福利民营化下的专业证照迷思：新社工工会的可能

王增勇 郭志南 施旦旦



福利民营化下的专业证照迷思：新社工工会的可能

王增勇 郭志南 施旦旦

1987年解严后的台湾，社会福利服务的民营化带动社福团体的发展与社工专业人员的投入；1997年社工师法确立了台湾社工专业以证照作为专业化的路径。20年证照专业化的实施固然奠定了社工专业的社会地位，但证照制度造成社工之间的阶层化，瓦解专业内部的团结。更严重的是，社工作为劳工处在政府与机构之间的矛盾，专业证照无法有效改善社工的劳动条件。本文将先梳理福利民营化与专业证照化这两个形塑当前台湾社工样貌的主要动力，指出这两者实则是新自由主义下构成的福利规训体制。具体以薪资回捐的现象说明社工劳动议题的困境，并提出“社工工会”做为台湾社工专业面对民营化福利体制的对策，最后展望“社会工会主义”做为未来的发展方向。

福利民营化； 证照； 社工工会； 社会工会主义

1987年解严后的台湾，社会福利在民间社福团体的积极倡议下，通过大量立法，因此1990年代被称为台湾社会福利的“黄金十年”，这些由民间团体倡议的福利立法提出新的服务愿景，促使政府推动更积极的政策并大幅编列预算，建制福利服务体系。在推动服务扩张的策略上，政府通过民营化方式(或称“委托民营”“公办民营”“公私协力”)，促成了目前台湾福利体制的大幅扩张，也带动社工专业的发展。这里的“民间”指的是非营利组织，而不是市场的营利部门，因此经费提供仍是政府，只是服务提供方为非营利组织。民营化在政府口中是政府与民间团体之间平等的“伙伴关系”，但政府的控制往往透过招标计划的审查、经费的申请与核销、绩效的考核与评鉴等方式进入民间组织的内部经营；民间团体虽然批评政府的“伙伴关系”只是口号，但继续申请政府的方案，并且透过行政游说与立法监督的民主机制试图对政策产生影响。

总之，福利民营化让政府与民间社会之间形成了一种新的关系互动，既合作又对抗、彼此需要却又立场不同、虽经常冲突但又不愿轻易结束无法关系的爱恨情仇。

1997年，台湾社工师法*台湾的社工师考试与大陆的社会工作师考试类似，报考资格一般来说是社工相关科系或者是研修规定的学分，通过考试之后颁发社工师证照。通过，社工师成为国家考试认证的专业，与医师、律师、护理师等专业相同，被视为社工专业发展的里程碑，立法通过的当日被命名为“社工日”，社工师法也同时确立了证照作为台湾社工专业化的路径。正当台湾社工专业以“进步”“发展”来形容过去二十多年社会福利与社会工作之际，部分社工学者对此有着批判反思的观点。陶蕃瀛首先指出证照是朝向国家靠拢的“建制化”，不必然朝向更自主的专业化方向前进[1-2]。王增勇、陶蕃瀛从社工师考试推动后所造成的不同吊诡现象，指出追求标准答案的社工师考试制度压缩社工的知识空间，并把专业区分成“出题/应答”、“具有/不具考试资格”、“实务/学术”等不同的等级，制造社工专业内部的冲突与矛盾[3]。郭志南以科技大学社工的亲身经验，勾勒社工专业内部制造他者(不专业)为权力复制机制的文化殖民现象[4-5]。王行则分析这种集体恐慌反映出社工专业仍依赖外在权威来肯定自己的心理状态[6]。

这篇文章延续对社工专业证照化的批判分析，但不谈考试制度本身，而回到当初推动社工师法的初衷：提升社工的专业自主性与劳动条件。从而来检视证照化是否能够有效响应民营化福利体制中基层社工所面对的劳动条件恶劣的议题？证照化是否可以促进社工专业内部的团结，透过集体行动，参与国家福利政策的规划与执行？如果不行，那台湾社工专业可能有什么出路？这是本文想要回答的问题。

一、福利体系民营化=劳动力弹性化

1990年代以后，台湾福利体制的扩张主要以“委托民营”的方式推动。1980年代西方福利国家的财务危机引起争议与挑战，以市场机制改革国家主导的福利体制的声浪兴起，以混合经济(mixed economy)为架构的福利民营化成为许多国家福利制度改革的策略。1990年代台湾社会福利法案大幅翻新，政府主责应提供的福利服务项目大幅增加，虽然法令规范政府可自行办理或委托办理，各级政府多半选择委托民间办理的方式因应这波福利的扩张。福利民营化的概念虽然嫁接自西方，但论述使用脉络的差异却导致完全不同的权力效果。西方的福利民营化是在福利国家已然建立，试图以提升福利体系效率与节制费用高涨为名，系统性拆解福利体制，对助人专业自主空间透过标准化流程进行压缩，并降低国家介入的程度，交由市场接手。但台湾的福利民营化是在福利体制尚未建立，政府面对新选举政治压力下，不得不加大对福利的提供，但透过民营化试图极小化政府投入社会福利的资源。在台湾，政府以民营化方式扩大其对人民生活的介入，提供民间团体大量承接的方案契约，却也同时收编了民间团体对抗国家的自主性。

