我国食品安全规制趋向：一个概述性的思考

王常伟，顾海英

（上海交通大学 安泰经济与管理学院，上海200052）

近年来，频发的食品安全问题引起了我国各界的普遍关注，也给政府带来前所未有的压力，如何提升并确保食品安全，已成为我国重大的经济、民生与社会问题。当然，食品安全问题的产生，一方面缘于我国食品产业复杂等客观因素，但也在一定程度上折射出我国食品安全规制体系、保障机制依然存在较大急需改善的空间。食品安全的保障不仅涉及技术问题、行政问题，而且更应从经济视角激励与约束生产经营主体的行为。本文在对我国食品安全基本态势初步判断的基础上，提出了食品安全规制的几点建议。

一、我国食品安全的基本状况

对食品安全基本态势的考察，是进行食品安全规制的基础。但我国食品安全状况到底如何，近年来食品安全水平是提高了还是下降了？要回答这一问题恐怕并不容易，因为目前我国还没有一个科学可信的食品安全水平评判指标。为了初步了解我国食品安全整体状况，我们可以从政府公开抽查数据及消费者认知状况加以对比考察。近年来，随着人们对食品安全知情权诉求的提高，政府也开始加大抽查检测力度，并部分公开的相关结果，有些地方政府甚至每年都以白皮书的形式向公众公开该地区的食品安全数据。笔者从对相关数据的收集来看，结果是非常积极的，食品检测的合格率几乎在各地都是连年走高。据公开可查的数据显示，我国全国食品国家监督抽查合格率从2006年的77.9%，上升到2010年94.6%，又上升到了2012年的95.42%；从农业部对农产品检查的公开数据来看，2008年全国蔬菜、畜禽产品和水产品例行监测合格率分别为96.3%、98.6%和94.7%，2009分别为96.4%、99.5%、97.2%，2010年达到96.8%、99.6%和96.7%，2011年为97.4%、99.6%和96.8%，2012年，分别达到97.9%、99.7%和96.9%，整体也呈上升趋势。但从消费者的认知来看，结果却非常不理想，在笔者2011年组织的对上海、江苏等地637位消费者的调查中显示，在从1分到5分的食品安全整体状况评分中，消费者的平均给分仅为2.3分，选择4分和5分的消费者仅占10.5%，大部分消费者选择了2分或3分，说明消费者对我国食品安全状况并不乐观。并且，消费者对近年食品安全状况的变化也并不认可，当询问到相对五年前我国食品安全状况变化如何时，认为变差了的消费者占一半以上，达到了52.7%，而认为变好了的消费者仅占样本总量的19.2%①关于此次调查更详细的说明，请参见《华南农业大学学报（社会科学版）》2013年第2期《消费者食品安全感知、监管满意度与支付意愿》。。对比政府公开数据及消费者调查数据，我们不能否认消费者调查时带有主观情绪的成份，尽管这种情绪正是对现实认知的反映，巨大的差异说明表明我国食品安全状况可能并不像政府公开数据显示的那样乐观，我国食品安全形势依然严峻。

而就危害因子来说，引起我国食品安全问题的原因呈现多样性，但也表现一定的特点。从公开的监测数据来看，应该说微生物污染、食品违法添加、重金属超标以及农药兽药残留等是造成我国食品安全问题的主要原因。例如，上海市2011年公布的前三位食品安全的危害因子为：微生物污染、食品违法添加、兽药残留物，分别占到54.8%、12.9%和7.5%［1］，宁波市2011年食品安全主要危害因子分别为微生物超标、食品添加剂违标和金属污染等，分别占不合格项次总数的33.3%、31.8%和6.3%［2］。值得注意的是，非法或违规添加投入品、添加剂近年来引起了消费者的广泛关注，国务院食品安全战略研究组报告指出，滥用投入品或不当使用而造成的化学性污染，在目前食品中毒中数量最多、死亡人数最多，已成为当前最突出的问题，笔者也对近几年来媒体曝光食品安全的2000多件食品安全问题事件进行了统计分析，结果显示，在食品安全问题的原因中，不合理的要素投入占了一半以上，为56.7%。总体来看，我国食品安全风险因子最大的特点在于，人为因素占了很大比重②关于此次统计详细情况，请参见《社会科学》2013年第七期《我国食品安全态势与政策启示》，须指出的是，由于作者笔误，该文关于此次统计时间结点截至2012年底的表述应改为2011年底，特此说明，并致歉。。

