我国食品安全信息传播制度初探

张志坚

（华侨大学 文学院，福建 泉州362021）

食品安全信息传播对食品安全有重要意义，它有助于克服食品安全的信息不对称，“有利于及时研究分析食品安全情况，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。”［1］食品安全信息传播的价值还超越了食品安全，成为密切关系公众权利、社会稳定的大事：它关乎公众的基本权利，获知、传播相关信息是公众传播权利的一部分，食品安全事关公众生命与健康，因此它又与公众生命权、健康权密切相关；它还关乎社会稳定，混乱的食品安全信息传播，往往导致流言、谣言横行，恐慌情绪蔓延，使得公众缺乏安全感，社会秩序遭到破坏，政府的执政能力和公信力受到质疑。因此制定和完善食品安全信息传播制度，对相关行为进行规范，保障食品安全信息传播的健康、顺畅就显得非常重要。近年我国出台一系列法律法规，基本构建起了食品安全信息传播的制度体系。这一制度体系由多部法律、法规、规章、地方法规及规章构成，它对食品安全信息的报告、共享、公布，对公众知情权、监督权保障等方面进行了规定，对食品安全信息传播的规范有序起到了积极作用。但近年层出不穷的食品安全信息传播失范现象也表明，相关制度远未完善，需要加强研究。因此有必要对我国食品安全信息传播的法律制度体系构成状况进行梳理，对政府食品安全信息公布等重要制度进行解析，并从行政理念革新、多主体参与等角度思索进一步完善相关制度的方法。

一、食品安全信息传播的法律制度体系

经过多年的积累，特别是在2009年后，随着《中华人民共和国食品安全法》的颁布，以及之后数部配套法规、规章的出台，一个由多部法律、法规、规章、地方法规及规章组成的食品安全信息传播制度体系基本形成。这一系统主要由以下法律文件组成：

1.法律：涉及食品安全信息传播的法律主要有《食品安全法》、《突发事件应对法》、《刑法》等。其中作为我国食品安全工作“基本法”的《食品安全法》，为食品安全信息传播制度创设了一个基本框架，直接对食品安全信息传播作出规定的法条共有十几条，涉及主管部门设置、信息报告、信息共享、信息发布、食品广告、信息平台建设、法律责任等方面。

2.法规：主要包括《食品安全法实施条例》、《政府信息公开条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等。其中《食品安全法实施条例》作为《食品安全法》的配套法规，对食品安全信息传播工作作了更进一步、更细致的规定，例如它具体规定了重要信息的上报时限，明确要求建立、整合食品安全信息网络等。

3.规章：主要包括《食品安全信息公布管理办法》、《食品安全风险监测管理规定（试行）》、《食品安全风险评估管理规定（试行）》、《食物中毒事故管理办法》、《食品召回管理规定》等。其中《食品安全信息公布管理办法》是食品安全信息传播领域唯一的全国性专门法律文件，它对政府食品安全信息公布工作的职责、程序等作了较为全面的规定。

4.地方法规和规章：如《上海市实施＜中华人民共和国食品安全法＞办法》、《北京市食品安全条例》、《广东省食品安全条例》、《重庆市食品安全管理办法》、《江苏省食品安全投诉举报管理办法（试行）》、《江苏省食品安全信息公开暂行办法》、《江苏省食品安全信息报告与沟通管理规定（试行）》等。这些地方法规、规章因地制宜地对食品安全信息传播工作加以规定，使得使法律制度更加细化，便于实施。但各地推出地方法规和规章工作的进展不一，有的进展较快，如江苏省在2011年一气推出了三部规章，而有些地方则尚付阙如。

这一系列法律制度对食品安全信息传播的政府管理机构设置，各机构的权责，政府内部的信息报告、共享，信息公布，公众知情权、监督权保障，媒介建设，相关法律责任、食品广告等方面进行了规定。它基本涉及了食品安全信息传播工作的主要方面，搭建起了制度框架。而其中以主管政府管理机构设置，政府机构间信息共享，食品安全信息公布这几项制度最为重要，因此下文作重点介绍和研究。

