美国与中国环境生态理论与实践的比较研究

[美]琳恩·罗兹, 译者 颜海峰

(1．美国加州州立公园；2.山东政法学院 外国语学院，山东 济南250001)

一、引言

从国际比较文明研究学会副会长、中国学者方汉文教授发表的文章中得知，2017年9月10日联合国社会发展委员会第55届会议上，***主席的“构建人类命运共同体”理念首次被写入联合国决议之中。这是中美两国人民都为之高兴的事情。

这样也鼓励我们从比较文明的历史发展角度来研究我们时代的主要问题。我们处在“人类纪”时代(这里是包括西方和中国这样的主体文明来思考的)，有人提出，这种时代会可能是人类文明崩溃的边缘或是人类命运的厄运所在吗？“人类纪”这个术语是由生态学者尤金·斯托默尔和诺贝尔奖获得者保罗·克鲁岑分别提出的，其目的在于指出：全球化时代中，人类的行为与地球和自然环境构成的生态文明关系，已经成为国际秩序的核心。*这里引用了[美]让·扎拉谢维茨的文章“我们正生活在人类世纪吗？”中的观点。载于《今日美国地质学会》杂志，英文版，2008年2月1日。我认为，这个概念当然很有价值，但是对这个概念的理解却存在相当大的分歧，有必要进一步来进行分析。

人与自然的关系是最基本的关系，而其中作为主体的人性的必然要求支配着我们的地球、环境和生存极限。这种关系应当是生态平衡型的。中国和美国都有环境标准和复杂的环境问题。比如美国的墨西哥湾飓风几乎每年都要影响到德州与路易斯安纳州的主要城市(今年数次发作尤其厉害)。而中国的台风则也是每年发作，一般会对中国南方省份造成自然灾害。面对这两个全球最大的风暴效应，我们来比较两国环境保护制度，以期采取相关行动，取得生态文明的应对。

相当多的学者正在大声疾呼：当今世界环境条件到了前所未有的紧急状态。人口过盛、开发和消费对可持续发展构成挑战，全球环境明显表现出整体退化、水和空气的污染令人触目惊心。世界上最大的发展中国家中国与最大的发达国家美国完全一样，必然面对严峻的自然灾害。加利福尼亚的部分中央山谷以及其他地方遭受雾霾侵袭时，孩子和成人都被告诫待在室内，基本生活活动受到影响，很多区域的水源对人有毒害作用，不安全而无法饮用，迫使政府制定规则、政策并加以施行。“有效性”是表示执行力和社会可行性的另一个术语。为了保护人、文明和社会，为了我们赖以延续和健康生存的环境，他们必须这样做。

二、设想是可能的吗？

但遗憾的是，目前仍然没有出现能够使国家和政府彻底解决当今可持续发展面临的挑战和威胁的“大思路”或是说世界性的总体方案。当然并不是完全没有，比如《巴黎协定》就某个单一的解决方案而言是有价值的。更重的是，许多人正在努力解决问题的不同部分。他们在自己的经验和才智中工作。他们基于对自己政府的法律和规章的理解而工作，挑战既有的藩篱，跨越现实和预期的障碍。他们各自独立又同心协力地工作。他们了解全球经济和我们的生存有赖于自然资源和地球系统(天气，水等)。把不断增长的人口需求置于生存资源的基础之上，如果没有计划，甚至计划外的调整，终将超越有限资源的容量。

中国和美国有着运用法律保护环境的不同机制。2013年10月，我和中国学者们对话，他们承担了新环境法的研究。当然，虽然中国的一些法律已经颁布，诸如新环境法、水保护法，以及刑法中涉及环境的专门条款，但还缺乏使法律有效落实的调查标准、法庭操作程序。我们讨论了保护环境的集体和个人工作以及如何改善健康和人类文明的存续。

中国具有大量丰富的煤矿，而煤的应用使城市空气有雾霾，我在访问期间也曾亲自观察了雾霾现象。作为扩展这次会议主题的难得机会，我发表了《集体智慧能够拯救文明吗》等论文，提出中美两国人口众多，自然资源和经济规模巨大，伴随着开发和消费。环境问题使得两国政府内外合作。在这个意义上，我们并非各自独立而是相互依存的。中国政府近年来从法律层次来治理过度开采这是一种相当重要的措施，很显然就会收到“青山绿水胜过金山银山”的效果。

