资源采掘：包容性发展抑或新帝国主义？①

亨利·费尔特迈尔

亨利·费尔特迈尔(Henry Veltmeyer)，加拿大圣玛丽大学国际发展研究教授。获得阿拉巴马大学教育与社会科学及拉美研究双硕士学位和加拿大麦克马斯特大学政治学博士学位。曾在圣玛丽大学社会学系任教，并于1985年在该校创建国际发展研究专业。他近年关注的核心主题为全球化与发展，研究兴趣还涉及新社会运动、发展的政治经济学等。其代表性著作包括《拉丁美洲的社会运动：新自由主义与大众抵抗》(2011)，《揭开全球化的面具：21世纪的帝国主义》(2001)，《拉丁美洲社会变迁的动力》(2000)，《拉丁美洲发展的迷宫》(1999)等。

我今天演讲的主题属于发展的政治经济学领域。在当前及过去20年(尤其是过去10年)的讨论中，拉丁美洲和非洲的发展方式是对世界资本主义边缘发展进程的最好展示，即经济学家所说的“再初级化”(或“再第一产业化”)(re-primarization)。“初级化”是指不经过加工和工业化，仅以自然资源的原材料形式进行出口——这是拉丁美洲在19世纪时的发展策略。然而，在过去10年，拉丁美洲又重新回到这种早期的初级化发展策略——以采掘自然资源并出口初级产品进行发展——这就是我们称之为“再初级化”的原因。

1999—2000年时，拉丁美洲总出口的27%是初级产品。可是10余年后的今天，初级产品占其总出口的比例已达40%。在玻利维亚、委内瑞拉等国家，这一比例甚至高达95%——这是新政治经济学的一个方面。另一方面是“采掘主义”(extractivism)的盛行，即经济发展以对自然资源的采掘为基础，例如石油、天然气、煤炭等化石能源，各种金属矿物质以及农业产品等；或以大规模获取土地资源为基础，即农政研究领域所谓的“土地攫取”(land grabbing)。这种通过采掘自然资源和出口初级产品以实现经济发展的方式，并非新近出现的现象，因为在资本主义和帝国主义的历史中，资源采掘与初级产品出口都发挥过重要的作用。从政治经济学视角来看，帝国主义意味着劫掠一个地区或社会所积累的自然财富，并将这些财富用于资本积累或据为己有，使资本和帝国受益。

资本主义和帝国主义总是依赖剥削劳动力和采掘自然资源。一般来说，基于剥削廉价劳动力的资本主义优于基于自然资源采掘的资本主义，因为前者与经济、社会等方面的联系更加密切，其发展能够使社会的大部分人受益。但基于采掘自然资源的资本主义从15、16世纪到18世纪(甚至到19世纪)一直是资本主义发展的主导策略。而20世纪以来，尤其是二战后，发展采取了不同的形式——主要基于剥削剩余农业劳动力而带来资本主义生产力的发展。

一、“新采掘主义”的背景

我们称18、19世纪之前的采掘主义为“古典采掘主义”(Classical Extractivism)，而21世纪资本主义的发展(尤其是在拉美地区)采取的是“新采掘主义”(New Extractivism)策略，即经济的发展建立在采掘资本的基础上——资本为追求利润对自然资源采掘进行投资。当今出现的自然资源采掘的政治经济学背景主要有两个方面。第一，世界经济力量的重构，例如新兴市场的出现，对自然资源和初级产品的渴求不断增长。第二，世界部分地区(尤其是拉美地区)对新自由主义的拒绝。新自由主义曾经是拉美国家发展的主要模式，对其影响长达30余年。但在亚洲，新自由主义从来没有成为主导，因为亚洲国家相信需要有一个强有力的政府而不是自由市场来领导发展。20世纪80年代，由于债务问题，世界银行和国际货币基金组织强迫拉美国家进行经济结构调整，转向新自由主义的发展方式，以满足新的世界秩序的要求。换句话说，就是要求其向世界市场开放本国经济，包括金融和贸易自由化，移民和经济活动去管制化、去中心化和自由化，还有最重要的私有化等政策，这意味着向私有部门转交国有企业。但问题是，在上述两个背景下，国家就可以将自然资源采掘(特别是国外资本对自然资源采掘的投资)和初级产品出口变成一种国家发展战略了吗？在过去，这一战略常常被描述为“资源诅咒”(Resource Curse)，因为人们发现，很多自然资源丰富的国家很难将其丰富的自然资源财富转化为发展的动力，相反，这种财富最终成了发展的诅咒，而不是社会的福祉。

