

1．石家庄市。石家庄市主要按照县（市）与市内主城区的功能、职责不同，将全市23个县（市、区）分为市辖区和县（市）两类。

2．张家口市。张家口市主要根据各县（区）2007年、2008年、2009年度的人均GDP、非农业产业增加值、规模以上工业增加值、非公有制经济实缴税金、城镇固定资产投资、农业产业化经营率、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城镇化率、全部财政收入（不含基金）、一般预算收入、国税收入、地税收入等13项指标的三年平均值分别进行排位，然后将各县区的每项位次作为分值相加，再按从小到大顺序进行排序，按照排序情况将全市县（市、区）分为三类。其中，第一类5个；第二类7个；第三类5个。

3．保定市。保定市主要依据年度财政收入特别是一般预算收入、综合实力、区域特点，以及发展潜力和前景几个方面，分为4类。其中，第一类7个；第二类8个；第三类7个；第四类3个。

4．衡水市。衡水市主要按照经济发展水平分为两类。第一类5个；第二类7个。

5．邢台市。邢台市主要以经济发展基础和当前发展水平为主要依据，将全市县（市、区）分为四类。其中，第一类（经济较发达）6个；第二类（经济基础较好）5个；第三类（经济基础较为薄弱）6个；第四类（城区和其他管理区）4个。

6．邯郸市。邯郸市依据该市东部为平原，中部为丘陵，西部为山区的地域特点，并且经济发展水平由低到高呈梯次分布的实际情况，将全市19个县（市、区）分为3类进行考核。其中，西部（资源工业型、经济较发达）县6个；中部（都市经济型、经济基础较好）主城区3个；东部（传统农业型、经济基础较弱）县10个。

还有一些市因所辖县（市、区）数量少等原因，虽然对县（市、区）没有明确分类，但在各县（市、区）考核指标的目标值上，根据实际情况有所区别，以增强考核针对性。

（二）当前县委书记考核状况

1．设立了比较健全的考核机构。1999年省委将县委书记任免权限下放到各市委后，考核就由各市负责。目前，河北省11个设区市都普遍设有干部考核领导小组，有3个市设立了干部考核办公室，作为常设机构挂靠在市委组织部，是组织部门管理的二级机构，其余8个市在市委组织部设立干部考核科（处），具体负责对县级党政领导班子和领导干部（县委书记和县长等主要领导为考核重点）的考核。

2．确立了各具特色的考核指标。从定量考核指标体系的设置看，各市普遍与《体现科学发展观要求的设区市党政领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评价实施办法（试行）》中确立的指标体系相衔接，定量考核指标类别（一级指标）名称和内容大体上是相同的，主要包含经济发展、资源环境、人民生活、社会进步四个方面，体现了科学发展的要求。但是，由于各设区市情况不同，除这四项一级指标外的其它一级指标和二、三级指标的设置各具特色。如秦皇岛、张家口将“党建和精神文明建设”作为一级指标，廊坊则将“专项工作”作为一级指标，而沧州、邢台则将“解决突出问题”作为一级指标。另外，保定、张家口、邯郸、衡水将“安全稳定”作为一级指标，其中，保定市还将全市“阶段性重点工作”单列为一级指标。此外，在二、三级指标以及各项指标的权重值的设置上，各设区市的特色更加鲜明。

3．建立了比较完备的考核制度。一是较为普遍地实行分类考核。目前河北省11个市中大多数实行了分类考核，但各市分类依据不尽相同，类别数量也不尽相同。二是实行综合考核。不仅有定量考核，还有定性考核、民主测评、个别谈话、民意调查以及分管领导评价、相关市直部门评价等，通过全面分析显绩与潜绩、当前与长远、客观条件与主观努力、工作成效与所用成本等情况对县委书记进行综合考核评价。三是将县委书记的考核与县党政班子考核紧密结合，重视考核结果的运用。把县委书记的考核评价结果作为对其实施奖惩的重要依据。多数市规定对县级优秀班子和优秀县委书记实施通报表彰、颁发资金等激励措施，提拔任用时，同等条件下优先考虑考核结果为优秀的县委书记。而对于考核结果为一般等次或较差等次的县领导班子或县委书记，要对县委书记本人进行诫免谈话，或者限期整改、进行组织调整等。

