城市化进程中被征地农民社会保障体系建设研究

王俊

摘要：近年来，各级政府不断加强城市化进程中征地农民的社会保障体系建设，出台了一系列政策措施，以确保被征地农民养老、医疗、就业等生存权益和发展权益。但是在发展过程中，被征地农民上访事件时有发生，围绕征地问题还存在着一定的矛盾，所以特对此问题进行了调查研究，梳理了被征地农民社会保障体系建设的基本情况和存在的问题，并提出对策建议。

关键词：城市化；被征地农民；社会保障

中图分类号：F321.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）003-0000-02

一、被征地农民社会保障体系建设的基本情况

通过调研了解到，当前部分地区被纳入到社会保障体系中的被征地农民是指失去耕地份额的农村集体经济组织成员，而其社会保障主要涉及到社会保险中的养老保险和医疗保险两部分，其他保险及社会救济、社会福利和社会互助等没有专门的政策措施。基本情况如下：

1.补偿标准

按照《土地管理法》第四十七条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，具体费用按实际情况而定。

2.账户资金构成

部分地区的情况是，被征地农民养老保障资金账户分为个人专户资金、统筹账户资金及调剂资金三部分管理。三部分资金在征地时一次性足额划入财政部门指定的社保资金专户。被征地农民养老保障个人专户资金，以被征地农民养老保障基本待遇标准所需资金总额为基数，由集体和个人按照70%的比例，分别从征地补偿费和安置补助费中一次性划拨和抵扣。被征地农民养老保障统筹账户资金，以被征地农民基本待遇标准所需资金总额为基数，由财政局按照30%的比例，从土地出让金净收益中提取。政府按照不低于被征地农民养老保险待遇标准所需资金总额10%的比例，从土地出让金净收益中提取调剂资金。个人专户资金和统筹账户资金全部用于支付被征地农民养老保险待遇，调剂资金弥补调整养老保险待遇标准和超过预期寿命给付的养老保障金造成的缺口。

3.参保标准

部分地区在城市化进程中，本着尽量提高被征地农民社会保障水平、扩大被征地农民参加城镇职工保险范围的原则，以男60周岁、女55周岁为节点设置参保标准。

男60周岁、女55周岁以上的被征地农民参加养老保险，参保时实行差别费率，按规定可以从养老保险账户上直接领取养老金。缴费标准设五个档次，如果选择标准档，被征地农民个人专户的养老保险资金除了一次性划拨和抵扣的综合区片地价外，个人无需再缴费。如果选择高于标准档，增加的缴费部分由被征地农民个人负担。其医疗保险方面，农业人口参加新型农村合作医疗保险；非农业人口或小城镇户口参加城镇老年居民养老保险，二者的区别在于：前者的参保费用由被征地农民、村、街道和市区财政共同承担，后者的参保费用由被征地农民个人自己承担或从综合区片地价中农民参加被征地养老保险后剩余的资金中支出。此外，报销比例前者小于后者。

男60周岁、女55周岁以下的被征地农民参加城镇职工养老保险，实行统一费率，按月缴费，并需要缴满养老保险15年后才能在退休后每月领取养老金，如果被征地农民在被征地时距退休年龄不足15年，可以在退休前一次性将保险费用补缴齐，在达到退休年龄后每月方可领取养老金。养老保险的缴费基数是按照本地区上年度社平工资而核定，缴费标准设五个档次，按缴费基数的60%到100%的比例每10个百分点设置一个档次。缴费档次可由参保农民自愿选择。资金从综合区片地价中支出。医疗保险方面，参加城镇居民基本医疗保险，但必须缴满25年费用。

4.最低生活保障

一般来讲，对于残疾、老弱等生活困难的被征地农民，可以根据最低生活保障制度的申请办法，申请成为最低生活保障居民，由民政部门负责每月向其发放最低生活保障金。

5.其他社会福利

各街道根据经济发展的实际情况，有的给被征地农民发放额外的福利或实物等，有的给被征地农民在大病、教育和就业等方面制定相关保障政策、优惠政策、补助政策和就业创业扶持政策等。

二、当前被征地农民社会保障体系建设中存在的问题

在调研中，我们发现当前部分地区被征地农民社会保障体系存在的问题和原因比较复杂，具体如下：

1.政策合理性受质疑

相邻地区补偿标准相差较大，造成被征地农民之间相互攀比，进而上访，引发社会矛盾，增加了社会不稳定因素。

2.社保水平存在差异

一方面，同一个地区，不同区域间社保水平有差异。鉴于自身经济发展状况，发展较弱或平平的区域只是按照上级制定的被征地农民保障政策给被征地农民进行养老和医疗保障。而发展状况较好的区域往往由于大企业多，经济实力强，财力充足，且人少地多，便独立制定了一些额外的被征地农民保障政策。经济发展的不平衡也使被征地农民获得的保障水平不一致，同一个地区出现差距过大情况引起被征地农民有不满情绪。