在过去的10年中，由于对自由市场资本主义的拒绝和国家发展基础的转变，拉美出现了一种新的国家形式——“后新自由主义国家”(post-neoliberal state)。不同于之前出现的发展型国家、福利型国家和新自由主义国家等国家类型，新出现的后新自由主义国家在政治图谱上属于中间或者中间偏左的后保守主义。然而，这些新建立起来的、“进步的”(中间偏左的)后新自由主义政权在过去10年间均转向了“采掘主义”，即与外国投资者结盟来采掘自然资源，其出口产品也初级化了。实际上，国家的发展战略建立在“从世界体系的边缘地区向中心地区出口原材料或初级产品”的基础之上，正是列宁所描述的“帝国主义”——即19世纪末20世纪初资本主义发展高级阶段的一个特征。帝国主义不仅包括从边缘向中心地区输送自然资源，还包括工业资本与金融资本(金融或垄断资本)的融合、资本的出口(投资海外以寻求更高的回报率，即金融的全球化)、对世界领地的瓜分以及对这些领地的殖民化等。

以初级产品形式出口自然资源来换取世界体系中心地区的工业制成品，是二战后形成的国际经济结构的关键部分。二战后，发展的一个重要背景是美苏经济力量之间的东西方对抗，即国家发展的资本主义道路与社会主义道路之间的对抗。这一时期的另一个重要背景是非洲、拉丁美洲和亚洲的去殖民化(decolonization)运动和民族解放运动，使这些国家逐渐摆脱了殖民地的地位。这一时期的第三个背景是1944年布雷顿森林体系(Bretton Woods System)的建立，这一体系包括三个助手——世界银行、国际货币基金组织和关贸总协定(简称GATT，于1995年1月1日被世界贸易组织取代)。该体系设置了二战后国际贸易的规则，建立了资本主义贸易新秩序。还有一个背景元素是“发展”这一概念的提出，发展作为一种策略在美国被设计出来，其目的是保证从殖民统治中解放出来的国家和政府采取资本主义而非社会主义的发展路径。最终，在国际发展合作的名义下，北方国家和世界银行等一系列国际组织为发展提供制度框架，但它们设计出来的项目并不是为南方国家的发展提供技术援助，而只是控制其发展的手段。

在此背景下，边缘国家——如拉丁美洲、非洲和亚洲的国家——名义上可以根据布雷顿森林体系中的国际贸易规则“自由”地进出口产品，但实际上，它们必须从属于该体系所设定的资本主义世界秩序，并依附于相应的制度和政策框架。在这一框架下，边缘国家被迫或被诱导出口自己的自然资源等原材料，以换取中心国家的制成品，并被锁入国际劳动分工之中，而这种分工再生产了从资本主义到帝国主义的国际关系结构。拉丁美洲经济委员会的经济学家认为，这种用原材料换取中心国家制成品的经济结构，对边缘国家的经济十分不利，使它们进入一种不断恶化的贸易条件中。因为它们出口商品的价格十分不稳定，并且贸易变得越来越困难(即生产越来越多，但收入却越来越少)，由此导致了边缘国家经济的不发达——这就是拉美的“结构主义理论”。有的拉美理论家还进一步指出，这种经济结构不仅对边缘国家的经济发展产生不利影响，而且使中心国家的资本家得以攫取边缘国家的关键经济资源——不仅仅是自然资源，也包括人力资源、金融资源、剩余价值——并将其转移到中心，带来了中心国家的发展，也造成了边缘国家的欠发达，这就是“依附理论”。