三、河北省推进县委书记考核中的主要问题

（一）缺乏专门的县委书记考核评价实施办法

目前河北省对县委书记考核的具体实施办法，散见于河北省《体现科学发展观要求的设区市党政领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评价实施办法（试行）》和各市对县（市、区）党政领导班子和领导干部的考核办法中，存在的主要问题有：一是县委书记考核指标与县（市、区）党政领导班子考核指标难以区分；二是县委书记与其他班子成员的考核指标雷同；三是县委书记与本班子成员一起考核，正职与本单位副职在一起评比、一起评优，不够合理；同时，造成了县委书记之间在考核中缺乏横向比较，不利于优秀县委书记脱颖而出。因此，出台河北省专门的县委书记的考核评价办法，在全省范围内形成统一、规范、可比性强、可操作性强的县委书记考核评价机制，是十分必要和迫切的。

（二）考核分类还有待完善

在充分尊重县情的基础上对县委书记实行分类考核，这是河北省科学发展需要，是转变经济发展方式、实现经济结构战略性调整的需要。由于各县历史因素、发展基础、发展水平、资源环境、人口面积、地理位置、功能定位千差万别，实施分类考核势在必行。调研中大家普遍赞成实行分类考核。如在邢台5县的调查问卷中，有97%以上人员同意分类考核，在邯郸的调研中，赞同分类考核的也占到94%以上，在两市市级、县级层面进行座谈和个别访谈中，大家一致同意分类考核。目前虽然河北省大部分实行了明确的分类考核制度，但存在的问题不容忽视，主要有：一是分类标准不统一，缺乏全省统一的分类指导原则和标准。二是分类的科学性、合理性不够。有的市的分类太粗、类别太少，不够合理；不少市主要根据经济实力分类，标准单一，不够全面；分类考核重结果比较而忽视考核导向作用的倾向比较明显，长期负面作用比较大。三是 “分类考核”不够彻底。目前各市的考核分类主要是为了排队需要，体现在评比排队阶段，而在考核内容、指标、权重设置上区别不大，使分类考核推进科学发展的应用作用难以得到充分发挥。因此，推进县委书记考核必须把改进完善分类考核作为一项重要的任务。

（三）县委书记考核指标体系的设置有待改进

尽管目前各设区市均设置有考核县（市、区）党政领导班子和县委书记的指标体系，但是在体现考核的前瞻性、发展的导向性、功能区的定位性、岗位的特殊性等方面，都普遍存在较大差距。同时，随着经济社会的发展，有些指标已经过时，有些指标的确定机制已难以适应各地实际，应当立足各地实际，根据全省和各市经济发展战略重点作出相应调整。例如，大部分设区市的考核指标中没有设置“特色创新”指标，不利于反映不同县的特色工作。

（四）县委书记考核针对性有待提高

目前，无论是在考核的内容指标上，还是在考核的方式方法，包括考核结果的运用上，体现县委书记岗位特点不足，考核针对性不强的问题都比较突出。目前，河北省实行分类考核的市中，不少的市对不同类的县（市、区）进行考核，基本上用的是同一套指标体系。比如，有的市用来考核县（市）的考核指标体系，同样用来考核市辖区；既用来考核县级班子，又用来考核县委书记，以及其他班子成员，造成了“有绩大家用”、“有误难区分”的现象，考核的实际效用大打折扣。