二、我国食品安全规制存在的主要问题

近年来，为应对严峻的食品安全形势，我国政府已投入大量资源，做出诸多努力，但不可否认，离规制目标还存在一定的距离，仍有很大的可优化空间。在笔者看来，我国食品安全规制中存在的问题主要体现在三点：

首先，法规与标准问题。规制的基础在于完善的法律与标准，虽然经过近几年的努力，我国在食品安全法律与标准方面有了很大的进步，但与发达国家或地区相比，还存在很大的差距，这种差距一方面表现在数量方面，如我国现有农药残留限量仅1000多项，而CAC（食品法典委员会）有3300多项，欧盟有14.5万项，日本有5万多项，另一方面表现在质的方面，我国已有的很多标准在限量指标值上与发达国家存在差距［3］，在中国合格的产品到有些国家则会认定为不合格。当然，一国的标准要与产业发展水平相适应，盲目的高标准不但会带来高昂的成本，而且难以实现，反而会影响消费者的福利水平。法律质的差异还体现在惩罚力度的规定方面，食品安全违规成本较低使惩罚起不到应有震慑作用。其次，监管执行问题，再完善的法律标准，如果没有强有力的执行作保障也是一纸空文，而我国食品安全规制中最大的问题就在于执行力的足。以猪肉为例，我国对猪肉各环节的安全控制及检测要求都有相关的要求，但却依然发生了2010年瘦肉精事件，在此事件中，从养殖到销售各环节，所有的检验规定都形同虚设，检验证书花几元钱就可以直接买到，政府监管人员非常清楚猪肉中存在的问题，但在现实行政监管环境中不愿监管，反而为了经济利益成为违法违规者的帮凶。再次，诚信激励问题。抛开道德约束，经济学假设人都是理性的，个体会选择使自己效用最大化的决策，对于食品生产经营者来说，追求利润最大化也就成为其理性选择。我国目前市场上还没有完全形成食品质量安全鉴别与分离机制，诚信体系不完善，诚信的企业得不到应有的溢价，因此没有诚信经营的激励，信息不对称条件下的逆向选择与道德风险导致了我国食品安全水平的整体堪忧。

三、我国食品安全的规制趋向

（一）理念转变

纵观发达国家食品安全监管的历程，其监管理念、重点与手段随着社会发展、食品产业环境及消费者诉求的变化而不断调整。监管理念作为监管体系的统领对监管资源的配置、监管的绩效都有着重大的影响，总体来看，目前我国的监管理念是适合我国国情的，但也要随着环境的变化而逐步调整，并要有一定的先见性，为应对下一阶段监管的诉求做好准备。

1.在观念上，应实现从数量安全到质量安全再到营养安全的转变

为什么我国消费者近年来对食品安全异常关注？过去我国的食品是否更安全？要回答这一问题就要了解消费者对食品诉求的变迁，消费者对食品安全的诉求随着社会发展水平的提升而改变。民众的诉求决定着政府政策规制的方向与力度，政府在食品安全规制理念上，也应适应消费者的诉求。纵观消费者对食品安全的诉求，可以划分为数量安全、质量安全以及营养安全三个阶段，我国目前已初步走过数量安全阶段，目前正处于质量安全阶段，下一步将面临消费者营养安全的诉求阶段。

没有证据表明过去我国的食品更加安全，过去我国消费者对食品安全关注较低并非由于当时的食品更安全，而是因为消费者处于数量安全的诉求阶段。当时，能否吃饱占据了食品问题的核心，并在初步解决吃饭问题的基础上满足于食品色、香、味所带来的体验。总体来看，这一阶段食品的功效在于满足人们的生理与心理的原始性诉求。因此，食品规制理念重点集中在鼓励扩大农产品生产、增加食品品类的丰富性、促进食品科技的发展以丰富食品的色、香、味等。随着消费者温饱问题的解决，对食品诉求也出现了变化，在食品数量得以保障的条件下，致病风险已成为当前消费者关注的重点。因此，当前我国食品规制应落脚在保障食品质量安全，避免消费者生命健康受到侵害，食品规定的重点在于通过基础标准的制定，防止外源性物质（如农药、化学添加剂）对食品的过度入侵、不合格食品流入市场、微生物污染等。