二、食品安全信息的搜集、报告、共享制度

我国幅员辽阔，各地发展水平不均衡，再加上食品安全由多部门管理，使信息网络建设十分困难。因此长期以来，我国食品安全信息传播存在着管理主体不明确、机构设置散乱、信息难以共享等问题。针对这样的状况，《食品安全法》、《食品安全法实施细则》、《食品安全信息公布管理办法》等法律文件对食品安全信息传播管理的政府机构设置作了规定，设计了一个以食品安全委员会为总领导、总协调，以卫生行政部门为核心和枢纽，其他部门在各自职权范围内分段管理，中央与地方相结合的机构系统。

根据相关法律法规的规定，各级政府成立食品安全委员会，它们作为食品安全工作的总领导和总协调，有统辖食品安全信息传播工作的权力。各级卫生行政部门则作为食品安全信息传播的核心与枢纽，它们负责信息的搜集、汇总、向上报告和公布。县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门、出入境检验检疫管理部门，则作为自己工作职权范围内食品安全信息传播的管理机构，它们要各自负责职权范围内信息的搜集、报告、公布。在2012年新出台的《国务院关于加强食品安全工作的决定》中，还力图突破了之前几部法律只涉及到县级以上政府机构的限制，将食品安全信息传播机构设置进一步下移到乡镇甚至村、社区，其第六条要求乡镇、街道办事处由主要负责人牵头，由专人负责食品安全信息报告和宣传教育工作，而且还进一步要求“乡（镇）政府、街道办事处要与各行政管理派出机构密切协作，形成分区划片、包干负责的食品安全工作责任网。在城市社区和农村建立食品安全信息员。”这样的政府机构设置，构成了一个从上到下，从纵到横，条块分明的相对较为完整的系统。

但这种条块分明的政府机构设置，极易造成信息分散、隔阂，为了避免这种状况，相关法律法规还构建了政府部门间食品安全信息的报告、汇总、共享的制度。首先，是横向的信息传播，《食品安全法》第八十三条第二款以及《食品安全信息公布管理办法》第六条规定：县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。其次，是纵向的信息传播，根据《食品安全法》第七十一条、第八十三条第一款，卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应及时向当地人民政府和上级部门报告信息，收到报告的部门根据信息的重要性和不同类别加以处理，重要信息逐级上报，直至卫生部，由卫生部来处理。如果情况特殊，还可越级上报，直接向国务院卫生行政部门报告。根据《国务院关于加强食品安全工作的决定》设计，还将建立乡镇、街道、居委会、村向当地人民政府和卫生行政部门报告食品安全信息的制度。最后，是确立了卫生行政部门作为食品安全信息传播核心和枢纽的地位，根据《食品安全法》第十二条、第七十一条，《食品安全法实施条例》第四十三条规定，农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、出入境检验建议部门、发生食品安全事故单位、接收病人进行治疗的单位等有关部门获知有关食品安全信息后，应当向卫生行政部门通报。根据这样的制度设计，政府相关部门间将构成一张纵横交错，相互联系的信息共享之网，其基本状况如图1所示：

图1 政府相关部门食品信息安全网络Fig.1 the food information safety network of the relevant department of the government

三、食品安全信息公布制度

1.公众食品安全信息知情权与政府公开食品安全信息义务

保障公众食品安全信息知情权，确定政府公开食品安全信息义务，是我国食品安全法律法规的重要内容。根据《食品安全法》第十条、《食品安全法实施条例》第四条、《食品安全信息公布管理办法》第三条和第十六条、《政府信息公开条例》第一条和第十条规定：任何组织或者个人有权通过多种方式向有关部门了解食品安全信息。而政府主管部门应当主动、免费、及时、准确、客观地公布食品安全信息。如果政府主管部门不履行相关责任或者滥用权力，将被追究责任，严重的可科以渎职罪。这就确立了我国食品安全信息传播管理的基本原则，即公众权益保护原则，保障食品安全信息传播的健康顺畅，绝不是政府对公众的恩赐，而是政府的职责所在。