面对福利民营化，当时社会福利运动者的心情是复杂的。相较于过去政府完全不补助民间组织提供福利服务，委托民营的制度下，政府所释放出的资源(房舍、经费)对初成立的民间社福组织确实是发展的助力，于是社福组织便抱着“拿你的钱，做我的事”的实务心态。但另一方面，为避免个别社福组织落入“拿人手短”的困境，社福组织日后发展联盟性组织，例如智障者家长总会、身心障碍联盟、老人福利推动联盟、社会福利总盟等，专门扮演对政府施压的黑脸角色，个别社福组织则隐身在联盟背后，以避免角色冲突的尴尬，算是民间社福团体维持自身自主性的策略。张恒豪以智障者家长总会为例说明民间组织在福利民营化制度下，如何维持倡议型与服务型任务之间的平衡，就说明了民营化对民间社福组织所造成的结构性矛盾[7]。

但是，社福组织低估了民营化制度对社福组织所产生的规训效果。首先，委托民营制度透过招标制度使得政府利用民间组织之间的竞争，把服务费用以低价委托，民间组织必需要通过额外募款才能完成，导致委托民营不仅是将执行责任连部分财务责任都移转到民间组织，造成民间组织承办越多福利业务，便需要募集越多资金协助办理服务。换言之，承接政府方案的民营化制度造成社福组织不仅人力大量投入直接服务，更使得政府得以收编民间组织既有的自主财源。

其次，为确保公务预算的正确使用，政府建立一套责信制度规范社福组织，从登记立案、委托契约、招标竞争、标准化服务流程、服务绩效指针、日常督导、定期报表，到年度评鉴等流程，环环相扣约束着社福组织管理者与基层服务人员的日常活动不逾越政府所规范的内容。在疲于奔命达成政府服务目标与争取下年度标案的压力下，社福组织的工作人员不仅花费大量时间与精力在文书作业上，逐渐内化政府对服务对象的想象与观点，失去批判政府的独立性。社福组织“公务员化”或社会福利“麦当劳化”已经成为长期依赖政府委托案之后的常见现象。

最后，在政府透过委托民营制度以最低廉的价格挤压最多的服务时，社会福利体系内部的劳动争议成为日益浮现的矛盾。例如2002年“九二一”地震灾后重建工作，因为县长选举的政治纷争，南投县政府将取消委托案改由乡公所(乡级行政机关)承办，造成重建区民间社福组织近百名社工集体被解聘事件，这些因县政府取消委托案而被民间组织解聘的社工，从事件中体验到民营化福利体制下社工处在“有案就聘、没案解聘”的不稳定状态，其中部分社工因此发起成立“漂流社工”，对台湾社工专业当下的发展提出一系列的批判与反省[8-10]，或是2007年争取社工劳动权益成立的“社工工会筹备小组”[11]。

福利输送体系的民营化以及专业体制的证照化看似两个平行无关的制度，但两者却是互补增强的共构关系。专业证照让社工相信，只要有证照，社工就会有社会地位，劳动条件就会相对提高；但证照强调了“专业”，却让社工遗忘了自己的“劳工”身份。那社工的劳动处境又如何？新自由主义强调“国家是无效率最有效的逻辑”，因此社会福利也应该民营化才能“花费最小成本而达到最大效能”。以人力为主的社会福利，要达到最大效能往往代表着社工劳动力的弹性化，国家运用论件计酬、绩效导向的补助方式给民间组织，而民间组织运用时薪制、约聘制、契约人员的人力聘雇方式聘雇社工，达到用最低的薪资成本提供最多服务的效能目标。因此，社工作为劳工所面对的劳动条件议题，根源在于民营化的福利制度，而证照制度让社工误以为证照可以解决专业地位不足的问题，却遗忘了没有团结的劳工，民营化福利体制中，社工没有与政府或是资方(民间团体)谈判的法定地位与协商的权利。这种让社工只看见专业的证照制度，排除了劳工权益的工会制度，没有工会的挑战，国家与资方只要面对个别劳工的争议事件，不会遭遇具有威胁的挑战，因此专业证照制度可以说是让民营化福利体制得以顺利实施的必要条件。两组平行分立但却又相互强化的制度共构台湾解严后的福利体制，我称之为“福利规训体制”[12]。