表1 食品安全规制观念的变化Tab.1 Concepts offoodsafety regulationchanges

我国政府在加强食品安全监管的同时，也应该预见到消费者诉求的发展性，以免在食品规制上出现被动的局面。可以预见，随着我国食品安全水平的提升，消费者对食品的诉求将出现差异化，满足安全标准的食品并不一定适合所有类型的消费者，消费者将根据自身体质偏好选择食品，此时消费者关注的重点是营养与保健。因此，食品规制理念也应该进行一定的转变，重点在于细化食品分类标准、强制食品信息提示、保证食品成份的准确性、健康教育与合理膳食的引导等。

2.在手段上，应实现从检查惩戒到过程控制再到风险防范的转变

注重风险评估与事前控制已成为当前发达国家食品安全规制的主要趋向。发达国家的食品安全规制可划分为两个阶段，第一个阶段开始于1906年美国《确保食品和药品纯洁性法案》的颁布，第二个阶段开始于上世纪90年代。第一阶段规制的核心在于监管，而第二个阶段规制的核心则在于预防［4］。早在1981年，FDA就资助美国国家科学院进行了风险管理的研究，提出了风险分析的三大部分，即风险评估、风险管理与信息交流。并且为了保证风险评估免受政治因素的影响，提出风险评估与风险管理相分离的原则。目前，很多发达国家都成立了专家委员会，对食品安全风险进行监测，并进行基于科学的客观评估，通过风险的预警、及时介入管理与信息交流来降低食品安全发生的概率与造成的损失。

在我国，由于受到食品安全产生原因、总体水平、监管机制等因素的影响，食品安全监管的主要手段还处于惩戒阶段，并开始向过程控制转变，而基于事前防范性的风险评估还处于探索阶段。如前文所述，人为性违规是造成我国食品安全问题的重要直接原因，因此，惩罚也就成为规制手段的首选。但随着我国诚信体系、法律环境以及市场环境的完善，食品安全风险的评估与防范才是未来提升我国食品安全水平的重要手段。我国应在食品安全规制过程中逐步加大对食品安全风险评估与防范的资源配置。另外，在风险评估过程中，应保证评估的独立、客观、公正。调查显示，消费者对我国食品安全的信任度并不高，而从发达国家的经验中可以出，在食品安全的风险分析及规制过程中，相对独立的机构及客观公正的风险分析可以增加消费者对食品安全保障的信任。无论是美国的FDA、英国的食品检验局，还是日本的食品安全委员会都以中立客观的食品安全风险评估为组织运行的根本。组织的相对独立性以及风险估计的中立性，加上风险评估与风险管理的分离，保证了食品安全风险评估过程中，不受到政治因素的影响，从而提高了民众的信任度。对于我国来说，食品安全风险评估还处于初级阶段，而且，我国《食品安全法》规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，这种风险评估由行政机构组织的方式，其评估的结果难免会受到政治因素的影响，标准的制定也是如此。因此，为了提高我国食品安全风险评估的公信力，应保证食品安全风险评估、标准制订部门或委员会的相对独立性，风险评估以及标准制订的客观性。

（二）信息透明

食品安全问题产生的本质原因在于信息不对称，通过提高食品交易市场的信息透明性，增加消费者及监管者对食品安全信息的了解，防止逆向选择与道德风险出现的可能，进而从本质提升我国的食品安全水平。

1.逐步实现食品供应链上的可追溯与可视化

无论从发达国家的经验来看，还是从上海世博会食品安全保证的成功做法来看，信息的可追溯都是解决食品安全问题的重要途径之一。食品信息供应链上的可追溯，不但提高了消费者的信心，在一定程度上使食品企业信息处于公开化，对企业造成一定的威慑，也有利于食品安全的时时控制与应急处理。我国当前正加强食品安全可追溯的实施力度，已由上海、无锡等试点城市，向全国推广。