三、地区和国家壁垒的突破

环境问题并不以民族国家自我划定地域或者国家边界作为界限。美中两国之间的文化差异相当大，因为我们有不同类型的政府、文化和社会条件、人口基数、法律和规则结构。然而，在这些业已形成的差异之内，有着革新精神的人们有希望为当前境况的改善而行动。如果人类不能革新并用共同的智慧来维护人类命运共同体，那么环境可能会以它自己而不是我们的方式改变人类文明。这种努力要求自然和社会科学专家、政治家、社会成员、媒体等的合作。

保罗和安妮·埃里奇在前皇家协会出版了一份报告，论及自然恶化在以往是怎样导致文明的崩溃。对此，威尔士王储回应说：“我们要用所有的工具、财力和知识去避免这篇报告所警告的崩溃，只要现在就果断地行动起来。如果要在我们这个永远相互联系且复杂的世界寻求成功，就需要真正的领导力和远见。我们能够迎接挑战，但为此需要以深刻而全面的方式调整我们的世界观。我们必须把自己视为大自然的内容，而不是与维持一切生命的珍贵系统有某种脱离。过去我说过而我还要再说一遍——我们子孙的未来完全取决于我们是否全力投入和不再推诿。”*可以参见威尔士亲王与康沃尔公爵夫人的对话，对话发表于2015年6月20日威尔士政府网页，英文版。

国际比较文明学会名誉会长安德鲁·塔尔戈夫斯基博士在题为《文明状态：我们要去哪儿？》的文章中表示，也许在21世纪我们会看到当代文明的终结。他用图表显示出西方和包括中国在内的其他文明与全球经济有着怎样的联系。他还将因素链接到技术的发展、超级消费、导致生态爆炸的人口增长，反过来又产生文化危机、资源减损、气候变暖等因素，认为最终可能会走到当代文明的末日。他文章中的一些观点，我既有赞成也有不同看法。不过，正如塔尔戈夫斯基所述，数年来互联网的大规模应用促进了文明的发展，相反也加速了我们地球这个小星球战略资源的消耗。[1]

我相信存在一个选择——现代技术实际上将有助于增长空间的产生和人类思想的发展。这种空间和发展非常需要人类更充分地认识到“人类纪”时代的力量、弱点、威胁和机会，提高环境意识。

四、生态文明与增量进步

当然与任何悲观的世界发展图式相比较，“人类命运共同体”思想会引导向一个新的“生态文明”模型空间。如果被足够多的人所认识，这将导致一个不同于“当代文明末日”的结果。“生态兼容文明”能让当代文明继续。如果用教育和合作，就能够将“当代文明末日”改变为“生态文明持续”的结论。

大多数政府都正在各自仪式、法律和环境保护体制中努力，试图解决这些问题。中国环境保护部在2014年2月宣布了一项生态环境保护和管理的改革。环保部负责中国的空气、水和土地免受污染和毒害。环保部受国务院领导、由法律授权和要求落实环境政策、执行相关法律和法规。除了监管职能，它还负责提供资金、组织研究和发展。它也是中国的核安全机构。环境保护部取代了原国家环境保护署，从机构设置方面，特别是2017年中国空气质量远超以前，这也可以看出，中国越来越重视生态文明建设。

2015年3月5日，中国政府总理李克强在全国人民代表大会开幕时就谈到，中国的环境形势其实非常严峻，这种情况正在给经济施加消极或负面的压力。他强调了污染问题——过去几年情况在恶化。李说“我们要向污染宣战，要以我们与贫穷斗争的决心与污染战斗。雾霾正在影响中国的更大部分地区，环境污染已经变成主要的问题，大自然已经对抵消和盲目发展模式亮起了警告的红灯。”[2]

中国在2014年关闭50000个“小型燃煤高炉”。1500万千瓦生产能力的煤电企业将进行“脱硫”，18000千瓦生产能力的企业进行“除尘”。600多万辆老旧高排量机动车将不被允许上路，承诺采取严格的节能措施以帮助改善条件。“各级政府和全社会应当更加积极地行动起来保护我们赖以生存的土地”。2017年还有更多的新措施与新资料，我这里还未来得及统计。

同样，2014年6月，奥巴马总统动用行政权力， 发出新的环境保护规则，到2030年，减少美国煤电企业污染的30%。由一位美国总统动议限制电厂碳污染——最大的二氧化碳独立排放源，在美国来说这还是第一次。从中也可以看出政府的决心。

