乡村振兴背景下农村产业振兴政策执行研究——以重庆市X村为例

彭震华

（重庆科技学院，重庆 401331）

1 研究背景

当前，我国正处于巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的连接点上，在精准扶贫中实施的乡村振兴战略也存在难以持续、政策执行失准的情况，对此展开系统的研究分析，对进一步促进乡村产业政策发挥积极效应，带动已脱贫地区的可持续发展，不发生规模性返贫具有重要的意义。

美国学者艾利森指出，在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余90%则取决于政策的执行。换句话说，政策执行是政策活动中最重要的一个环节[2]。目前，国内学界对于产业政策的研究成果，既有对农村产业项目的选择分析，合理运用“经济、社会和生态之间的辩证关系”[3]，又有从实践中总结出来的产业政策经验和发展模式，明确本地产业发展思路，拓展农村创业新模式，把商业模式融入本地元素，开发出适应本土需求的特色产品[4]，开展由农户“各自为战”的发展形式向产业发展共同体的转变，以及从农村产业结构[5]、农村资源利用[6]等不同的视角对农村产业振兴政策进行了阐述。上述文献对研究乡村产业振兴政策执行奠定了良好的理论基础，为乡村产业的实施提供了思路，但对于乡村产业振兴政策执行困境的探讨稍显欠缺。因此，有必要分析探讨基层地区执行乡村产业振兴政策存在的问题并提出进一步优化的建议，为后续产业振兴政策的实施提供经验，进而保护脱贫攻坚的胜利果实，为实现乡村振兴、加速新型城镇化发展提供强有力的物质保障。

2 X村现状

X村是在2004年由两个村合并而成的，位于重庆市东北部，地处山岭之间，地势较为险峻，在脱贫之前是一个贫困村。X 村现有居民540户，人口1432人，辖6个村民小组，幅员面积6.56 km2，海拔600～850 m，耕地面积191.66 hm2，林地面积222.08 hm2。X村现有硬化公路7.59 km，人行便道14.614 km，生产生活便道9.8 km，饮水池3口共50 m3，保障全村人畜安全用水。

2015年，X 村在镇政府帮扶下，利用第一批扶贫资金给贫困户家庭种上李子树，为他们创收。2017年，引入新模式，实行“村集体占股+农户入股”，扩大了李子种植规模，种植面积达到了100.05 hm2。随后在2018年成立了“X村农业专用合作社”。2019年，村干部带领群众种植了5.336 hm2的茶园，并且在第一书记的帮扶下，利用山林之间的槐花、山间野花、油菜花发展蜜蜂养殖业，帮扶模式为贫困户入股，合作社和村集体占股；另外，引进了红羽绿壳鸡让农户分散养殖。2019年秋天，X 村为自己发展的农产品注册了商标，让各个扶贫产品都有了“身份证”，村干部做起了电子商务，扶贫单位也帮助售卖农产品。2020年，X村又在东西部协作扶贫项目支持下，将扶贫项目扩大。首先，茶园规模扩大到20.01 hm2，并建起了生态茶园，养殖业由分散的农户养殖转为规模养殖场养殖，蜜蜂养殖规模也壮大到210桶。2022年合作社种植李子96.915 hm2、茶叶26.68 hm2，养殖中蜂182桶。

在X村最新发布的《X村乡村振兴实施方案》中提出要改良李子品种，加强中蜂养殖规模，打开销售思路，建设茶叶粗加工作坊，在产品有机认证和销售包装方面下功夫，力争打造中高端有机茶叶品牌，另外还提出要探索农旅结合发展模式，发展旅游业。

3 发展存在的困境

3.1 政策体系有待健全

在X村乡村振兴战略实施方案中使用了“尽快”“努力”等模糊性词语，用抽象、笼统的词语而不是确定性词语，这会大大降低政策内容的权威性，为执行者歪曲政策内容提供可能性，也会加大执行者的自由裁量空间，阻碍政策的有效执行。如在该村发布的产业振兴措施中使用了三次“努力”字眼，“尽快”的字眼还出现在具体实施方案中。再如，在具体实施方案中提到“招商引资修建客栈”，然而关于如何招商引资、通过何种形式招商引资都未提及，具体政策的实现途径和落实机制的缺失会导致政策缺乏延续性。

