我国加快发展养老服务业问题研究（2）

武献峰　高德慧　孔祥荣

摘要当前，我国人口老龄化形势日益加剧，养老服务问题已成为制约我国经济社会和谐发展的重要问题之一，加快发展养老服务业，刻不容缓。由于我国人口老龄化是在“未富先老”的情况下到来的，养老服务业存在着资源供求失衡，地区差异大，城乡发展不协调，服务水平总体较低，政策保障措施不到位等诸多问题，与人口老龄化状况不相适应。为加快养老服务业发展，我国养老服务业的发展应巩固建立以居家养老为基础、社区养老为依托、养老机构为支撑的养老服务体系；引入社会资本兴办养老服务机构，构建多元化筹资机制；加大养老服务机构财政支持和补贴力度；大力发展“医养结合型”养老服务机构；将信息化手段应用于养老服务业，提升智能化水平；大力发展老年服务关联产业，多措并举，多管齐下，共同推进养老服务业的健康发展。

关键词：人口老龄化；养老服务业；养老方式；社会资本

中图分类号：C913 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000399-03

养老服务业是为老年人提供产品和服务的特殊行业，大力发展养老服务业对满足老年人的社会需求，推进产业结构调整和升级，缓解社会就业压力，促进相关行业发展，推动经济增长，减轻社会保障负担有重要意义。本文通过对我国当前养老服务业存在的问题进行分析，提出加快发展养老服务业的对策。

一、我国加快发展养老服务业的重要意义

（一）有利于应对人口老龄化，缓解养老矛盾

我国自1999年就已进入老龄化社会，现阶段我国人口老龄化形势会越来越严峻，呈现出老龄化、高龄化，以及空巢化加速发展。截至2014年底，我国60岁及以上老年人口数量已达2.12亿，占总人口的15.5%，高龄老年人口数量达到2400万，失能老年人口接近4000万，慢性病老年人持续增多，空巢老年人口规模继续上升，均已突破l亿大关。截至2014年底，全国共有各类养老服务床位551.4万张，每千名老年人拥有养老床位仅26张。日益严峻的养老形势，给我国养老服务业带来了严峻挑战。因此，在现阶段，加快发展养老服务业，不断满足老年人多元化的需求，是应对人口老龄化、缓解养老供需矛盾的有效手段。

（二）有利于促进国民经济较快发展

养老服务业具有现代服务业的共同特征，大力发展养老服务有利于促进国民经济较快发展。养老服务业的主要对象是老年人，随着时代进步，老年人在市场消费总需求中的比重将不断提高。通过适当调整产业结构，制定相关扶持政策，积极发展养老服务业，可以振兴老年消费市场，培植新的经济增长点，从而推动国民经济协调、健康、持续发展。养老服务业的加快发展必定会引起相应的连锁效应，带动与其相关的其他产业发展，原有的产业格局将会被打破，产业结构将发生相应的变化，拉动经济增长，其最终结果是促使国民经济实现良性发展。

（三）有利于扩大社会就业，缓解就业压力

大力发展养老服务业有助于扩大就业领域，缓解就业压力。养老服务业作为集生产、经营、服务于一体的、面向民生的综合性产业，养老服务业产业链长、涉及领域广，蕴含着巨大的内需潜力，同时能够带动医疗、康复、文娱、旅游等相关产业发展。养老服务业是劳动密集型行业，对劳动力素质要求的弹性较大，其发展会创造大量就业机会，对促进社会就业意义重大。

（四）有利于减轻政府的养老保障负担

加快发展养老服务业对减轻政府的养老保障负担有重要作用。大力实施养老服务业的社会化，通过吸引民间资本介入，激活养老服务市场，让社会参与到养老服务中来，在一定程度上有助减轻政府在养老服务机构和设施的上投入上的负担。

二、我国养老服务业发展存在的主要问题

虽然从上世纪80年代以来，国家在逐步推进养老服务社会化，取得了一定成绩，但养老服务规模与人口老龄化所引发的社会需求不相适应，发展相对滞后，还存在诸多问题。

（一）养老服务资源供求失衡，市场供给缺口大

在我国，长期以来养老服务一直属于社会福利性事业，实行政府高度集中的福利供给模式。由于改革起步晚，社会化养老服务的发展还明显滞后，主要表现在养老服务资源供给不足，相关产业发展滞后。从提供养老服务的床位总数上看，市场供给缺口很大。据统计，2014年底，我国60岁及以上老年人口数量已达2.12亿，全国共有各类养老服务床位551.4万张。另据民政部对全国9省区的调查，要求入住福利机构的老年人占老年人口总数的5%；要求提供托老所、活动站服务的老年人为10%；要求在家养老并提供社区福利服务的老年人为75%。仅就床位数来讲，2014年底，全国养老床位总数占老年人总数的2.6%，与国际社会通行的5%-7%的比例相差很大。从提供养老服务的人员上看，养老服务的专业人员较为缺乏。全国取得养老护理员职业资格的仅有几万人，潜在需求在1000万左右，养老服务体系建设的专业化程度亟待提高。