另一方面，同一个区域，不同年龄的被征地农民社保水平有差异。男60周岁以上、女55周岁以上的被征地农民参加被征地农民养老保险；男未满60周岁，女未满55周岁的被征地农民参加城镇职工养老保险。前者每月领取的保险金少于后者。这种因不同年龄而设定不同参保标准，进而又直接影响每月领取养老金的数额也容易引发被征地农民的不满情绪。

3.缴费资金难以接续

随着近几年城市化进程逐渐加快，政府在不同时期出台的关于征地补偿的政策也在变化，再加上通货膨胀等经济因素的影响，导致部分被征地农民存放在村里的个人账户资金不足以缴纳城镇职工基本养老保险费，出现难以为继的情况。

4.征地份额不够平衡

国土部门根据征收耕地及其他农用地的数量合理确定参保人数。具体来讲，以村民小组第二轮土地延包时的土地面积为基数（以村土地台帐为准），以村民小组为单位，确定人均土地份额，每个家庭中失去一个土地份额就确定为一个失地农民，就给一个参保名额。

人均土地份额不等导致保障资金有余有缺。不同的村集体所拥有的土地面积和人数不同，有的村人多地少，有的村人少地多，出现有的村人均土地份额只有几分地，而有的村人均土地份额达到几亩地，这就使各个村失去一个土地份额获得的补偿金是不一样的，例如，有0.4亩地得到4万元补偿，有2亩地得到20万元补偿，而缴纳的保费标准是一样的，导致有的村保费不足，有的村保费却有剩余。保费不足的村东挪西借导致村里债台高筑，有的只好等到村民男满45周岁，女满40周岁时才给缴费以凑够15年缴费期。

被征地份额不等导致不能参保和参保排队现象。一种情况是失地份额不足一份。如果一个家庭失去的土地份额不足一份，按四舍五入，等于或大于0.5个份额，就确定为一个失地农民，就给一个参保名额，如果小于0.5个份额，就不能确定为一个失地农民，就没有参保名额。另一种情况是只有土地份额但没具体到哪一块地。有的村集体组织成员只有土地份额并没有具体到哪一块地方，而村里一旦部分失地，那只能给一部分人保障，其他人不能参加保障，一般村里就是按年龄排队，如果村里持续失地，其他人陆续可以参保，如果不再失地，其他人无法参保，引发矛盾和怨言。这种现象多出现在未分包到户的村子。

5.就业难以得到保障

用人单位对就业者一般都有技能、年龄和性别等条件要求，而对于被征地农民来讲，一部分人年龄偏大，而且平时只会务农，根本不具备其他的劳动技能。尤其是女性，常年以照顾家庭和照料耕地为主，更难具备再就业的专业技能，这些因素使部分被征地农民找不到合适工作，只能通过打零工来获得极不稳定的经济收入。对于这一现状，虽然相关文件也有相应的解决措施，比如，建立被征地农民免费培训制度，为被征地农民提供职业技能培训，但是效果却不尽人意，往往参加培训的被征地农民少而又少，又由于他们接收新鲜知识的能力不高，导致培训效果不佳；又如，提出为被征地农民提供创业培训，但是被征地农民往往缺乏创业意识，又不具备承担创业失败风险的能力，所以这些都未能对被征地农民的再就业起到较好的保障和促进作用。

6.住房保障没全到位

有的被征地农民失去耕地的同时还面临房屋拆迁问题。目前的房屋拆迁补偿主要有两种方式，一种是货币补偿，另一种是房屋实物补偿。绝大多数农民选择第二种补偿方式。但是安置房有未按期建好的问题出现，导致部分被征地农民长时间租房生活。有的农民虽然住进了安置房，但不能享受和市民一样的国有房屋产权待遇，房屋不能上市交易，对被征地农民房屋增值利益也是一种损害。

7.生活成本大大增加

被征地农民离开了土地，有一些从以前的农家院搬进了住宅楼，还享受着和城镇职工一样的养老保险和医疗保险，从这些现象来看，被征地农民仿佛和农村脱离了关系，成为了“城市人”。但是相比于以前，农民现在需要缴纳煤气费和取暖费等费用，粮食蔬菜也不像以前可以通过从自家的土地上种植来自给自足，生活成本大大增加，长期来看，他们的生活压力较之以往大了许多。