二、虚无的美好承诺：台湾社工专业证照化的滥觞

社工师证照的建制立法，被视为是台湾社会工作迈向专业法制化的重大滥觞，但引发台湾社工追求专业化的最初动机，最早却是始自政府部门约聘雇社工因自身劳动条件不佳所引起的纳编争议。1970年代，随着旅美归台的学者和技术性官僚引介社会工作相关知识和发挥影响力，再加上各地方政府陆续开办各种实验计划(最具代表性的为1974年的小康计划)，以一年一聘的方式雇用社工员的成功经验，使得美式社会工作专业的知识论述和工作方法，开始被本土行政部门吸纳，亦使得社会工作就此得以在国家机器的边陲位置取得一个较为明确的位置[13]。此后，随着社会问题日益复杂，地方政府约聘雇社工员的人数逐年递增，但一年一聘的不稳定性，加上长期同工不同酬与退休保障的庞大落差，逐渐引发约聘雇社工员希望能够纳编为正式公务人员的劳动争议，逐渐激起社工界未获政府重视和社会认可的危机意识。这些公部门社工集结于1989年成立社会工作专业人员协会，向政府施加压力希望纳编，虽然政府最后同意增加社工员额，但仍坚持约聘雇社工员纳编成为正式公务员必须经过国家考试取得任用资格方能转任。由于当时并没有专属社工职系的公务员考试，且这些资深社工在考试制度下，无法与刚毕业的年轻人竞争，造成考上新增社工员额的往往不是这些资深社工。目标后来遂修正为建立专业证照制度[14]。于是，以社会工作专业人员协会、医务社会工作协会为首的社工师法推动联盟，开始集结基层社工和学界推行社工师的建制立法。途中亦经过多个版本进行协商研拟，最终在1997年3月11日正式立法通过，并于同年4月2日公布施行。社工师法通过后，社会工作专业人员协会再游说政府，要求取得证照两年后的约聘雇社工得以转任正式公务员的“旋转门”条例，让约聘雇社工得以取得公务员资格，但这个旋转门条例不久后也被取消。

因此，社工师证照的提出在当时主要是回应公部门社工劳动条件不足的问题，社工师证照成为资深社工不必经过公务员考试就能转任正式公务员的方便之门。当时在职场上有积极回应的社工，主要是在医院里面对其他医护专业压力的医务社工，当时他们最常说的处境就是“在医院连厨师都有证照了，我们社工却没有？”对于其他领域，尤其是民间组织的社工，社工师证照的具体用途并不明显，但也没有理由去反对社工师证照。在推动之际，社工专业团体是透过争取社会认同的诉求争取全体社工的支持，例如， “雪中送炭是社工、社工尊严谁尊重”、“做到要死要活，沒人理睬我死活”是当时游行的口号。1995年10月26日社工师法推动联盟动员全台社工走上街头，进行“1026请愿游行”，成为社工师法通过的最大助力[15]。

眼见社工师立法即将届满20年，福利的扩大提供助人专业大量就业的机会，但在契约竞争的压力下，专业争相以证照自律，以争取在专业阶层的不败之地。社工员制度在政府体制的边缘化促使社工员进行集结，错误地将劳动议题解释为专业地位的缺乏，让社工员以推动证照做为解决社工劳动条件恶劣的手段。社工师法的通过，让实务的专业必须透过学术主导的考试来鉴定，实证典范下行动与知识分离的矛盾，透过社工师考试强化了学术优于实务的知识霸权。在取得证照的压力下，实务工作者失去原本贴近日常生活的知识生产空间，而充斥着以考试为标竿的背诵性知识。学术界没有反省目前独大的实证典范无法捕捉实务经验的多样性与丰富性，却只要求实务界生吞活剥地照抄学术格式。于是，在个案研讨会上，我曾看见资深护理师与社工师在个案记录上被迫要写文献回顾；在论文发表会上，社工员找不到语言记录烧烫伤友参加肚皮舞过程中的挣扎与感动，因为艺术还没有在理性的学术研究空间中找到合法的位置。

在永无止境追求专业的竞争游戏下，为了证明社工是专业，2007年社工师修法再分成“一般社工师”与“专精社工师”两级。以排挤他人为逻辑的证照制度，让社工专业内部也以同样的逻辑作自我区分，专业不再是集体自律的共识行动，而是依靠外人(学者)来鉴定而完成的区隔。但证照制度并没有让社工加薪或获得医生般的崇高地位，反而专业内部更加分化，知识生产空间更形限缩。