2.食品安全信息的公布制度

长期以来，我国食品安全实行分段、多部门管理制度，信息公布权也相应分散在各部门中，而对信息发布的标准、程序等问题又缺少统一的规定，导致信息发布主体分散、内容狭窄、质量不高、公众参与反馈缺失、缺乏统一权威的信息披露机构和平台等问题，甚至出现了种种乱象，“如在2004年初安徽阜阳劣质奶粉事件中，就有多个执法部门纷纷向公众发布不合格奶粉名单和放心奶粉名单，包括质检部门、卫生部门、工商行政管理部门等。甚至有些部门因为信息发布前没有很好地沟通检验标准、协调将要发布的信息内容，导致个别奶粉同时出现在不合格和放心名单中，严重影响了信息的科学性和权威性。”［2］构建、完善食品安全信息公布制度，成为近几年食品安全工作的重点之一，《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《食品安全信息公布管理办法》构建了一套统一公布与分散公布相补充、中央与地方相结合的公布制度：

（1）各部门分段公布自己管辖范围内的食品安全信息。根据《食品安全法》第七十二条、八十二条以及《食品安全信息公布管理办法》第五条之规定，县级以上人民政府、卫生行政部门、工商、质监、农业行政、食品药品监督管理部门以及出入境检验检疫部门应当建立食品安全信息公布制度，通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式向社会公布食品安全信息。这就构建起各部门分段，各地区按照属地进行信息公布的制度，这是我国之前条块化的分散公布制度的延续，也是对我国食品安全由工商、质监等部门分段管理的现实状况的回应。

（2）统一公布。分散发布的制度，无法改变之前食品安全信息发布制度的种种弊端。因此需要构建新的制度来对它加以补充。《食品安全法》提到“建立食品安全信息统一公布制度”，《食品安全信息公布管理办法》第四条也将食品安全信息分为“统一公布的信息”和“日常监督管理信息”，日常监督管理信息采取的是分散公布的制度，而“统一公布的信息”则规定由卫生行政部门来发布。其中以下几类较为重要的信息统一由国务院卫生行政部门公布：（一）国家食品安全总体情况；（二）食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息；（三）重大食品安全事故及其处理信息；（四）其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。如果这几类信息的影响只局限在地方，则由省级卫生行政部门公布。根据《食品安全信息公布管理办法》第十二条，如果相关部门“无法判定是否属于应当统一公布的食品安全信息的，可以通报同级卫生行政部门；卫生行政部门认为不属于统一公布的食品安全信息的，应当书面反馈相关部门。”这就给予了卫生行政部门最后把关权，强化了它在统一公布系统中的作用。这改变2004年《食品安全监管信息发布暂行管理办法》第四条、第七条规定的由食品药品监督管理局担任信息汇总、协调主体的制度。《食品安全信息公布管理办法》第九条还规定各地应当逐步建立统一的食品安全信息公布平台，落实信息的统一公布。统一公布制度对改变我国食品安全信息公布的散乱状况，有积极作用。

