浅析GPA框架下我国政府采购资格预审规则的修订与完善

仇瑞雪+张燕

摘要：目前，我国政府采购法律法规对资格预审环节的有关规定还很不完善，与GPA不协调，对我国加入GPA造成不利影响。本文简要分析了GPA资格预审规则与我国法律法规存在的差异，并提出了对我国政府采购资格预审规则修订与完善的方法和建议。

关键词：GPA；PPP；政府采购；资格预审

中图分类号：F253.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）010-0000-01

引言

GPA（Government Procurement Agreement）是《政府采购协定》的简称，是WTO框架下的一项多边协定。2001年中国在加入世贸组织谈判时，就尽快加入GPA做出了承诺。这15年来，中国政府为了履行这一承诺一直在不懈地努力。GPA规定：各参加国对GPA的任何条款不再提出保留，并且各参加国有义务在GPA对它生效前使国内相关法律规定与之达成一致。如果GPA的规定与国内法律存在冲突，唯一的解决办法就是修订国内法[1]。目前，我国正在着力解决现有政府采购法律法规与GPA不相适应的问题。由于在政府采购活动中对资格预审环节的有关规定仍然存在缺陷，所以我国有必要对资格预审规则进行必要的修订与完善。

一、我国政府采购法律法规体系对资格预审活动的有关规定

在我国政府采购法律法规体系中，资格预审的概念最早出现在2004年9月11日开始施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）（以下简称18号令）和《政府采购信息公告管理办法》（财政部第19号令）（以下简称19号令）。18号令第十五条规定：采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告。19号令第十一条明确了邀请招标资格预审公告应当包括的内容。

而在《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）中第三十四条规定：货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。尽管该条款没有明确提出资格预审的概念，但是从18号令和19号中可以发现，邀请招标选择供应商实际上就是通过资格预审来完成的。因此，资格预审是与政府采购邀请招标“绑定”的一项工作流程。

2015年3月1日颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称实施条例）第二十一条对资格预审活动的规则做出了部分完善。自此，资格预审成为采购程序中一个独立的环节，除单一来源采购外，其他采购方式均可以适用，具体由采购人或者采购代理机构酌情决定[2]。资格预审不但与邀请招标解除了“绑定”，并且适用范围显著扩大。而稍早于实施条例颁布的《政府和社会资本合作政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）（以下简称PPP采购办法）第五条和第六条中的有关规定更是将资格预审作为PPP项目采购必须执行的一个工作环节，并且首次在政府采购法律法规体系中提出资格预审可以选择采用有限数量制或合格制。

二、GPA对资格预审的有关规定及与我国资格预审规则的主要区别

与我国政府采购法规定多达六种采购方式（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源和询价）不同，GPA只列明了公开招标、选择性招标、限制性招标三类采购方式。GPA规定，公开招标不能进行资格预审，不能限制参加投标供应商的数量，如果做出限制，就是选择性招标[3]。而我国政府采购法及实施条例则没有限制资格预审的适用范围。

GPA第9条第5款规定：采购实体应当允许所有合格供应商参加一项特定采购的投标，除非采购实体在意向采购公告中说明了对允许参加投标供应商的数量限制和选择有限数量供应商的标准。目前我国政府采购法律法规对资格预审采用有限数量制或合格制的前提条件没有做出具体规定。而关于选择有限数量供应商的标准，即资格预审的评审办法也是我国政府采购法律法规中的空白之处。尽管PPP采购办法对资格预审规则进行了完善和创新，但由于该办法属于部门规章，且仅适用于PPP项目，因此不能推广到所有政府采购活动中。

三、对资格预审规则进行修订与完善的方法

1.明确资格预审的适用范围和使用条件

我国政府采购法明确指出公开招标应为政府采购的主要方式，原因在于公开招标能够在最大程度上保证采购活动的公开、公平和公正，而这也是与GPA的基本原则相符的。但是，由于我国没有限制资格预审的适用范围和使用条件，采购人就有可能通过资格预审实现排斥和限制潜在供应商的目的，从而将公开招标变相转变为邀请招标或其他非招标采购方式。该做法不但损害了纳税人的利益，而且极易滋生腐败。因此，我国应该按照GPA框架对资格预审的适用范围和使用条件作出明确限定，仅允许在邀请招标等非主要采购方式上采用资格预审，且采用资格预审必须满足某些特定条件，如技术复杂、有特殊要求或受自然环境限制等。

2.规范资格预审评审办法

目前，我国政府采购法律法规体系对评标办法有明确规定，但是对资格预审评审办法未做要求。尽管GPA也没有关于资格预审评审办法的相关条款，但是由于GPA要求选择有限数量供应商的标准必须在招标公告中明确，因此资格预审评审办法可被所有供应商监督，从而保证了资格预审规则的公平和公正性。政府采购领域可以借鉴我国在工程招标投标中采用向社会推广标准施工招标资格预审文件并制定资格预审办法的方式，来规范政府采购资格预审活动。

3.推进资格预审信息公开

公开透明是政府采购管理制度的重要原则。按照《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号）要求，资格预审信息必须公告。但是，与GPA对采购信息公开的有关要求相比，我国仅要求公开资格预审的项目信息及组织过程信息，并没有要求公开资格预审评审办法及资格预审的结果。因此，我国应修订政府采购法中有关信息公开的条款，提升资格预审公开信息的全面性。

四、结语

尽管资格预审不是政府采购活动中一个必要环节，但其规则的严谨性和程序的完整性对保证采购活动的公平、公正有着非常重要的作用。我国应充分借鉴GPA对资格预审活动的有关规定，在现有法律法规的基础上，进一步完善政府采购资格预审规则，使之既符合我国国情，又与GPA相协调。

参考文献：

[1]胡梅，程亚萍.刍论GPA框架下我国政府采购法之修订与完善[J].海南大学学报人文社会科学版，2015，33（4）：44-50.

[2]财政部国库司等.《中华人民共和国政府采购法实施条例》释义[M].北京：中国财政经济出版社，2015：81.

[3]徐舟.GPA规则与我国政府采购法律之比较[N].中国政府采购报，2015-4-10（4）.