证照化让专业更容易被体制所管理，专业知识所形塑的权威更形巩固，助人过程中属于人与人之间相互的流动与支持更容易被阻隔。尽管社工界高声提倡“优势观点”、“反压迫”与“充权”，但自身所拥抱的专业化逻辑却是极为排他与父权。证照化的被殖民与相应而生的内部暴力机制，面对最大的雇主，政府的剥削，作为福利组织主管的社工自身也难免成为帮凶，参与甚至鼓吹委托民营契约制度下的管理主义对社工专业的摧残，这种压迫最可怕的地方是证照制度同时也创造我们的愉悦感、物质报酬与认同(我终于考上证照、有证照可以加薪、我是专业社工)，以致我们割舍不下投入这场游戏的诱惑，对专业权力成瘾，终至无法自拔。当社工劳动力被高度挤压，要求弹性化的同时，已经取得相对安全位置的社工是否应该反省，不是要求新进社工“接受现况”、指责社工“当初你就知道契约只有一年”、或给予“更专精化社工证照的明天会更好”的虚无承诺，而是与未来的社工站在一起争取更合理的劳动条件。这种相互提携、相濡以沫的社工社群，不也才是令人们衷心期盼的社会工作。如同一位原住民长老曾说：“当我们遗忘了自己的价值与信念时，我们就已经输了这场战争”，社工人，难道我们已经遗忘了当初投入社工的信念了吗？

三、福利民营化下的违法剥削：薪资回捐现象的权力解析

福利体制的民营化造就台湾近半数以上的民间社福组织(特别是中、小型的社团法人)的经费来源，绝大多数都仰赖政府部门的委托和补助来维持运作，加上自主募款不易，民间社福组织的财务通常十分吃紧，大多是克难经营，所以为求组织稳定续存，“薪资回捐”成为长期存在于民间社福组织之间的陋习。所谓“薪资回捐”通常泛指民间社福组织接受政府福利契约委托后，以自愿捐助组织的名义，或未经受聘者同意，就以其他形式直接、间接挪用政府补助的社工人事薪资为它用，也就是薪资未足额给付。根据2015年卫福部委托台湾社会工作专业人员协会的调查报告中显示，有超过2成的受访者表示薪资实领与应领之间有“差额”，其中超过6成发生在民间社福组织，而“回捐的薪资”，比例最高落在1 000至4 000元之间[16]。薪资未足额给付无庸置疑是违法的，政府部门近年来为此也有多次发文禁止的纪录，但薪资回捐的劳资争议在台湾却依然层出不穷。下面我分别以社福单位聘雇社工的人事薪资成本和2014年高雄某精神障碍协会的薪资回捐争议事件，以及2016年桃园某基金会遭离职社工举发未发放卫福部补助的保护性加给为例，尝试勾勒出薪资回捐为何难以根绝的问题全景。

若以公益彩券盈余回馈金补助为例，其核定补助的学士级社工人事薪资每人每月为33 000元，并另含年终1.5月计49 500元，共计445 500元的人事薪资补助。然而，社福单位若实际以33 000元聘请一名社工，社福单位作为雇主每月必须负担的劳动健康保险及6%的劳保退休金费用约计有6 000余元，但委托方案的政府部门甚少额外补助这些费用，多由承接方案的社福单位自筹。所以，为降低、打平这笔开支对于组织财务的负担，许多社福单位会低报社工的投保薪资降低劳动健康保险支出、不提拨劳保退休金、不发放或减发年终，更甚者会巧立各种名目或要求社工签署捐赠领据规避政府的核销制度来让社工自行负担这笔费用。于是，原本扣除劳健保的自付额后，理应可实领约30 000～32 000元左右的人事薪资，实际上却大多仅能拿到26 000～28 000元不等，甚至更低的薪资。

就过往经验，许多薪资给不付足的劳资争议事件，当事人碍于对劳动法规不甚熟悉或避免影响职涯，最后几乎都会选择隐忍不宣，极少有人出面举发。但2014年6月24日下午，有一位社工在电子布告栏(Ptt.cc)以《前协会要告社工业务侵占及背信》为题，表示自己与同事皆应届毕业生，任职于高雄某精神障碍机构约半年多，期间每月固定回捐4 000～6 000元不等，但离职后仍遭机构透过法院寄发存证信函，要求回捐部分年终奖金的人事薪资，甚至还数度骚扰当事人亲友，致使当事人不胜其扰。此事在网络迅速发酵，同时该精神障碍机构的负责人也不断在脸书粉丝页公开指责当事人，后来又因有网友向报章媒体投书揭露该单位恶行，最终让此事彻底曝光[17]。事实上，上网求助原非当事人本意，亦一度打算息事宁人，但几位当事人一开始曾先主动向社会局陈情，却被以“回捐的薪资主要是用在支付当事人的劳动健康保险，机构并无侵吞”为由劝退，再加上对于法院存证信函的不解和恐惧，当事人迫于无助才决定于网络公开寻求协助。该事件后来虽然一度进入劳资调解，但劳资双方对于回捐薪资一事并无共识，调解失败，最终在当事人不愿继续追究下结案。据当事人表示，事发后高雄市社会局和专业人员公会，从未提供实质协助，反而是台北社工工会与高雄在地的社工友人提供情绪支持和意见咨询。后来，眼见舆论沸腾，基层社工更是同仇敌忾，高雄市社会局终于在7月31日正式发布新闻禁止回捐，并发文提醒社福单位不可有此陋习。随后，高雄市社会局为求解决社工薪资回捐问题及尊重民间福利单位叙薪制度，决定自2015年起调整委托民间办理社会福利服务方案补助人事费之补助规定，原本有关专业人员薪资以每月32 000核算，修正调整为专业人员薪资“最高”为32 000元，俾利民间社福单位内部的叙薪标准，而原先由雇主负担的劳健保费及劳工退休金提拨，也修改为得予补助，而非一律由民间福利单位自行负担。此外，高雄市社会局随后也开始要求社福组织在核销人事经费时必须同步检附社工薪资的存折内页作为依据，藉此期待能够杜绝回捐陋习。