（二）养老服务地区差异明显，城乡发展不协调

养老服务业发展的城乡之间、地区间差异较大。首先，我国养老服务业城乡间差距较大，呈现着城乡二元差异。在广大农村主要靠家庭养老，而在城市，社区养老和社会养老在不断发展。为城镇老年人提供的服务项目和设施要远远多于农村。城乡养老要求不一样，在农村大部分老年人要靠子女赡养，他们对生活的要求低，消费水平也很低。在城市，绝大多数老人都有退休金，他们的基本生活可以得到保障，但在精神和心理层面有更高的要求。对城里人来讲，最关键的是城市的居住成本增加，且人口老龄化更严重，独生子女家庭增多，城里年轻人的养老压力也在增加，这是目前整个社会需要关注的。其次，不同区域间差别较大，养老服务业的发展具有由东向西区域梯次特征，与人口老龄化物区域特征相一致。东部沿海经济发达地区人口老龄化明显快于西部经济欠发达地区，以最早进入人口老年型行列的上海（1979年）和最迟进入人口老年型行列的宁夏（2012年）比较，时间跨度长达33年。经济发展较快的地方，老龄产业发展也较快。

（三）养老服务水平总体还较低

目前我国养老服务大多停留在基本的生活照料上，服务水平不高，服务方式单一，缺乏特色，难以满足不同文化层次、不同经济状况老人的服务需求。服务硬件设备缺乏。目前我们的养老服务还处于全人力、纯手工阶段，没有专业的服务设备，专业化、社会化程度较低。对于大多数民办养老服务机构来说，大多数还处于投资阶段，有不少是利用闲置房屋进行改建或租用房屋，存在环境差、设施陈旧简陋的问题。

养老机构的专业服务人员严重短缺，服务专业技能缺乏，服务水平相对落后。目前我国专业护理院和社区长期照护中心极为短缺，专业化的护理人员严重不足，已成为建设养老服务体系的短板。从业人员多为从其他行业转行而来，大多为50岁左右的中老年人，养老服务从业者的年龄偏大，没有接受过系统的专业训练，缺乏专门的护理知识，专业技能缺乏，专业化程度低，从而导致养老服务长期徘徊于低水平、低质量。

（四）养老机构总体入住率比较低

从全国情况来看，养老机构的入住率比例很低，床位总入住率不足50%，但也存在结构性矛盾，政府办的养老机构入住率在80%以上，而民办养老机构入住率在30%至50%之间。造成入住率低原因的可能有以下几个方面：一是受到传统养老观念的影响，子女不愿意把父母送入养老机构；二是政府兴办的养老机构可能条件、设施、居住环境较民办机构好，收费低；三是部分养老机构条件比较简陋，难以满足老年人特别是失能、失智等特殊老年人的养老需求；四是部分养老机构可能由于地理位置不佳，或远离老年人原住所，或地处偏僻，或周边配套不完善，导致老年人不愿入住；五是设施较好的民办养老机构，由于受到成本价格的约束，高昂的收费价格老年人难以承受得起。

（五）“医养结合型”养老机构需求旺盛，供给不足

随着经济社会的发展，人民生活水平的提高和医疗技术的进步，人们的平均寿命在逐年增加，疾病谱也发生了显著性变化，慢性非传染性疾病成为危害人们健康的主要因素，特别是在老年人群中慢性病的患病率居高不下，整体上带病生存时间长，80%的老年人患有不同程度的慢性疾病。对于患有慢性病大多数老年人来说，更愿意选择既能提供生活照料服务，又能提供医疗护理服务的养老机构，一旦发病，能够得到及时救治。但在全国范围内，提供养老服务的机构多为单纯的生活照料，由于开展医疗服务的需要的成本更高，能够提供集生活照料和医疗服务的机构数量极少。不少由医院创办的老年公寓总体入住率很高。以上海市为例，上海市每年对养老护理病床的需求61.38万人次，2025年需求量可达90万人次，而现上海市核定的护理床位数仅6811张，老年人的医疗护理需求面临着严重的资源匮乏和短缺。有不少人士指出，为有效满足老年人多样化的养老服务需求，特别是要大力发展具有医护功能，以接收失能、失智老人为主，提供长期照护的为护理型养老服务机构，有效保障失能、失智等老年人的服务需求。