但应该看到，我国现行的是一种不完全的政府食品安全信息统一公布制度，根据《食品安全信息公布管理办法》第二条之规定：“本办法所称食品安全信息，是指县级以上食品安全综合协调部门、监管部门及其他政府相关部门在履行职责过程中制作或获知的，以一定形式记录、保存的食品生产、流通、餐饮消费以及进出口等环节的有关信息。”政府享有排他性发布权的食品安全信息并不是我们日常所指的广义的食品安全信息，而是狭义的，是指政府相关部门履职过程中制作或获知的信息。因此“路归路，桥归桥”，只要不在这个范围内的食品安全信息，非政府主体是可以直接发布的。《食品安全信息公布管理办法》进行的是一种有弹性的规定：只要不是政府相关部门在履行职责过程中“必然”产生或获得的信息，它即得援引上述法规，“豁免”其发布义务，这就减轻了政府食品安全信息公布的责任；一旦该信息产生一定的社会影响，使得政府相关部门“获知”了，认为应该管了，它又可禁止非政府主体发布相关信息，并援引该管理办法第十八条之规定，要求其“立即整改，消除不良影响”。

四、现行食品安全信息传播制度存在的不足和建议

近几年来，我国食品安全信息传播制度建设工作进展很快，但由于制度草创不久，还存在一些不足，主要表现在以下几个方面：

1.公众、行业协会、企业等社会性力量在制度建构中的作用远未发挥出来。在现代环境下，面对食品安全信息传播这样复杂的、几乎充斥于社会生活每一时空的事项，政府很难以设计出一整套涵盖所有方面、能解决各种问题的制度。因此多采用社会性的、横向的规制方式，发挥社会性主体在制度构建中作用的理念被广为接受：政府构建制度框架、设置底线、确立原则，并开放公众利益输入渠道，加强公众在制度建设和公共决策中的作用，发挥行业协会、企业的能动性，制定出丰富的、行之有效的行业、企业自律规范，以此保障食品安全信息传播制度的细致、完善。我国现行法律法规对这一点也较为重视，《食品安全法》第十条规定：任何组织或者个人有权……对食品安全监督管理工作提出意见和建议。《食品安全信息公布管理办法》第十六条规定：任何单位和个人有权向有关部门咨询和了解有关情况，对食品安全信息管理工作提出意见和建议。但相对而言，我国对公众的举报、监督等“具体”行为较为重视，对其在制度建设中发挥作用这样的“抽象”行为重视还很不够的，目前也缺少顺畅的公众利益输入渠道和有效的制度构建机制。因此虽然公众对食品安全信息高度关注，虽然我国有不少食品行业协会，但公众、行业协会、企业等社会性力量在食品安全信息制度构建中的作用远未发挥出来，它们的自我决策和参与公共决策的能力较为低下，企业、行业自律规范缺失。

2.条块分割，信息割裂的情况没有得到根本解决，很多深层次问题依然存在。如上文所述，我国食品安全信息传播中各政府机构各自为政，缺乏沟通一直是一个很大的问题，近年出台的法律法规确立了以食品安全委员会为总协调，卫生行政部门为核心，条块分明，地方和中央结合的信息传播制度，力图解决这一问题。但是“但由于这一体制刚刚建立，目前尚处于调整、完善过程中，因此存在着各部门工作衔接不紧密，有些责任不明确、不具体等问题。”［3］“在实际工作中，……部门监管职责交叉与空白并存、责任不落实的情况，出现问题往往推诿扯皮，这也是群众诟病最多的”［4］现象依然比较严重。这些问题表面上看是制度刚形成，工作协调尚不到位导致的，实质上显示的是我国力图构建的统一、核心明确的食品安全信息传播机制与实际行政工作中政府机构条块化管理食品安全信息的深层矛盾。有些学者认为单一部门来主管食品安全信息会更加理想，如张婷婷在博士论文中认为：“从理论上分析的结果，单一主体比多部门规制主体的摩擦成本低，政策效率高，规制成效明显，……在多主体参与预算博弈的条件下，会造成食品安全总体规制能力削弱”。［5］实践中，也有不少发达国家采用单一部门管理制度，取得了较好效果，如欧盟根据《食品安全基本法》，成立了食品安全局，其主要工作是负责收集并分析、并公布食品风险信息。在欧盟食品安全局督导下，一些欧盟成员国对原有的监管体制进行了调整，将食品安全监管职能集中到一个部门。德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部，统一管理全国的食品安全信息传播；丹麦、法国、荷兰等国家也进行了类似改革。［6］我国也有大部制改革的构想，卫生部最近在《“健康中国2020”战略研究报告》提出：涉及人民健康的若干职能相近的部门，如卫生、医疗保障、计划生育、环境保护、体育运动等部门，可以考虑逐步合并，建立国家健康福利部或国家健康委员会，来克服“政出多门，既不利于提高工作效率，也不利于问责制的落实”的缺陷。［7］2013年，新的政府机构合并计划施行，只将卫生部和计划生育委员会合并，大卫生部的构想未能完全实现，但未来如果政府机构进一步调整、合并，其影响必将延及食品安全信息传播管理制度，或有助于解决上述深层问题。这表明随着我国体制、机制改革的深入，食品安全信息传播制度，依然需要进一步改革、调试，其中的很多问题依然值得我们深入探讨。