另一则案例则是发生在2016年7月，某基金会的离职社工向桃园市政府劳工局检举该基金会未如实发放卫生福利部每月核发保护性业务社工加给2 000元[18]。双方曾进行劳资调解，基金会代表在协调过程中虽然一度表示愿意返还当事人未领取的保护性加给，但却也要求当事人必须签署保密条款不得对外透露调解的内容，当事人不同意，双方调解最终以不成立收场。此外，当事人同时也向桃园市社会局、卫福部陈情，但未获合理响应，而该基金会在遭到检举后不久，随即把以会内社工身份核销请领，却没有直接给付给会内社工的保护性业务社工加给共12万元全数退还，之后预计改由桃园市社会局直接付给社工，而这件事情也就这么不了了之。不过，令人疑窦的是，桃园市社会局和卫福部接获举报后却未曾追究该基金会相关法律责任和缺失，亦不曾通盘检讨制度的疏失，最后甚至还接受该基金会退款，并转由桃园社会局直接代为发放。敢问，如果拥有公权力的政府部门面对民间社福组织公然违法都毫无作为，甚至还协助掩饰太平到如此地步，究竟该如何取信基层社工遭遇劳资争议时要挺身维护捍卫自己的劳动权益？

然而，对比那些感到不满，甚至出面举发社福组织违法的基层社工，为什么还是有许多基层社工仍普遍愿意接受不合法的薪资回捐呢？一般来说，任职于民间社福组织的从业者通常对于助人工作有很高的使命感，特别是在认同社福组织服务弱势使命的情况下，社福组织成为助人工作者实践自身理想的重要场域，这让许多工作者得以忍受恶劣、违法的劳动环境，再加上助人工作情境向来又特别强调劳雇之间是共同实现改革、理想的伙伴关系，更让原有对立的劳雇关系显得模糊和暧昧。她指出忽视劳雇关系中的权力结构，造成许多助人工作者长期错认社福团体、倡议组织里没有资方，大家同是伙伴，淡化了雇主作为资方有开除另一方的权力、有挪用、不足额给付、延发工作者薪资的权力，但另一方却只有服从工作指令的义务。而这一种伙伴关系，实际上比对立的劳资双方还危险，因为雇主透过讲情(如机构财务困难、共体时艰)强化工作者对于社福组织的认同与伙伴情谊，卸除了雇主的经营管理责任，从而让许多不合法令的经营、管理手段的逐渐趋于正当化和合理化。于是，掌握权力的人不面对掌握权力的事实，反观需要守护自己劳动权益的基层工作者缺乏劳动者的自觉，最终只能等待某次劳资冲突发生，发现彼此权力的不对等，然后双方在其中连情谊一并割裂[9]。

由上可见，不论是在高雄或桃园薪资给付不足的劳资争议中，人事薪资给付不足的回捐争议，皆明显是肇因于民间社福组织表面上宣称与基层社工之间彼此是伙伴关系，实质上却又透过不对等的权力关系剥削基层社工的薪资所得，违法将组织的营运成本转嫁到基层社工，背弃同为组织使命努力打拼的基层社工。可见民间社福组织的管理阶层在福利民营化的过程中，迫于组织生存的压力，已逐渐失去对福利体制的反省能力，更放弃对社会结构进行批判或集结要求政府部门改革的社会责任，沦为国家机器缩减福利开支的附庸与帮凶；而政府部门对于诸多基层社工所遭遇劳资争议的后知后觉，乃至为虎作帐，更让作为第一线服务最主要提供者的基层社工被迫在诸多不合情、不合理又不合法的劳资争议中孤军奋战，独自吞下福利民营化的恶果，成为最无声、无奈也最无助的受害者。