二、两种发展模式

在布雷顿森林体系中，发展主要指以工业化和现代化为基础的资本主义发展，在某种意义上，发展被等同于工业化。工业化策略采取的形式包括两种。(1)马克思所说的“原始积累”，即将小规模土地所有者和农业生产者从生产资料(土地)中分离出来，迫使他们作为劳动力外出寻找工作——这是发展的首要条件。(2)在与资本主义发展相伴的生产转型与社会转型中，以剥削劳动力为基础进行工业化，即剥削资本主义发展过程中所释放出来的“无限供给的农业剩余劳动力”。经济学家此处所讲的“生产转型”是指，通过转换生产关系，从以农业为基础的经济传统转变为现代资本主义工业模式；与此相连的“社会转型”是指，拥有土地的小农转化为工人阶级，即通过剥夺他们的生产资料，使他们别无选择，只能求助于资本，用劳动力换取工资。在此，生产转型与社会转型都采取了无产阶级化(proletarianization)的形式，这些成为无产阶级的人正是城市中工业工人阶级的基础。

世界银行所倡导的发展路径也鼓励农民离开土地，离开自己的社区和文化，移民到城市，成为工资化的劳动力以摆脱贫困。为使他们具备进入城市劳动力市场的能力，发展又提供了一些技术手段来提升他们的能力和挖掘他们的潜力——即作为发展目的之一的“人力资源开发”。所以，发展是一个设计好的项目，世界银行则是项目的主要设计师。世界银行每年都会发布一份关于特定主题的《世界发展报告》，2008年的主题为“以农业促发展”*World Bank. World Development Report 2008: Agriculture for Development. Washington, DC.: World Bank，2007。，这是世界银行30多年来首次再度关注农业问题。在该报告中，世界银行指出摆脱农村贫困的三条路径：农业、劳动力和移民。但在世界银行看来，资本主义农业是农业发展的唯一路径，这意味着小农必须转变为资本主义企业家，但很显然，转变的条件不仅复杂，而且十分困难，只有很少的人能够实现这一转变，因此，他们认为对于大多数小农来说，农业并不是其理想的发展路径，仅有的路径是劳动力和移民。

关于发展的理论总结有多种视角。我认为，这种基于剥削劳动力而形成资本积累的发展模式或许并不公平，因为工人阶级承担了巨大的社会成本。但我们必须承认，这种模式确实产生了发展的动力，也确实为更多人在经济发展中受益创造了条件。换句话说，通过不同的条件、机制和策略，通过产业间的前向与后向连结(backward and forward linkages)和中产阶级的成长所带来的国内市场的扩大，发展(的效益)滴流到了其他经济社会部门和阶级。20世纪50—60年代的早期发展理论认为，投资应该工业优先，而不是农业和自然资源采掘优先，因为他们相信投资工业的回报要远远大于后两者。尤其是资源采掘业，它是非常地方化的策略，对它投资不能带动前后产业，没有什么派生产品，也不会带来人们所期望的发展的扩散效应(spread effects)。因为资源采掘工业所需的劳动力很少，只有不到10%的生产成本会被用于劳动力部门，而大部分利益都被投资者拿走。因此，通过采掘自然资源而形成的发展动力，完全不同于通过剥削劳动力而形成的发展动力。

这两种资本主义发展模式——“基于剥削劳动力的发展”和“基于攫取自然资源的发展”——之间的对比，可以追溯到在历史上采取相应发展模式的国家，也可以追溯到经济学家所说的“资源诅咒”。非洲的刚果、南美洲的玻利维亚等都是资源丰富的国家，同时却是世界上的穷国；而日本、韩国等自然资源贫乏但拥有制造资本、人力资本的国家，却反而位居发达国家之列。