在食品安全可追溯的实施近程中，需要注意以下几点：首先，较高的实施成本需政府支持。笔者在2012年对无锡天鹏食品市场的调查访谈中了解到，仅该市场猪肉可追溯体系的建设，投入就达上千万，还不包括后期的维护费用，单纯依靠市场经营主体来实施，不但没有积极性，而且也难以承受，因此，需政府财政的支持。其次，激励措施与强制措施并举，提高主体的参与度。有效的追溯体系需要食品供应链主体的广泛的参与，但相关调查研究表明，我国食品经营主体参与的积极性并不高，特别是当追溯并不能带来较高溢价的情况下（课题组的调查显示，相对10元每斤的普通猪肉，消费者对可追溯猪肉的支付价格为12.86）。因此，在实施过程中，一方面可以通过对规模企业、重点食品产业链采取强制参与实施措施，另一方面，通过标签提供、价格补贴等措施，对参与主体进行适当的经济激励。再次，将可追溯与食品安全公示相结合。食品信息的可追溯不是目的，目的在于通过可追溯体系的建立，实现信息的可视化，从而降低企业发生道德风险的空间。在食品信息可追溯体系的运行过程中，可结合相应信息公示，对于违规企业、存在风险及时溯源公示，以达到有效预防，降低风险危害的目的。

2.增加相应主体在食品安全监管过程中的知情权与参与度

信息不对称不仅体现在食品企业与消费者之间，还体现在监管者与企业之间、监管者与消费者之间等。我国目前的食品安全监管信息交流机制还不够畅通，消费者很难了解到详细的监管结果，食品企业有时也不清楚监管的标准与依据，这在一定程度上影响了消费者的认知与企业的行为。英国食品标准局最大的特点就是所有信息完全公开，包括会议记录等［5］，美国的消费者可以申请查阅FDA的研究分析结果。另外，发达国家对于风险评估的结果，会及时通过有效途径向消费者传递。我国食品安全信息的发布，往往会受到政治等因素的影响，如较多考虑到风险信息对社会稳定、消费者情绪的影响，对经济与产业发展的影响等，信息会出现瞒报或误报的现象，这极大地影响了消费者对我国责任机构及食品安全水平的信任度。基于此，应逐步增加食品安全监管信息的公开力度，让消费者及其它相关主体了解更多食品安全的真实情景。

另外，食品安全的保障是全社会共同的责任，利益相关各方的广泛参与不但可以增加社会监督力量，提升食品安全水平，也可以让利益相关者提高主体意识，从而促进其参与并发挥作用的积极性。在我国，政策的制定往往仅靠监管行政部门，特别是很多“救火式”的政策没有充分考虑到实施的条件，常规政策的出台也缺少相关主体的理性参与，这就容易形成相关利益者主体意识的缺乏，认为食品安全仅仅是政府部门的事，形成了食品安全保障与诉求的对立。因此，建议我国政府各监管部门应实施消费者代表、产业代表等制度，特别是将消费者引入到食品安全的保障体系中，增加消费者的主体意识，一方面激励其对不法行为、不法主体监督的积极性，另一方面增加消费者对食品安全监管现实的了解，对政府部门的了解，从而提升消费者对食品安全状况及政府的信任。

3.增加食品标识的有效性和科学性

标签是食品安全信息发送的重要途经，标签制度也是食品安全规制的重要手段。有效的标签可以在一定程度上克服信息不对称造成的市场失灵。但目前我国消费者对食品安全认证标识及标签信息的信任度并不高，在笔者2011年组织的对上海、江苏等地637位消费者的调查中显示，对于我国食品认证（如绿色认证等）的信任度，选项设置了从0到5六个等级，信任度依次提升，结果显示，我国消费者对认证信任度的平均分值仅为2.32，在对食品标签上企业标注内容（如生产日期、食品添加剂等）的信任度方面，平均分值为也只有2.47。因此，当前克服食品市场失灵的重要措施之一就是进一步规范食品安全认证与相应标签标识，使其能够真正反映标识背后的标准或真实信息，恢复消费者对标签的信任。另外，虽然我国出台了一系列的食品标签政策，但科学性与规范性还有待进一步提高，例如，很多饮料在其包装上注有“不含香精”、“不含色素”“提高免疫力”等等，都会对消费者的认知造成不客观的诱导。