四、从专业人员公会到社工工会：80后新生代社工的挑战与实践

1997年的社工师立法，许诺引领台湾社会工作社群一个迈入“专业”的美好想象，如今却有越来越多基层社工发现近20年来社工师证照所诉诸的专业地位，并没有实质改善社会工作从业人员的劳动条件，反而是一路随着社会福利民营化日趋恶化，陷入失语的状态。高工时、高案量、高风险、低薪资、低认同、低成就、低稳定如今俨然已是社工实务者的工作常态，而薪资给付不全、恶意解聘的劳动争议事件近年来更是时有所闻。于是，为了改变基层社工恶化的劳动处境，有别于过往专业证照化、专精化路线，从2011年社福组织的工作人员正式纳入劳动基准法的保障对象后，陆续开始有新生代社工投身筹组“社会工作人员职业工会”，作为改善基层社工劳动权益，提升社工劳动自主权的改革实践。

截至2016年底，台湾目前已有桃园市(2011年6月)、台北市(2011年7月)、台中市(2013年6月)、新北市(2016年3月)、高雄市(2016年7月)等五个直辖市成立社会工作人员职业工会。然而，社工工会做的发展受限于台湾社工教育体系长期缺乏对于劳动法规、工作权益的认识，导致基层社工的劳权观念普遍相对低落，缺乏参与意愿。其次，国民党执政时期对工会组织采取高压与怀柔政策，工会组织多半缺乏工人自主意识，同时社会大众受电视媒体影响，错认工会等同于抗议、冲突、罢工等的负面印象，造成社工参与工会的障碍。第三，工会的发展多半是国营事业或制造业，对于助人工作者的工会组织经验十分缺乏，加上社会工作源自于慈善的利他精神，基层社工对于加入工会争取自身劳动权益心存利己有着矛盾心情，这些都造成社工工会在招募会员和拓展会务时遭遇不少质疑和阻碍。

社工工会与社工师专业人员公会，两者虽同属于由特定职业类别所组成的社会团体，但两者在身份认同、入会资格、立场、意愿、法定权力或专业发展的意识形态及要求上都有着根本的差异(如表1)。社工工会之所以成为80后的新生代社工实践改革的选项是因为工会是由基层社工自主参与组成的民主团体，有助于基层社工的集结与发声。加入专业人员公会须拥有社工师证照，而且执业者必须强制入会进行职业登记，否则会遭受罚则；反观加入社工工会是自主入会，不须社工师考试资格或领有社工师证照，而工会理事会得透过申请人是否实际从事助人工作的“劳动事实”进行会员审查与认定。

一小群新生代基层社工开始选择社工工会作为推进台湾社工专业化的路径，这件事有以下意义：第一，自主入会其实意味基层社工逐渐由虚无的专业认同，回返认同社工是劳动者，也就是从“自在阶级”转向“自为阶级”的阶级觉醒。第二，社工工会的会员资格和组织形式不会特别区分社工师或社工员，让基层社工有机会消弭自社工师立法以来对于社工员与社工师的区隔分化与阶层对立，共同议论集体在职场上所面对的劳动权益问题，同时也能进一步克服社工师法对于从事助人工作的资格限制，藉此重新定义和扩大社工作为助人工作者的多元样貌。第三，社工工会拥有法定的劳动三权(团结权、团体协商权、团体争议权)，这让基层社工遭遇劳资争议时，不会孤立无援的独自面对来自资方的压力，因为社工工会除了可以提供争议咨询和协助，在满足特定条件的情况下，社工工会的代表有权直接进入发生劳资争议的社福单位进行团体协商，甚至可以带领会员进行投票表决发动罢工。换言之，对于身处福利民营化与专业证照化交互共构的福利规训体制之下的基层社工而言，社工工会的出现，一方面创造了团结基层社工得以共同维护、促进社工人员劳动权益的实践场域，让基层社工能够有与社福组织、政府部门进行对等的谈判条件，另一方面则是拓展基层社工不同于社工师法的进步想象，同时更提供了摸索另一种专业发展路径的选择机会。

表1 专业人员公会与社工工会的差异

更重要的是，社工工会对80后的新生代社工而言，同时也是一个关心、参与各种社会议题，实践社会正义的连结平台。如果说，基层社工劳动条件的恶化肇因于福利体制的民营化，那么受害者就不会只有基层社工，还包括居家服务员、各种助人专业工作人员，乃至小区中的服务使用者，甚至连外籍看护都有可能会是社会福利民营化的受害者。所以，如何跨越职业类别的限制，持续与在地团体结盟互助，共同面对福利体制的压迫，维护、促进集体的共同利益，从而推动社会改革，必然是几个社工工会接下来要学习面对、处理的重要课题。也就是说，社工工会的进步性就在于不能只是关注自身的劳动权益，而是要更进一步追求属于社会集体的公共利益。例如，桃园社工工会长期支持桃园航空城的土地征收争议，或近期台北、桃园、高雄社工工会亦先后对婚姻平权表态支持，即代表着几个社工工会正尝试不同于传统工会的组织路线，而此种以跨职业类别，重视在地组织的结盟互助，共同维持、促进集体和公共利益，推动社会改革的工会意识型态，称之为社会工会主义[20]。