为什么资源贫乏的国家能够发展，资源丰富的国家反而没有发展？总体而言，学术界认为政治结构障碍妨碍了以自然资源为基础的发展。具体来说，以资源采掘为基础(或者说以采掘资本为基础)的发展面临如下障碍。第一，一个依赖原材料出口的国家在初级产品价格上升时，其经济会呈现出繁荣的景象，但是每种繁荣都有破碎的时候；所以，从长远来看，出口制成品有更多的附加值，更有可能在贸易中受益。第二，以自然资源为基础的发展与其他经济部门(无论是前向还是后向的产业链)少有联系。第三，初级产品出口会对汇率产生不利影响，从而影响其工业制成品的出口，这就是经济学家所说的“荷兰病”(the Dutch disease)。这种现象正在巴西上演：巴西是一个工业化国家，在过去10年中发展迅速；但在过去5年中，巴西逐渐从出口工业制成品转向出口矿产、农产品、生物燃料等初级产品，结果导致汇率受到不利影响，其工业产品的出口也因此越发困难；2012年，巴西的经济增长率不到1%，经济繁荣开始衰落。第四，在自然资源采掘工业中，资本所占比例非常高，而利用劳动力的比重非常低，劳动力成本在生产过程中所占比例常常不到10%，这意味着产生社会经济利益的基础非常狭窄，很难将经济增长的好处转移到社会的其他部门。也就是说，自然资源采掘工业的利益和成本都更加集中，也更加局限。

2012年联合国发布了一份关于测量“包容性财富”(inclusive wealth)的报告*参见UNU-IHDP and UNEP. Inclusive Wealth Report 2012: Measuring Progress toward Sustainability. London: Cambridge University Press，2012。。通常情况下，人们只会基于年度的产品增长来测量收入，而这份报告则首次尝试对财富进行测量。在报告中，国家财富被分为三种类型：自然财富、制成品财富、人力财富或人力资本。自然财富指的是自然资源，如土地、水、地下矿产等；制成品财富指的是基础设施、机器等物质资本和技术，如高速公路、机器、工厂以及通讯系统等；人力财富或人力资本指的是人口中知识和技术的储备。从这份报告对三种财富类型的划分可以看出资源富足国与资源贫瘠国的发展路径之差异，当今世界最发达、最富有的国家是那些人力财富、制成品财富而不是自然财富比例高的国家。以美国为例，其自然资本仅占总财富的5.62%，但75.42%的财富是人力资本，18.96%的财富是制成品资本。

三、“新采掘主义”的政治经济学

下面我要讲的是“新采掘主义”的政治经济学。在过去10年中，南美洲国家的政府由新自由主义转向了“新采掘主义”。20世纪90年代，拉美兴起了一场抵抗新自由主义的社会运动，这些运动并不是基于组织起来的工人阶级运动，而是基于地方社区和农民的社会运动。尽管地方社区和农民在这些国家只占少数，但他们在反对新自由主义的社会运动中却起到了领导作用。20世纪末，新自由主义被拒绝后，左翼政党借机将新自由主义政策转向后新自由主义。它们抛弃了导致严重社会不平等和国家不可控的“新自由主义”政策，重新让政府管制采掘资本，从而确保采掘所带来的部分利益能够留在国内，而不是全部出口。从这个意义上说，这些国家的政府比它们的前任更具有“进步性”。

这些“进步的”新政府采取了新的发展模式。这一模式有三个支柱：第一是前述的“新采掘主义”；第二是包容性的国家行动，即国家在新的社会政策中重新扮演重要角色；第三是确保社会产品公平分配以削减贫困，并创造一种更具社会包容性的、更公平的发展。这种后新自由主义国家的新发展模式，既不基于国家，也不基于市场，而是在市场和国家之间寻求一种平衡——这就是“后华盛顿共识”(Post-Washington Consensus)，它将国家重新纳入进来以创造一种更具社会包容性的发展，所以也称作“包容性发展”(inclusive development)或“新发展主义”(new developmentalism)。