五、可持续发展动力

由政府首脑表达清晰的方向是一回事，然而，大张旗鼓地落实改革却是一个长期过程。必须在各个层级上迈开步伐，解决突出的环境问题，强化生态制度。

在中国，对社会和环境保护适用法律的程序是多方面的，正如美国那样。事实上中国的立法者正在计划改善他们的《环境保护法》，并且获得了来自总理、立法主导者和改革的高层次政治支持，并且强化落实。

大都认为中国约在1979年就开始建立新的法律体系并通过了他们较早的《环境保护法》。1979年的《环境保护法》逐渐涵盖许多法规、规章、准则和指导性文件。一般认为这些法律包含《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及分别适用的《环境影响评估法》。环境法律现在覆盖了林区、渔区、海区、野生生物、固体废料以及空气和水等传统领域。

有时，中国和美国的法律个案都会受到当地政府、金融利益以及其他与理性冲突的实体的压力、干预和影响，要在环境保护、可持续和经济发展之间加以平衡。要对所有法律和规章最大限度地执行，维护和落实这些法律制度，要求广大公民、法院、媒体和其他促进可持续发展的因素加以警醒和参与。中国的社会主义法律体系不同于美国的自由主义经济。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国是劳动阶级领导、以工人和农民为基础的、实行人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的基本制度。禁止任何组织或个人破坏社会主义制度。”相反，《美国宪法》并不涉及自己的社会制度本身，只涉及它的人民的自由。但是在两种不同的框架体系中，伴随不同的权力、能量和意志，增量的进步都是必须的。两国的宪法都是最高的法律。也就是说，在不同的国家法律之下，环境保护都可以变得现实而具有强制力。

基于不同的行政、立法和司法权力，两国国家必须完成各自的立法并实施。中华人民共和国主要实行一种民事法律体系。中国最高人民法院和最高人民检察院发布(刑事)司法决定，国务院和其他行政机关发布咨询意见和说明。中国法律的重要资源还包括最高人民法院和最高人民检察院作出的司法解释。在美国，虽然也有一些针对内涵的步骤，但大都不包括这样一种解释，也不会建立所谓判例法的机构。

《美国宪法》保护土地的个人所有权。中国的结论截然不同。《中华人民共和国宪法》规定：“第十条 城市的土地属于国家。”此外，中国的自然资源由政府控制，并在宪法中规定：“第九条 矿产资源、水、森林、山脉、绿地、荒地、滩涂和其他自然资源属于国家。”中国的生态环境包括土地空气与空间属于全民，所以主要的工业、运输、能源设施、通讯均由政府管理。在美国，政府鼓励工业私有，在资本主义制度内，允许私人商业，也可以选择为国有企业做贡献。可以说美中各有其独特的应对方式，各种应对都是值得肯定与试行的。

基于中国向现代化前进和美国后工业化社会的政策，中国开始再次完善其法律制度，开始了许多观念和社会变革。而且，中国改革开放后的经济增长和融入全球经济也促进了中国与美国的经济关系。这些变化也带来了前所未有的对西方影响。同时西方文化也影响了中国，使得中国接受西方模式的经济法律制度的某些先进的方面。

过去的几十年，环境保护已经成为中国的持续话题，即使在很大程度上受制于既有的背景。然而最近又有变化，出台了更强有力的环境法律和规章，而且公众也向污染宣战。

中国每5年发布一次新的5年环境保护计划。于是一个环保执法新思路的普遍运动被开启。根据这个计划，相关的改善预期是企业生产率的提升与环境改善相协调。清洁工业和产品，清洁产品方法，预期环境效益的成本纳入，这些作为决策程序得到强调。

2011年，中国开始了新的五年计划。该计划包括新的和经修订的环境保护和管理的准则和目标。这个5年计划突出提到了环境保护法律。它强调服务及规模的发展，提到环境和社会失衡，确定了减少污染的目标，增加能源效益，改善教育和保健，扩大社会保护。该计划的年度增长7%的目标是把注意力集中到生活质量而不仅是经济增长步伐的重要标志。

自从1970年美国环境保护机构创建以来，它就全面负责保证环境法在美国得到执行。这种职责在传统上涉及监督规范对象(诸如向环境排污或使用危险化学品的工厂和公司)，保证违法行为被恰当认定和报告，保证在必要时对违法者及时和适当地采取执法措施。

当然这并不能保障生态文明的实现，虽然美国以州为单位的行政立法与管理，使得该州负有主动治理环境污染的责任，仍然有许多州政府对国会授予环保机构的执法权力执行不力。1970年代，环保执法机构与各州政府的关系被认为相当复杂和麻烦。大体而言，各州政府认为他们正在环保方面取得应有的进步，不喜欢也不愿意联邦政府来考虑州的事务。