三、我国加快发展养老服务业的对策

（一）完善以居家养老为基础、社区养老为依托、养老机构为支撑的养老服务体系

居家养老是迄今为止最古老的也是最基本的和最富有生命力的养老方式。由于传统家庭养老观念的影响，相当一部分老人不愿意离开家庭。受到上世纪70年代以来实行计划生育政策的影响，家庭向核心化、小型化方向发展，“421家庭”将成中国社会的家庭主流，家庭成员照顾老人势必力不从心。因此，从我国的老龄化发展形势、“未富先老”的基本国情，以及家庭养老功能将不断弱化的情况下，养老服务业要按照政府引导、政策扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的新型养老服务体系。一方面要基本满足自主居家养老服务，利用社区为老服务设施或政府购买服务实现高质量的居家养老，同时必须大力发展社区为老服务，促使养老资源向社区合理倾斜，配置和完善社区养老服务设施，增强社区的养老服务功能，提高家庭养老能力；另一方面要适应快速发展的人口老龄化形势，积极探索专业化、个性化、多层次的养老服务模式，老年人可根据实际需求入住不同层次和类型的服务机构养老，使养老服务格局日臻合理，满足老年人日益增长的个性化需求，促进社会的和谐发展。

（二）引入社会资本兴办养老服务机构，构建多元化筹资机制

从总体上看，全国大部分养老机构的管理体制仍停留在计划经济的运作模式上，在经营管理上缺乏创新意识、竞争意识和危机感，市场活力不足，这种旧的管理体制已然不适应当今老年群体的各种服务需求。因此要实行养老事业投资主体多元化政策，打破由政府和福利机构包办养老事业的格局，鼓励社会组织、企业和个人共同参与，投资兴办社会化、市场化的养老机构，形成多渠道、多元化投资格局。构建多元化筹资机制，一方面要鼓励投资体制创新，政府投资变直接为间接，鼓励社会力量投资，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，制订优惠投资政策，吸引不同性质的单位、个人投资养老服务产业；如以公建民营、民办公助、政府补贴、政府购买服务、低息贷款和税收优惠等措施鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。通过拨款数额的增减，体现政府关注的重点，达到控制社会力量投资行为的目的。另一方面要理顺管理体制，应在加强规划引导、健全市场体系和培育市场主体等方面发挥应有作用，构建适合养老服务业发展的政策体系。政府应该根据我国养老服务业发展现状制定出台一套完善的产业标准，使养老服务产业向规范化、标准化方向发展，根据“政企分开”的要求，积极推进养老服务社会化，建立与社会主义市场经济体制相适应的运行机制。按照产业化发展方向，通过改革、改制等方式，充分调动社会资本参与到养老服务事业中来，盘活资产，搞活养老服务业市场，积极推进福利社会化。

（三）对养老服务机构加大财政支持和补贴力度

目前，在我国市场经济条件下，政府通过实施干预措施影响养老服务市场的发展水平，一种方式是政策导向，好的政策可以增强社会养老服务的供给能力，进而推进养老产业化，另一种方式是政府的经费投入。由于养老服务业带有较强社会公益性，投入成本大，投资回收期长，属于典型的微利型行业，因此政府应该发挥其主导作用，各级政府要确保人人享有基本养老服务，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，发挥好“托底”作用。一是要加大公共财政对老年福利事业的投入力度，明确公共财政向养老服务等涉及民生的社会建设项目倾斜，逐步加大对养老服务事业的投入，并建立财政长效投入机制。二是通过做强福彩事业和慈善事业，筹集更多的福彩公益金和慈善资金，提高对养老服务领域的投入比例。三是通过政府购买服务、以奖代补、公投公招等方式，鼓励和吸引社会资金积极参与发展养老服务事业。四是对公办养老机构保障所需经费，应列入财政预算并建立动态保障机制。可采取公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或者运营的公益性养老机构。五是对居家养老服务中心的建设和运营补贴政府给予一定的政策和资金支持，同时需提高居家养老购买服务的补贴标准。