专业证照曾经是台湾社工试图提升专业地位与改善劳动条件的主要想像，但是这种专业地位是建立在社工专业内部的区隔与排除之上，用考试与学历的方式把“不专业”与“不合格”的社工加以排除。过去二十年的证照化经验告诉社工专业，证照化让社工专业社群因为区隔而弱化，社工的劳动条件依然没有改善。我们需要另类专业化的路径，这种路径应该是建立在团结与包容，而不是分隔与排除，而劳动者的团结组织—工会，便成为新一代社工的专业化想像。

五、结论：社工工会的新想象

面对民营化的体系，民间组织以“一个唱白脸，一个唱黑脸”作为回应策略，过去20年来，台湾不同类型的全国性联盟倡议性组织(身心障碍联盟、智障者家长总会、老人福利推动联盟、康复之友联盟、台湾少年权益促进联盟、家庭照顾者关怀总会等)它们是社会福利运动的主要推手，扮演台湾社会各种弱势族群的代言人，分别代表不同福利使用者进行政策介入，造就了20世纪90 年代社会福利立法的“黄金十年”。除了早期残障联盟在推动身心障碍福利法修法时，曾经动员身心障碍者走上街头，之后的联盟性组织多半是以行政游说与立法倡导为主要方法。这些组织的发展，专业人员扮演重要的角色，但是专业人员扮演特定族群的代言人，随着政府各种委员会的设立，这些代言人纷纷取得政策发言的位置。黑白脸策略是个别民间团体承接政府委托的方案，不直接冲撞政府，所以是白脸；对于政府政策有任何质疑，则由个别民间团体所组成的全国性倡议组织透过行政游说或立法倡导，甚至街头抗议去进行反应，因此是黑脸。

1990年成立的社联工作室提供不同全国性倡议组织与政党协商、合作、甚至角力的平台，对内协助社工学习与掌握参与政治的能力，对外影响行政与立法部门的决策[21]。在社福团体的施压下，1994、1998年政府接连召开全国社会福利会议听取各方意见，并于1998年在行政院下成立社会福利委员会，成为社工/福界定期提供建言的管道，这些措施都使得社工/福界从原来无法参与政策制订的体制外，变成有固定政策参与管道的体制内状态。但是这些倡导性组织在过去十年却出现专业主导的垄断现象，相对地投注在草根民众组织工作的时间越来越少，甚至联盟性团体被少数大型社福组织所主导。从社福运动代言人化[11]的现象，我们就可以理解福利民营化的劳动议题凸显的是基层社工与社福组织之间的矛盾，而基层社工的声音是无法透过早期建立的社福倡议性组织来表达，因为倡议性组织是以社福组织为主体，而不是基层社工。因此，新世代社工采取工会作为专业化路径是在响应社福民营化体系中缺乏基层社工声音的缺陷。

所以，社工工会的出现，提醒着从1997年社工师建制立法[15]，到2002年的飘流社工[8-10]，再到2007年的社工工会筹备小组[11]，其实分别反映了自1990年代以来，台湾社会工作专业社群的不同世代，在外部福利民营化和内部新管理主义的交互压迫下，对于自身劳动困境所采取的集结和反抗策略。如果说，社工师的建制立法作为团结基层、提升社群社会地位的起点，但代价却是令社工忘却劳工的阶级身份，不断造成社群内部的对立和分化，更无助终止福利体制与社福组织对于基层社工的层层剥削；那么，飘流社工就代表着社工劳动身份的阶级觉醒和进步价值的传承发端，而社工工会筹备小组和近期陆续成立的社工工会则是作为试图超克(overcoming)福利民营化和专业制度所引发的各种缺失，再次召唤、凝聚分裂的基层重新投入改革的社会实践。换言之，社工工会的出现并非历史的偶然，而是完整再现(representation)台湾福利民营化与专业化进程中，频繁发生于社福组织，却又不曾被正视的劳资争议与冲突，其所铭刻、镶嵌、对应的社会结构与特定历史情结。

除此之外，社工专业不同于其他职业，在于选择社工做为职业，往往也代表社工自身的伦理实践，通常将社工是为志业[22]，因此社工工会的实践不能只停留在社工员个人劳动条件的争取，而必须响应社工作为利他的助人专业对于社会的关怀。如表2所示，Baines所指出的社会工会主义[20]，正是值得台湾社工工会参考，不只成为基层社工的发声管道，更是社工延续社福运动透过与不同弱势族群的集结，由下而上对国家政策与社会结构的不平等与不正义，持续发挥监督与影响的功能。