3.2 执行力量薄弱

首先，基层干部能力有限，专业人才比较匮乏。产业振兴政策执行的好坏与执行人员的执行情况密不可分，特别是在基层政府，工作人员是群众和政府的纽带，所以工作人员能力的高低也预示着政策能否得以完美落实。就X村而言，村级干部5人，学历情况为：大专1人、高中2人、中专2人。虽然都是年富力强的人，但是他们受教育的程度不高，接受新鲜事物的能力有限，在当今科技和互联网快速发展的时代，在政策执行的过程中，会发现他们的能力不足以应对政策执行时遇到的困难。 其次，基层人才较少。一方面是农村条件相对艰苦，年轻人宁愿外出打工也不愿留在家乡，据走访了解，X村和邻村之间还存在着互相借常住人口并且学历相对较高的村民担任职务。另一方面，基层工作人员的上升渠道也有限，工资待遇较低，基本上是家里有副业的人才会去担任职务。笔者从对X村的高学历（研究生、本科生）村民的访谈中了解到，其实他们还是愿意在村里工作，也想为村里做点事，改善村里条件，但是现实情况成为了他们的阻碍。村干部工资低、事务繁重，生活、子女教育都得不到保障，政府也没有提供相应的解决措施，造成后备干部队伍短缺。

3.3 目标群体认知存在偏差

现有村民受教育程度低，在该村的学历分布中，小学文化占比85%，初高中文化占比11%，大学及以上占比4%。而在常住人口中，85%以上的是60岁以上的村民，这部分人几乎都是只有小学文化甚至其中一部分还未上完小学，高学历人群都未在当地就业，加之该村地理位置较为偏远，现留村里的大部分村民是老年人，他们市场经济意识淡薄，对产业政策缺乏全面客观的评价。具体体现在村民素质较低、对政府资金支持抱有“要、等、靠”思想。从村干部了解到农户经常为了别人家的羊吃了自家的庄稼起争执，在做工时，部分村民也抱有敷衍心态。比如：X村在采茶叶和李子的时候，为了给村民创收，会雇佣村民帮忙采收，工资也是按照计时工资发放，有的村民就会产生“混时长”的想法，有人监督的时候就表现得非常勤快，没人监督的时候就磨磨蹭蹭，结果可能半天就能做完的事，要一天才能完成。

3.4 政策执行力度不足

乡村产业振兴政策的顺利实施离不开广大群众和企业的参与。虽然国家大力推进乡村振兴战略的实施，但是由于该地区地处群山之间，海拔高、道路窄，现代化力量在该地区推进速度较慢，加之疫情等原因导致社会力量对该地区的发展参与度较低，X村的帮扶对象在前两年还会大力购买该村的农产品，但是疫情后，相同价位的农产品销量大大减少。

相较于该地区较为滞后的发展局面，现有产业政策行动力度仍比较薄弱。一是没有建立健全产业政策联合推进机制，难以集中各界力量参与项目。对产业政策的行动主体责任不够明确，主要还是依靠少数人来进行产业政策的落实，比如在该村的养殖业中，还是靠村里的养殖大户落实产业政策，虽然有一些散户，但其养殖的数量较少。二是缺少社会监督。我国正在向服务型政府转变，部分政务变得更公开更透明，但是在涉及资金的问题上还是存在不足，对资金的利用率缺乏考核。特别是在乡村，群众监督意识较弱，宽松的舆论环境让执行者没有压力，使资金没有落到实处，进而使产业政策不能落地。

4 建议

4.1 完善政策内容，提升政策执行力度

各村都有其自身的特殊性，因此在政策制定时，应该严谨论证，考量政策的内容是否适合当地执行，其中考量的因素应该包括：土壤环境、交通条件、地形地貌、配套设施等。在政策制定时，应该多方征求意见，不仅要征求群众意见，还要征求专业人士意见，坚持多方参与谨慎求证。另外，应该评估政策实施的风险，将相关利益群体纳入政策实施影响的考虑范围，构建利益共同体。当各个主体的利益与实施目标一致时，政策执行力度自然而然会提升，虽然各个主体的诉求不同，只要没有意识形态上的错误，都是可以协调融合的，这就需要政策制定者或制定部门多方平衡合理引导，减少各个既得利益者执行政策时的阻力。