新采掘主义相信，邀请外国资本进入本国采掘资源，并且以初级产品的形式出口资源，国家能够从资源收益中获得更大份额的回报，因为现在的政府比以前的政府更有能力，能以资源租金的形式分享更多的利润，包括出口的税收和自然资源使用费等。在当今的拉美，还有几个纯粹的、完全坚信自由市场资本主义的新自由主义国家，如哥伦比亚、墨西哥等。它们引进外国资本开采本国资源，不仅很少对其设限，而且收缴的自然资源使用费也非常低。例如，在秘鲁和墨西哥，公司在采掘自然资源和使用水资源时不需支付任何费用，而且可以享受较低的税率，墨西哥政府对出口的矿产品仅征收1.2%的税。相比之下，后新自由主义政府则重视资源开采准入权和税收所带来的财政收入，再将其用于开展社会项目，例如部分拉美国家政府每个月直接给穷人转移支付30～40美元的现金，无论农村穷人还是城市穷人都可以从中受益。这种将出口初级产品所获得的财政收入用于支持社会项目的发展方式，就是“包容性发展”。所以，许多后新自由主义国家的政策制定者相信，资源采掘不是福祉，但也不一定是诅咒，而是像世界银行所说的，“是一个经济机会，而且是一个可以利用的经济机会。”

然而，此领域的另一些政治经济学家(包括我在内)认为，这种想法是错误的，因为通过采掘自然资源以实现国家发展的策略常常受制于一些相互矛盾的问题。首先是与自然资源采掘相关的、且不可避免的结构性问题，例如贸易条件的恶化、“繁荣—衰退”的循环、价格的忽高忽低等；其次，还有一些其他的问题，例如自然资源带来的经济发展仅使小部分人受益，与其他经济部门的联系很少，导致这种发展模式无法产生广泛的社会经济利益等；但其最重要的问题在于，这种发展模式依赖外国投资，这意味着国家必须嵌入资本关系中，并且在这种关系中，国家权力必须站在资本一边。尤其是，因为有着共同的经济利益(对跨国公司来说是为了利润，对国家来说是为了资源收益和额外的财政收入)，当矿业公司和地方社区因为前者的开采活动带来的负面影响(生计、环境和社会方面)而发生冲突时，政府往往站在资本的那一边。我认为，资源开采的收益是暂时的，但成本和代价却是长期的，地方社区和小农是代价的主要承担者，但他们却很少能从中获益。

在矿产公司与社区的冲突中，我所在的国家加拿大，政府在其中扮演了非常重要的角色。全球75%的矿业公司总部设在加拿大，60%以上的公司在多伦多股票交易所上市。加拿大公司在全球探矿业中占40%的投资份额，占采矿业中的60%。这些公司在非洲和拉美的采矿业中占据着主导地位，在拉美和加勒比海地区投资了1 817个项目，投资总额达570亿加元。加拿大政府通过提供各种帮助来支持这些公司的发展，例如将加拿大国际开发署(CIDA)的国际发展合作资金从减贫转向支持采矿公司，这就是加拿大政府宣称的“包容性增长”(inclusive growth)。在包容性增长的背后，获益的不是小企业，而是跨国企业和资本主义大企业，而后者是加拿大经济增长的引擎，也是其地缘政治利益的一部分。如前所述，当今资本主义采取了采掘自然资源的发展方式，我们将支持这种采掘资本的国家角色称作“采掘帝国主义”(extractivist imperialism)。当今这类帝国主义权力的核心之一就是加拿大政府。

采掘帝国主义有很多种运作机制，给公司直接提供财政支持仅仅是其中的一种。此外还有外交方面的支持，例如加拿大政府雇用专家帮助危地马拉等国家进行环境立法，以规制这些矿产企业的活动，并让这些企业采取企业社会责任(corporate social responsibility，简称CSR)的策略——也就是让它们进行自我约束、保护当地的环境——使其在与社区商议时能够有良好的道德和声誉，补偿社区所受到的负面影响。当然，这些只是采掘帝国主义众多机制中的两个。