四、推进县委书记分类考核的思路和对策

（一）县委书记分类考核的基本思路

研究制定《县委书记综合考核评价办法（试行）》。县委书记分类考核要体现“一个定位”：即把县委书记考核明确定位在“服务科学发展、促进科学发展”上，注重在推动科学发展的实践中考核评价县（市、区）委书记，把按照科学发展观要求领导和推动县域经济社会发展的实际成效作为考核的基本内容和评价的基本依据，努力建立和完善符合科学发展观和正确政绩观要求、反映不同县情实际和不同主体功能区特点的县（市、区）委书记考核评价体系和导向机制。考核要实现“两个目标”：一是通过考核，形成有效的动力机制和约束机制，激发和调动县委书记干事创业、推进县域科学发展的积极性、创造性，促其努力创造真正经得起群众、实践和历史检验的优良政绩；二是通过考核，及时发现和掌握一批优秀干部，以备重点培养和提拔重用。同时，及时调整和淘汰相形见拙的、不胜任、不称职的干部，有效增强县委书记队伍的内在活力，切实建设一支高素质的县委书记队伍。考核要达到“六项要求”：一是把促进科学发展的要求贯穿于县委书记考核的全过程；二是在考核重点上要充分体现县委书记的岗位特点；三是在评价标准上充分体现不同县情的实际差别；四是在考核方式上充分体现扩大干部工作民主的要求；五是在考核结果运用上要充分体现管理监督和激励约束作用；六是坚持科学考核，体现公正客观、简便易行的要求。

（二）以科学发展观为指导，立足河北县域实际，在分类考核上创新突破

按照中央提出的“根据主体功能区规划，分类研究制定适用于不同县情的县委书记考核评价体系”要求，在对县委书记进行考核时要结合县域实际，实行分类考核。分类考核要根据河北县域经济社会发展基础、资源禀赋、区位分布特点等实际，充分反映县域特点，体现不同县情的实际差别，使考核方法更具针对性、客观性和可操作性。因此，县委书记考核分类应主要依据区域发展总体规划、功能区定位和不同县（市、区）域经济社会发展水平进行考核分类，同时兼顾不同县（市、区）发展阶段、资源条件、产业特色、历史文化等因素，将全省172个县（市、区）划分为四类，每类内可按县域经济实力和社会发展水平划分为2～3个等级，实行分类分级考核。考核指标按类设置，同类县（市、区）适用同一考核指标体系，不同类别的县（市、区）各适用不同考核指标体系。

（三）注重共性指标与个性指标相结合、“规定动作”与“自选动作”相结合，科学设置的分类考核指标体系

在国家级主体功能区规划和配套的产业、财政等相关政策出台前，暂以各市对所辖各县（市、区）的发展规划和定位，同时充分考虑各县实际，设置县委书记考核指标体系。

考核指标体系设置要坚持三个原则：一是导向明确。要充分体现科学发展观要求，通过相关指标及权重的设置，有效引导县委书记将工作的着力点和落脚点转入对县域科学发展、转变经济发展方式和经济结构战略性调整的谋划、推动和落实上。二是重点突出。积极贯彻落实中央精神和省委、省政府重大战略部署，围绕发展中的关键问题和薄弱环节，主要设置代表性强的考核指标，既突出工作重点，又体现岗位特点。三是科学规范。体系设置尽量选择有规范统计口径和计算方法的指标，力求使指标设置科学合理，有利于防假治假，能够反映真实情况。

考核指标设置要坚持共性指标与个性指标相结合。在考核指标设置上既要体现全省的统一要求，又要体现各市、县特色。不论发展定位如何、发展水平如何，一些共性考核指标都要统一设置，包括经济发展、结构调整、党的建设、精神文明建设、社会稳定等方面都会有共性指标。同时要根据不同类别县域特点，设置体现本类别特点的个性指标，比如农业主导县要突出考核粮食产量、农业产业化经营率、农业产业增加值增长率等方面的指标；工业主导县要突出考核经济发展、重点建设项目情况；生态主导县重点考核水源地保护、森林覆盖率等。同时还要根据不同县的特定阶段的发展目标和工作重点，设置一些体现每个县（市、区）各自特点的特色内容，可由各县根据自身实际提出，也可以“群众提”、“上级点”，既力求体现出县域中心工作和重点任务，考量出考核对象的实际工作表现，又能鼓励各县从本地实际出发创造性地开展工作，形成“规定动作”考核与“自选动作”考核有机结合的考核新方式。