表2 传统工会主义与社会工会主义

注：资料来源于文献[20]272-274。

[1] 陶蕃瀛. 社会工作专业发展的分析与展望. 小区发展季刊,1999,88：190-196

[2] 陶蕃瀛. 社会工作专精化深化制度性压迫的思辨. 台湾社会研究刊,2013,92：245-255

[3] 王增勇,陶蕃瀛.专业化=证照=专业自主？应用心理研究,2006,30：201-224

[4] 郭志南. 从一位写不出论文的研究生说起：逆写社会工作专业帝国. 政治大学社会工作研究所硕士论文,2013

[5] 郭志南. 考不上证照的“他者”异议：谁是“社工”？又谁的“专业/专精”？台湾社会研究季刊,2013,92：267-285

[6] 王行. 我们如何制造了专业化的趋势. 台湾社会研究季刊,2013,92：225-243

[7] 张恒豪.障碍者权利运动的策略与组织变迁：提供服务作为社会运动的手段？∥何明修,林秀幸,主编.社会运动的年代：晚近二十年来的台湾行动主义.台北：群学出版社, 2011

[8] 漂流社工电子报. 2002年6月21日—2006年4月27日. http:∥mypaper.pchome.com.tw/fsw0621

[9] 沈建亨. 我对社会工作的探索与再认识：与基层社会工作者的串连、集体行动与反思. 国立阳明大学卫生福利研究所硕士论文,2004

[10] 方昱. 反思性社会工作：“漂流社工”的小区实践与社工教育. 东吴社会工作学报,2009(21)：83-99

[11] 郑威德. 社工工会筹备小组的故事：突破厂场工会困境的一种尝试. 世新大学社会发展研究所硕士论文, 2009

[12] 王增勇. 当福利运动进入国家体制之后.台湾社会研究季刊,2009,74：407 - 417

[13] 郑怡世. 台湾社会工作发展的历史分析：1949—1963年“社会部所从事的工作”与“美式专业社会工作”双元化的社会工作认识. 社会政策与社会工作学刊,2007(1)：153-197

[14] 赖两阳. 社工师法对专业制度的影响与争议：1997—2007. 小区发展季刊，2007,120：67-84

[15] 简春安,李云裳,高永兴.“社会工作师法”立法始末. 小区发展季刊,2005,109：142-147

[16] 王永慈等.社会工作者劳动薪资调查研究.卫生福利部补助.台湾：台北,2015

[17] 周孟谦. 社工员是可抛式电池？——谈社工回捐薪资与非营利工作者处遇http:∥www.coolloud.org.tw/node/79491

[18] 王景新. 暴力、回捐、风险加给未给付，劳工权益内忧外患/前家扶社工劳资调解争议专访http:∥npost.tw/archives/30225

[19] 周孟谦. 一例一休成为NGO照妖镜(上)：我们真的是伙伴? http:∥opinion.udn.com/opinion/story/10510/2221501

[20] Baines D.Doingantioppressivepractice：SocialJusticeSocialWork. Canada：Fernwood Publishing,2011

[21] 王增勇. 解严后台湾社会工作者的政治参与：在社福运动历史中消失的社联工作室. 台湾社会研究季刊,2017,105：103-152

[22] 余楚云.社会工作专业化的梦——一个社会学的剖析∥何芝君，麦萍施，主编.本质与典范：社会工作的反思.香港：八方文化出版,2005

The Myth of Professionalism via License under the Privatization of Welfare: Social Unionism as an Alternative

Wang Tsenyung Guo Zhinan Shi Dandan

Privatization of social services in the democratized Taiwan after the lift of Martial Law in 1987, has led to the rapid development of NGOs and social work profession. The passage of Social Worker Act in 1997 has marks the path of professionalization through license system for social workers. After twenty years, it becomes clear that social workers’ professional license has won its social status in sacrifice of its internal division and confrontation, which obstructed its solidarity. Worst of all, front-line social workers cannot improve their working conditions through the license system to negotiate with the government and NGOs. Social welfare has become a regulatory system under Neo-liberalism ideology with privatization of welfare and licensing of social work profession as two major driving forces. The phenomenon of charity salary among frontline social workers illustrates the structural dilemma of deteriorating working conditions for social workers. In search for future liberation, the authors suggest social unionism as a possible alternative.

Privatization of welfare； License； Union for social workers； Social unionism

2017-01-15

王增勇，国立政治大学社会工作研究所副教授； 郭志南，国立政治大学社会工作研究所硕士生； 施旦旦，国立政治大学社会工作研究所博士生。