8.永久性占地缺保障

对于被永久性占地而没有被征地的农民来说是没有保障政策跟进的。一些公共基础设施建设涉及到永久性占用农民耕地问题，比如，国家电网修建高压电塔，塔基会占用农民耕地，高压线下会影响农民耕作，农民不能自主使用耕地，名为占地，实则和征地无差别，但是这些农民只能得到塔基部分的货币补偿，不能享受养老保险待遇和耕地收入受影响造成的损失补偿。

三、健全征地农民社会保障体系的探索方向

针对上述被征地农民社会保障体系存在的问题，提出健全征地农民社会保障体系的探索方向。

1.完善被征地农民社会保障机制，兼顾公平和效率

部分地区明确规定了建立被征地农民社会保障制度的原则，其中就包括坚持公平和效率相统一这一条。所谓公平，就是要给予每个符合条件的被征地农民应有的社会保障，使得人人平等、人人参保、人人受益。比如，对于货币补偿标准不同的农民可以设定不同的保险缴费标准，避免货币补偿少的部分农民缴费困难；所谓效率，就是既要保证被征地农民的基本生活，又要用一些激励机制来促进他们更好地工作和生活。比如，对于养老保险缴费已经满15年的，未达到退休年龄的被征地农民，可以鼓励其继续缴费，其每多缴费一年，就多付一部分养老金，以此激励获得货币补偿多的人多缴费，这样不仅可以为其自身未来提供更大的保障，而且可以为整个征地农民社会保障体系平稳运行提供充沛的资金，提高运作效率。

2.多元化运营被征地农民养老保险基金，实现稳中求“盈”

对于部分被征地农民的养老基金入不敷出的现象，引发我们对如何管理运营养老基金这一问题进行思考。目前一些地区的被征地农民社会保障个人专户资金交由街道或者村委会来管理和统筹，下一步，可以试着将资金交由市或者区统筹，扩大统筹范围，让资金集中起来，便于有充裕的资金进行投资行为，使社保资金得到保值增值。

3.调整地价和相关政策，缩小区域间补偿差异

解决缩小区域间土地补偿差异问题，可以尝试从以下两方面着手：一是通过多种方式，比如，绿化、基础设施建设等提高地价，增加土地补偿收益；二是完善政策合理性，通过政策调整和平衡区域间的补偿标准，减少被征地农民的不满情绪。

4.合理分配土地补偿收益，让收益更多倾向被征地农民

土地征收中，被征地农民永远失去土地经营权，失去可靠的生活来源和保障，因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，合理调整和分配土地补偿收益，让收益更多倾向被征地农民。

5.培养被征地农民转型意识，促进被征地农民向好生活

“农民”这一身份在被征地农民心里根深蒂固，这使其在被征地后在各个方面很难适应。比如在生产生活方面，农民视土地如生命，始终认为自己是“农民”，认为离开土地便失去了赖以生存的条件，离开农村便失去了已经构筑成了的社会基础，思维视野的局限影响其就业发展等多方面选择。所以，这就涉及到要培养被征地农民的转型意识，让其认识到随着社会的进步和发展，农民的定位也在发生变化。因此，政府更要重视引导被征地农民适应新生活的文化心理转变。可以尝试通过加大城市文化宣传、加强技能培训，充分利用城市的教育、科技和文化资源，提高被征地农民的文化素质，进而增强被征地农民的城市归属感和认同感，帮助他们更好更快适应新生活。

6.加大就业扶持力度，保证被征地农民生活可持续

在被征地农民就业方面，政府目前已经对于不同年龄阶段、文化层次的被征地农民实行不同的培训计划、安排不同的培训内容。也在加强人力资源市场的用工需求信息在市场和农民之间的对接等工作。在此基础之上，还可以尝试建立机制，通过减免税费等优惠政策鼓励用地单位优先吸纳安置被征地农民。

7.增加村集体经济组织收入，弥补社保基金缺口

可以增加集体所有的荒地、滩涂等征用面积，并且从这部分征地收益中按一定比例提取部分资金，补充到人均征地份额较少的村集体经济组织的被征地农民社保基金账户中，缓解社保基金的缺口问题。

8.节约集约用地，着力解决好历史欠账

我国政府提出，18亿亩耕地是条红线，决不能因为城市化、及工业化过程而使耕地大量减少。所以，政府以后对耕地的征用会严格控制，被征地农民社会保障也许不会再成为一个独立的问题。目前来讲，一方面要对已经被征用的耕地进行科学使用，另一方面应该把前期被征地农民保障遗留的问题着力解决好，不让其严重和反复。

作者简介：王 俊（1986-），女，汉族，辽宁大连人，职务：中共大连市旅顺口区委党校教员，职称：讲师，学历：硕士研究生。