联邦环境执法机构可以授权州政府实施日常管理计划，同时，美国环境法也允许联邦执法机构撤销授权，如果某个州政府不应对某种情况，包括维持有效地对计划进行管理和采纳的能力，以及恰当训练法律机构执行计划而与联邦法律和规章保持一致的能力。从根本上说，联邦环境执法机构直接管理州计划的能力是有限制的，因为预算的制约以及人员水平和其他资源。各州有效监督环境法规的能力的局限也持续被证明。2014年的两个案例突出说明个别州在能力上的欠缺。

在一个案例中，监管者在美国北卡罗来纳州报告，杜克能源公司把6100万加仑的在煤灰坑里污染过的水倒入Cape Fear河。该案由几个不同的机构调查，监管者提及杜克能源公司。另一个案子是2014年1月发生的化学泄漏，一种被称为MCHM的化学物质从靠近西弗吉尼亚州的Elk河的一个储存罐中渗漏。泄漏导致9个县的30万附近居民没有适合饮用的水达数周。在两个案子中，州的法律和政治意志不足以防止或者充分地管控事态。更佳的反应和规则尺度既要在州也要在联邦寻求。

美国联邦环保执法机构在这些案件和类似情况中的作用正在经受再评估。该机构有明确的执法计划。然而，对州的环境规则进行协调和干预要求特殊的联系、准则与合作。该机构现有执法程序是由他们的执行遵循部门总结的。它主要包括下列步骤：1)确认环境问题。2)国会通过法律解决环境问题。3)执法机构发出执行法律的规章。4)遵守协助帮助被规范的组织理解和遵从规则。5)监管者通过检查和其他活动对遵守情况进行评估。6)受到规制的组织不遵从或不按要求整顿时启动执法行为。7)完成公共健康和环境的保护。

联邦执法机构根据情况适用民事或刑事执法。民事执法通过法律诉讼保护人的健康和环境，促使污染者遵守法律。刑事执法针对那些故意或恶劣的环境违法行为以及违反美国刑法典的相关行为进行调查和协助刑事诉讼。刑事执法和民事执法的区别在于法律标准和举证责任。

中国和美国的监管当局都使用各种各样的监管方法和执法工具推动守法。法制、法治、政府架构、政治意志、发展、科学知识、文化规范将继续引导应用管理的多样性，以及怎么理解，怎么适用。两国的执法机构和政府架构要与时俱进，适应不断演进的责任、监管和法律。

六、生态文明的过去与现在

空气污染一直伴随着文明社会的发展。污染在人首次发现火的史前时代就开始了。根据1983年《科学》杂志的文章说明，在史前洞穴顶部发现的烟痕充分证明高度污染与缺乏通风设备的明火相联系。 在古代文化中，金属锻造的出现是关键的转折点，它制造了室外大范围空气污染。格陵兰的冰川核心样品表明希腊、罗马和中国的金属产品都伴随着污染的增加，当时累积的污染量相对较小，可以被自然吸收。但是进入工业化社会后，污染在全世界泛滥，最早实现工业化的英国伦敦就是世界上污染最严重的城市之一，这种情况甚至直到今天仍然没有得到根本改善，可见污染是多么顽强的文明问题。

一些文明显示在早古代已经面临环境难题。在迪亚蒙特(Jared Diamond)的《崩溃》一书中，作者考证了某些早期社会认识到他们的麻烦，能够及时改变他们的方法以避免没落和崩溃。例如，6个世纪以前，冰岛人认识到在他们绿草覆盖的高地上过度放牧正在导致本来就贫瘠的区域土地大范围恶化。要避免丧失草地和面对经济衰退，农民联合起来决定高地能够维持多少羊群，然后在他们中间进行配额，因此保全了草地。冰岛人明白过度放牧的后果并减少羊群的数量到能够维持的水平。他们的羊毛产品和针织品企业持续兴旺至今。

当然要取得环境平衡、自律和执法的实行是一个复杂的世界性难题。但是环境退化与污染的现实正在唤起大众百姓、立法者和国家领导人的觉醒。我们的共同行动可能会产生虽然缓慢但仍在不断前进的步伐，它最终堆叠形成生态文明，维护人类命运共同体的存在。

[1] 安德鲁·塔尔戈夫斯基.文明现状：我们去往何方？[J].比较文明研究国际协会通讯(英文版，冬季号).2014,53(1).

[2] 狄迪·基尔斯滕·塔特劳.纽约时报[N].2014-03-05.