3.相关制度不够全面，不够细化、具体化，不便于执行。总体看来，我国食品安全信息传播制度，主要规定的是政府的权责和行为规范，而诸如企业、行业协会、第三方评估检测机构、公众等主体的权责和行为规范，以及政府与这些主体的互动则鲜有涉及，存在较多空白点，像近来屡屡出现的企业、研究机构等社会团体公布食品安全信息，造成社会恐慌的现象，如2012年8月国际食品包装协会发布信息称，我国桶装方便面外层包装多用再生纸，有安全隐患，引起恐慌，但旋即有专家指出外层包装用再生纸符合标准，对健康并无影响，而国际食品包装协会发布又被发现是没有在大陆正式登记的“野鸡机构”，让公众莫衷一是；又如2012年7月9日湖南农业大学营养与食品安全监测中心，曝光美赞臣等奶粉违规添加兰香素，但事隔一天，该中心又发布公告说是监测方法有误，并且致歉，引得一片哗然，这些事件的处理在法律法规中就难以找到明确的规制依据。而制度的不够细化、具体化则是更为普遍的现象。例如食品安全信息公布制度中，所应公布的信息类型，公布的程序、时限等问题并没有细化，使得各地食品安全信息公布不充分、滞后等现象依然存在。因此我国现行的食品安全信息传播制度就如缺少润滑油和齿轮的机器人，虽然能走动，但少不了滞涩和磕磕绊绊。这就需要进一步制定、修正相关制度。还要发挥各部门、地方的作用，根据具体工作中出现的问题，因地、因事制宜制订配套制度，使得相关制度更加细化，更加符合具体情况，更具有可执行性。

［1］国务院法制办公室.中华人民共和国食品安全法注解与配套［M］.北京：中国法制出版社，2009：83.

［2］李红.食品安全信息披露问题研究［D］.武汉：华中农业大学硕士论文，2008：41.

［3］路甬祥.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国食品安全法》实施情况的报告［EB／OL］.（2011-07-11）［2013-03-10］.http：／／www.npc.gov.cn／npc／xinwen／2011-07／01／content＿1662436.htm

［4］中国网.国务院食安办解读《国务院关于加强食品安全工作的决定》［EB／OL］.（2012-07-04）［2013-03-10］.http：／／www.china.com.cn／policy／txt／2012-07／04／content＿25802341＿4.htm

［5］张婷婷.食品安全规制改革研究［D］.沈阳：辽宁大学博士论文，2008：29.

［6］管淞凝.美国、欧盟食品安全监管模式探析及其对我国的借鉴意义［EB／OL］.（2009-05-05）［2013-03-10］.http：／／www.foods-info.com／ArticleShow.asp？ArticleID＝15973

［7］新浪网.卫生部提出5大部委逐步合并为健康福利部［EB／OL］.（2012-08-19）［2013-03-10］.http：／／news.sina.com.cn／c／2012-08-19／084324994658.shtml.