四、结论

最后，我做一下总结。当今有两种资本主义的发展模式，第一种是通过剥削劳动力以实现经济的发展。这种模式的问题是什么？是无产阶级极低的工资！但正是对超廉价劳动力的剥削才带来了生产力的巨大进步。尽管这种发展是不平等的，但它所带来的利益确实得到了扩散，而且不仅仅是商业阶级从中受益，中产阶级也同样受益了。即使国家经济增长的动力是国际贸易，但如果没有国内市场的扩张将是无法巩固和持续的，所以经济的增长需要增加国内人口的购买力和消费能力，培育一支中产阶级的队伍。因此，使这种发展持续下去的唯一方法，就是增加工人的工资和雇员的薪水，以提高他们的消费能力。这种资本主义的形态主要出现在20世纪50—60年代，当时技术进步所带来的生产力的大幅提高使工人每年都能从中获益；但到了70年代，经济危机的发生让工人无法获得资本主义发展所带来的利益。总的来说，尽管这种发展存在自身的问题，但仍然优于第二种发展模式，即当今拉丁美洲依靠采掘自然资源实现经济增长的发展模式，因为后者是一种带有局限性的发展，它将大部分的收益让渡给其他国家的资本家，只能使国内的少部分人受益，而当地人口却承担了所有的成本，这些成本(特别是环境成本)远远超过当地所获得的利益。

今天，关于阶级斗争有很多争论，并且人们对“什么是最好的发展路径”也有相互矛盾的观点。现在主要有三种模型指导着当今的政策和行动。第一种模型叫作“包容性增长”，这种增长模型以私人部门作为经济增长的驱动力和基础，得到了加拿大等国家政府的支持。拉美、欧洲的研究中心和政策论坛都在讨论这种模型。第二种模型叫作“包容性发展”，这种模型由拉丁美洲经济委员会设计，并由“进步的”国家政府来实施，被称作“包容性的国家行动主义”。

第三种模型是基于一种正在出现的激进共识。大家知道，冷战后兴起的“华盛顿共识”(Washington Consensus)——现在经济学家也称之为“达沃斯共识”(Davos Consensus)——倡导以自由市场资本主义来削减极端贫困，但不涉及社会变革；而后来出现的、主要在拉丁美洲流行的“后华盛顿共识”，主张重新引入国家的角色，推行一种更具包容性的发展，以在市场和国家之间寻求一种平衡；第三种共识是一种激进共识，这种共识在拉丁美洲受到社会运动和一些“进步的”国家政府的倡导，采取了“资源民族主义”(resource nationalism)的形式，力求将自然资源和人力资源社会化、国有化，也就是从私有化重新回到国有化。委内瑞拉是一个很好的例子，正是委内瑞拉刚去世的总统查韦斯构建了这一模型，还有古巴、厄瓜多尔、玻利维亚等国家也参与其中。这一模型往往包含着一种新的贸易形式和思想：在拉丁美洲，其组织形式为美洲玻利瓦尔联盟(Bolivarian Alliance for the Peoples of Our America，简称ALBA)；其贸易形式并非基于资本主义的原则，而是社会主义的原则；该模型并不依赖大型资本主义企业，而是依赖小规模的生产，依赖为了当地市场而不是世界市场的小农生产。如果是为当地市场而进行的生产，政府就有兴趣提高工人的工资；如果是为全球市场而进行的生产，政府就不会关心，因为那种生产针对的是全球中产阶级，而不是当地的人口。所以该模型转变的核心在于将出口的东西重新转向国内市场，而且支持当地的小生产者为当地市场进行生产，这不仅保障了当地的食品安全，也能对环境和人口产生有利的影响。总而言之，这一模型的核心是基于小规模的、非资本主义的生产，反对大规模的资本主义生产，它并不依靠外部投资，而是依靠当地资本的形成。这一模型现在仍在建设之中，它并不像其他模型那样已经设计良好，尽管如此，它也是三种模型之一。