要认真贯彻落实中央加强县委书记队伍建设的若干规定、省委加强县委书记队伍建设的实施意见等要求，坚持“定量＋定性＋民意”的考核基本框架，其中定量考核指标分为共性指标、个性指标、特色内容、亮点工作以及约束性项目。共性指标分成四类，即经济发展类、社会民生类、资源环境类、党的建设类。其中，经济发展类指标，主要体现人均财政收入、人均GDP增长情况，以及重大项目建设、产业聚集区发展等内容。社会民生类指标，主要体现居民收入、群众安全感、科教文卫投入等内容。资源环境类指标，主要体现节能减排、环境保护等内容。党的建设类指标，主要体现选人用人满意度、基层组织建设等内容。根据不同类别设置了个性指标。考虑到有些重点工作、重大任务难以用量化指标加以衡量，要确定“亮点工作”内容作为加分项目。

（四）确立省市合理分工、衔接配套、形成合力的县委书记考核机制

搞好县委书记考核，必须充分发挥省、市两方面的积极性，合理分工，形成合力。建议对县委书记的届中、届末考核由省里统一组织，省委派出考核组在各市委的配合下统一时间、集中进行；对县委书记的平时考核、年度考核，在省里统筹指导下，主要由各市委负责，结合对县党政班子的考核一并实施。各市对县委书记进行考核后，必须将考核情况及时报省里掌握。县委书记年度考核等次一般由各市提出建议报省审定。此间，省里可根据实际情况和需要有重点地对部分县委书记（如扩权县、节能减排重点县等）的履职情况、完成急难险重任务、关键时刻表现等情况进行直接考核、追踪考核。对于县委书记的考核评价工作，由省里出台的《县（市、区）委书记综合考核评价办法》（以下简称《办法》）和各市据此制定“县（市、区）委书记年度考核办法实施细则”和“平时考核办法实施细则”，配套形成一个有机考核体系。省里的《办法》重点对整体机制、省市分工、县委书记届中、届末考核及考核结果运用等进行规定；各市的细则主要对县委书记的年度考核、平时考核的内容、方式、标准等进行规定。各市制定的考核细则要在省委组织部的统一指导下进行，并经省委批准后执行。由此形成省、市两级组织配套衔接、协同实施对县委书记的考核制度。

注 释：

①河北省并没有专门针对县委书记的考核评价制度，一切关于县委书记的考核评价都涵盖在党政领导干部考核评价制度之中。因此，研究县委书记考核制度必须从研究党政领导干部考核制度入手。

An Analysis of Classification Assessment System for the County Party
Secretary in Hebei Province and the Selection of Countermeasures

WANG Jian-qiang，JIANG Xing，LUO Zhen-zhou

（Human Resources Institute，Hebei Academy of Social Sciences，Shijiazhuang 050051，China）

The central authority attaches great importance to the classification assessment of the county party secretary and continuously issues documents to regulate．Although the assessment system has been improved，there are still many problems such as a lack of specialized assessment methods，inaccuracy of assessment classification and less scientific indicator system．Therefore，based on Hebei actual situation，the breakthrough innovation on the classification assessment must be achieved and the evaluation index system of scientific classification must be set so as to establish a new assessment mechanism which has a reasonable division of labor，a complete convergence and join forces．

county party secretary；classification assessment；Hebei Province

D630．3

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．005

1671-1653（2011）03-0027-06

2011-07-20

王建强（1969－），男，河北赞皇人，河北省社会科学院人力资源研究所研究员，主要从事人力资源开发与管理研究。