4.加大对食品安全主体的教育与引导

从前文的论述可以看出，目前我国食品主体在安全方面的认知并不高，很多食品安全的发生都是由认知的不到位而引起的，因此，建议加大对主体的教育引导，特别是对消费者进行食品安全知识的宣传，以及农户和中小经营主体进行安全教育与帮扶。

一是对消费者进行信息宣传与教育。在教育内容方面可以包括食品安全常识、食品安全法律以及食品安全信息的识别等方面，如在食品安全信息的识别方面，要引导消费者理性对待相关媒体的报道，要以正规渠道、科学判断为基准。在教育方式上，也可以采取多种形式，如食品安全知识进课堂等。二是对农户进行教育。食品安全问题的解决，要从源头抓起，因此，农户在食品安全保障方面充当着重要的角色，如在农药的使用、土地环境的保护、牲畜的喂养等方面，都会对农产品、畜产品的安全造成影响，要引导农户科学种植与饲养，降低农产品的初始安全风险。另外，对农户的教育还包括可追溯体系的实施、产品包装分级等安全政策执行方面的引导。三是对食品企业进行引导与帮扶。食品生产经营企业同样存在认知上的盲点，特别是中小食品生产经营企业，存在法律标准不清楚，操作不规范，管理不到位等现象，对中小食品企业，监管者应在监管过程中注重教育与帮扶，在此过程中，可以发挥相关协会的作用。

（三）规范操作

食品安全规制，本质上就是标准的制定与执行问题。食品安全标准又分不同层次与类别，如强制标准和自愿标准、技术标准和操作标准等。当然，我国在食品安全的技术标准方面也存在很多的问题，如标准不统一、不科学等，在此重点从操作标准层面提出建议。

随着分工的细化及贸易的发展，食品产业链也被逐步拉长，只有对整个供应链进行有效规制，才能保证最终食品的安全。从田头到餐桌（farm to fork）一体化的控制是当前食品安全规制的一个趋势。食品安全的全程控制可以通过引入了一系列的操作标准来实现，如良好农业规范、良好操作规范等。在各种操作规范中，HACCP（危害分析和关键环节控制点）近年来成为食品规制讨论的热点，不但被食品法典所推荐，并且已被欧盟、美国、加拿大等发达国家和地区在很多食品行业中强制实施，对于食品安全的风险防范与过程控制起到了积极作用。我国也应加大对相关操作规范标准的制订与实施，有些可以通过行业协会等组织进行认证推广，企业自愿选择实施，有些可以强制实施。

（四）责任明确

1.通过责任配置增加零售商的责任

借鉴英国食品安全保障的做法，对食品安全责任进行再分配，使零售承担更多的责任，可以规定零售商必须承担所进食品的溯源、检验与安全保证的责任，而不是当前的仅仅索证索票。以零售商作为基点，实施强有力的食品安全规制，并把压力借助零售商向食品供应链上游延伸，对于提高食品安全水平，可以起来事半功倍的效果。

2.通过加大惩处增加企业的违规成本

根据我国《食品安全法》规定，对于问题食品，可以处以五倍以上十倍以下的罚款，但企业违规带来收益往往达到十倍以上，加之处罚或索赔的概率较低，因此，处罚难以起到真正的威慑力。另外，由于我国食品行业存在为数众多规模小、流动性大的经营主体，其从事食品行业具有很大的不稳定性，机会成本、沉没成本相对较低，往往具有短期利益行为倾向，存在“大不了就转行”的心态，对处罚规制政策不敏感。因此，政府不但要加大对违规行为的处罚的力度，让公安与司法更多的介入，还要对主要责任人进行失信档案记录，并与其个人在融资、相关社会福利申请等方面相联系，增加主体违规的成本。