4.2 优化组织结构，夯实机构执行能力

考虑到实施乡村产业振兴战略的长期性和复杂性，针对执行力量薄弱的问题，需要对村委会提出的要求，应在核实事实清楚后，在人力、物力、财力上给予支持和保障。新时代新要求新作为，村委既是国家政策的执行者，也是政府与群众沟通的桥梁，这就要求村委在这个日新月异的时代，既要有“马不扬鞭自奋蹄”的学习自觉和“舍我其谁”的责任担当，还要与时偕行、踔厉奋发，赓续前行，增强自身执行力，降低能力不足带来的风险，减少“本领压力”。

4.3 提高群众素质，激发群众内生动力

群众主体性一直是影响政策有效的关键因素，所以要注重培育高素质农民。一是合理配置农村地区的教育资源，推动城市教育资源向农村边远地区倾斜，加大教育支援力度，不断提高当地的基础教育水平，对于部分中老年人无法应对数字时代的要求，可以适当开展一些数字技能培训，不断提升农民整体素质。二是广泛宣传农村产业振兴政策内涵，引导村民树立主动参与的观念。乡村振兴的目的是为了巩固脱贫攻坚成果，不再让农户返贫，同时实现农民的全面发展，提高农村的生活水平，提升农民的幸福指数。农民生活在农村，对周围的情况最为熟悉，政府应广泛宣传农村产业政策内涵，让当地群众认识到农村产业振兴政策的重要意义，体会到国家制定产业政策的初衷，精准把握产业政策的具体内容，激发村民的参与意愿。三是破除“等、靠、要”的思想观念。这种思想观念不仅掣肘了农村产业发展，还给乡村治理带来了极大的阻碍，为此需要进一步扩大基层党组织在群众中的覆盖面，扩大群众基础，把优秀农民吸纳到党组织中，以点带面进而提高群众的参与积极性。

4.4 改善政策执行环境，增强政策执行活力

农村产业振兴政策只有与其所处环境达成平衡，才能取得理想的执行效果，为了改善产业政策环境建设疲软的情况，应该积极改善政策执行环境，从而巩固产业政策的执行基础。第一，开辟政策执行的资源渠道，丰富资源的供给模式。可以通过税费减免和广告宣传邀请企业、社会团体投资的形式，既能够拓宽销售渠道，又扩大产品影响力，也可以通过加强X村产业间的合作的方式。如养殖业的粪料可以用来为种植业提供天然肥料，但X村的养殖业大部分是私人化，所以两大产业之间还未进行紧密合作，也难以形成合作效应。因此，X村应该考虑联系几个养殖大户，加强两个产业之间的合作和联系，实现养殖业和种植业的有机结合，增加两者的良性互动，使经济效益达到最大化。第二，加快推动当地农产品创新。产业要成为当地实现乡村振兴的重要组成部分，要不断在农产品创新上下功夫，延长产业链，提升农产品附加值，增强农产品的竞争力。第三，注重人才队伍建设。设立高端人才研发基金，用于招募高层次人才投身乡村，健全人才补助机制，解决外来人才居住、薪酬等问题。引进外来人才的同时也要注重培养本土人才。根据人才发展规划，对本土人才的培训类别、时间、规模等进行统筹，整合各类培训资源，培育一批专业性高、管理能力强、爱农村、懂农村的“新农民”，释放好人才“虹吸效应”。向工作成绩突出的人才授予“先进个人”“乡村产业振兴带头模范先锋”等荣誉称号，并利用公众号、政府网站、广播等媒体对其进行宣传，通过营造良好的氛围，鼓励更多的人才加入到乡村产业振兴中。此外，对这类人才，在相关职称评定、工资提升、职务晋升方面应该予以优先考虑。