（四）大力发展“医养结合型”养老服务机构

众多老年人在选择养老服务机构中，能否能够提供医疗保健服务是其选择衡量的重要标准之一，能够养老服务和医疗服务于一体的机构最受欢迎。目前由医院转型或改建或承办的老年公寓老年人入住率高。因此，在当前的形势下，应该大力发展“”医养结合型”养老服务机构，为老年人的健康保驾护航。国家在鼓励支持发展“医养结合型”养老服务机构方面也出台了相应政策支持。2013年国务院在《加快发展养老服务业的若干意见》中提出要积极推进医疗卫生与养老服务相结合。推动医养融合发展，促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。在国务院《关于促进健康服务业发展的若干意见》中提出要加快发展健康养老服务。推进医疗机构与养老机构等加强合作。在养老服务中充分融入健康理念，加强医疗卫生服务支撑。

（五）健全法制，为养老机构的发展创造良好的法律环境

养老服务所提供的产品是一种具有准公共产品特性的混合产品，这就决定了我们政府、市场和社会是三种不同角色共同参与到养老服务业中。政府的强制性和普遍性是市场和社会所不能实施的，因此，政府在养老服务中最重要、最基本、最独特的角色应该是利用其强制权力为养老服务发展提供相对完备的法律政策环境。政府要大力推进养老服务事业法制化建设，把养老服务事业纳入国家法制化的轨道；把养老服务业发展纳入国家经济社会发展总体规划，制定出系统的养老服务事业发展规划、明确的发展方向，科学合理地规划布局，合理配置和有效利用社会资源，提供与人口老龄化发展相适应的经费保障；建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务事业发展管理体制和工作机制等。要进一步规范市场，包括明确投资与经营主体、制定市场“游戏规则”、消除不公平竞争、维护投资者和消费者的权益、强化职业准入和行业治理、依法打击唯利是图等违法行为。

（六）将信息化手段应用于养老服务业，提升智能化水平

将信息化手段应用于养老服务业，将会极大地提升智能化水平，提高养老服务保障能力。将现代通讯工具和信息技术运用到养老服务中去，将能够为老年人提供便捷、及时、高效的服务。通过有效整合通讯网络、智能呼叫、互联网等科技手段，以信息化、智能化呼叫救助服务平台为支撑，以建立老年人信息数据库为基础，以提供紧急救援、生活照料、家政服务为基本服务内容，有效整合社会服务资源，建立完善的社会养老信息服务系统，打造真正意义上的“没有围墙的养老院”。

（七）大力发展老年服务关联产业，满足多层次的服务需求

老龄人口的增加将拉动与养老相关的服务行业快速成长。养老产业不仅能够带动老年用品、餐饮、医疗、房地产等产业，而且对上下游产业如建筑、钢材、水泥、机械、家电等行业具有显着的经济带动效应。当前我国养老产业存在需求大、供给小；产品门类少、层次低等“软肋”，远不能满足老年群体消费需求。要从根本上解决人口老龄化所带来的种种需求，就必须大力发展包括养老服务产业在内的所有老龄关联产业。

一是要大力发展健康服务业，提高老年人健康水平。通过向老年群体提供健康体检、保健服务、康复服务等健康服务。利用中医简便验廉优势，开展中医针灸、拔罐、足疗、推拿、按摩、理疗等康复服务项目。同时也拉动与之相关的医疗器械、医药产业的发展。

二是要大力发展老年旅游服务业。随着人们生活水平的提高，特别是对于收入较高的老年群体，他们不仅仅满足于优质的物质生活，而且追求高品质精神文化生活。设计一些适合老年身心的特点，旅游线路、旅游服务项目。

三是大力发展老年文化娱乐业。可通过开办一些诸如老年书画、音乐、老年摄影、老年健身、舞蹈等娱乐活动场所，丰富老年人文化生活。

四是要大力开发老年用品产品。开发适合老年人特点的如老年人生活用品轮椅、拐杖，老年保健用品、老年人服饰等。加快老年用品的开发、生产，加快老年用品产业发展，不仅能满足老年人的各种需求，而且会推动我国老龄产业经济的快速发展。

五是大力发展老年金融服务业。银行要加强金融创新，开发老年服务市场。针对部分老年人有住房，但缺少养老资金的现状，可尝试开展养老按揭服务。对于有闲置资金的老年人，银行可针对老年客户害怕风险但又希望自身储蓄保值升值的特点，开发金融产品以满足老年人因内部资源代际转移弱化产生的需求。一种方式是把银行储蓄业务与医疗保险结合起来，建立一套满足老年人医疗需要的储蓄产品。第二种方式是将银行的储蓄产品与家庭财产的损失联系起来，满足老年人应付意外的需要。第三种方式是针对老年人遗产问题，开发专门服务于老年人的信托产品。