3.通过考核强化并明确监管人员的责任

从调查中可以看出，我国食品安全监管最大的问题在于执行力不足，因此应通过优化食品安全监管机制，明确责任，引入奖惩，增加监管部门及监管人员的执行动力。近年来，我国也开始加强对监管人员的考核，特别是2012年6月23日印发的《国务院关于加强食品安全工作的决定》中，首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核，通过考核、增加监管执行者的压力，提高食品安全监管效率。除此之外，对于监管领导可尝试问责机制，对于监管人员可引入上文中的网格化监管体系，做到监管人员的定岗、定格，激励监管人员的执行动力。

（五）激励有效

1.完善农业保险，激励行为主体选择安全的生产行为

农产品质量安全是食品安全的重要组成部分，而农产品质量安全的保证，关键在于农户合规的生产行为。由于我国普遍采取分散小农的养殖、种植模式，单纯依靠监管来约束农户不但成本高而且非常不现实，并且，我国农户很多行为选择在某种程度上讲实属无奈，当前农产品价格波动剧烈，产业链长，农户收益非常有限，而且还要随着农业生产过程中的自然风险，农户农药的过量施用等行为的发生，也是为了防止风险、保证仅有收益的举措。在笔者2012年对江苏省蔬菜种植农户的调查分析显示，越是认为不施用农药对蔬菜产量影响大的菜农，越倾向于超量施用农药。可见，农户施用农药的主要动力在于防止产量波动风险。因此，为了规范农户在种植、养殖过程中的行为，减少其对农产品、畜产品生产中的外源物质投入，政府应建立相应的农业保险，减少农户对外源物质防险的依赖。

2.通过机制设计实现主体的激励

一是建立食品生产经营企业黑白名单公示制度。相对处罚，黑名单公示或许对食品企业具有更大的威慑力，因此，监管部门可定时发布产品安全状况，并以黑、白名单的形式予以公布，对安全水平高的企业进行激励，对存在风险的企业进行暴光。二是完善诚信与失信食品企业的分离机制。通过企业诚信体系建设，使食品的诚信足迹得以保存并能够方便查询，从而激励企业在食品安全方面投入的积极性。另外，对于诚信记录良好，食品安全质量重视程度高，投入大的相关企业，可以予以相关证书的认可、进行宣传报道，并且，在企业融资、项目申请等各方面予以倾斜。三是建立食品安全的公众参与机制。公众是食品安全监管最广泛的力量，通过加大奖励举报力度等措施吸引公众参与到食品安全的监督之中，可以降低企业违规的空间。四是建立监管人员的激励机制。理性的行为人都有愉懒的倾向，我国食品安全监管人员由于面临监管对象复杂，不但工作量大，而且在压力也非常大，仅对监管人员进行考核与监督，可能会造成监管人员的负面情绪，因此，可以研究实施奖励机制，激励监管人员的监管行为。

总之，随着我国发展水平的提升，消费者对食品安全的关注是一种必然现象。我国食品安全状况，受到经济发展水平、社会发展阶段等因素的影响，历史上的发达国家，大多也经历过类似的阶段。我们既要看到食品安全问题产生的客观性，也是看到解决问题的主观性，政府有效的措施，合理的监管模式，可以加快我国食品安全水平提升的速度。近年来，我国政府出台了一系列的措施，投入大量资源，将食品安全的保障放在了前所未有的高度，取得了积极的成效。随着市场机制的改善、监管体系的完善、社会诚信体系的建立，在各方主体共同参与下，我国的食品安全终将实现根本性的改善。

［1］上海市食品安全委员会办公室.2011年上海市食品安全状况报告［R］.2012.

［2］宁波市食品安全委员会办公室.2011年宁波市食品安全报告［R］.2012.

［3］涂永前，张庆庆.食品安全国际标准在我国食品安全立法中的地位及其立法完善［J］.社会科学研究，2013（3）：77-82.

［4］Hoffmann S.and Harder W.Food Safety and Risk Governance in Globalized Markets［R／OL］.http：／／www.rff.org／Publications／Pages／PublicationDetails.aspx？PublicationID＝21243

［5］Wales C.，Harvey M.and Warde A.Recuperating from BSE：The shifting UK institutional basis for trust in food［J］.Appetite，2006（47）：187-195.