“中国式”环境正义困局：以济宁市的煤炭开采问题为例

李德营 司开玲

对于世界上最主要的产煤区——中国①在煤炭方面，2014年中国的煤炭产量却达到了世界总产量的46.9%，占据了半壁江山。而言，目前因煤炭开采而引发的大量环境问题鲜有社会科学研究的关注。但是相较于“气候变暖”、能源安全等后果尚未完全显现的问题，这些因煤炭开采而引发的环境灾害却已经在现实中展露出来：目前我国有10多万座矿山，累计损毁土地386.8万公顷，其中因采煤损毁土地面积已达133万公顷，并以每年8万公顷的速度增长②杨姣慧.矿区复垦如何走出“旧账未还、新账又欠”怪圈.中国煤炭报,2014-10-22(001)。。煤炭开采的背后还存在着大量的受灾人口，他们的生产和生活由此受到了不同程度的影响。比如在山西，至2005年，因煤炭开采而导致的地质灾害便涉及1 900多个自然村、220万人；在饮水方面，更是有8 503个自然村、496.73万农村人口和54.72万头大牲畜面临饮水难题[1]。如若详细分析这些受灾地区和受灾人口，可以发现具有某种社会特征的群体与地区更多地承受了煤炭开采的代价，进而呈现出煤炭开采过程中的环境不公正问题。由此，有必要从环境正义的角度对能源开采问题进行更为深入地探讨，以深化国内学界关于中国的能源开采和环境正义问题的认知。而山东省的重要产煤区济宁市则为审视该问题提供了现实案例。

一、济宁市的煤炭开采：“桑田变沧海”

济宁市位于山东省西南部，地处鲁南泰沂低山丘陵与鲁西南黄淮海平原交接地带，全市地形以平原洼地为主，现辖二区二市七县。2013年全市常住人口为820.58万人，其中农业人口423.99万人。该地区的人口密度则达到了731人/平方公里，高于山东省的平均人口密度(619人/平方公里)。其人口与土地面积分别占山东省整体的8.4%和7.1%，粮食产量和地区生产总值所占比例分别为 9.9%、6.4%(详见表1)。

作为当前山东省最为重要的产煤区，济宁市拥有较为丰富的煤炭资源。经勘探预测，在蕴藏的矿产资源方面，该地区已发现和探明储量的矿产有70余种，但以煤为主。全市含煤面积共计4 826平方公里，占总面积的45%。而全市煤储量则达到了260亿吨，约占山东省煤炭总储量的一半*资料引自《济宁统计年鉴，2013》。。

历史上，早在宋代时期济宁市境内便有采煤活动。而伴随着1949年之后境内矿井的不断兴建，其煤炭产量也经历了由少到多的过程。其中，从1959年境内有矿井投产至20世纪70年代末，济宁市的煤炭产量虽然增幅较快，但总量仍较少，占山东省煤炭总产量的比例也仍旧较低。但是随着80年代施工建设的大批具有较高年设计生产能力的矿井于90年代陆续投产使用，济宁市的煤炭产量开始突飞猛进，并成为山东省极为重要的产煤区。至2012年，济宁市的煤炭产量达到了9 710.6万吨，占山东省煤炭产量55.0%的比例(详见表2)。

表1 济宁市的土地、人口和社会经济状况(2013年)

数据来源：济宁市统计局，《济宁统计年鉴，2013》，2014。

表2 1978—2012年间济宁市煤炭开采状况

数据来源：济宁市2005—2012年数据引自《济宁统计年鉴》(2006、2009、2012年)，济宁市1978—2000年数据引自济宁市统计局编《崛起的新济宁——改革开放三十年发展成就》;山东省1978—2008年数据引自《新中国六十年统计资料汇编》，2009年数据引自《山东统计年鉴，2010》，2010—2012年数据引自《山东统计年鉴，2013》。

伴随着20世纪90年代以来煤炭产量的迅速增长，济宁市境内因采煤引发的地质灾害也以前所未有的速度推进。使问题更为严重的是，这些逐年被制造出来的沉陷区不断积聚，并在当地地质条件的影响下，由原来的良田转变为星罗分布、吞噬周围区域的积水区，“桑田”由此成为“沧海”。

表3呈现了2000年以来济宁市历年的采煤沉陷状况。从该表可以发现其境内的地表沉陷问题呈现急剧恶化的态势：除2004、2008年之外，其余年份沉陷面积的增长量均在1 000公顷以上，2009年更是达到了3 000多公顷；从累计增加的面积来说，2000—2009年的十年间净增加了1.5万公顷，该数据约是2000年沉陷面积数值——8 253公顷的两倍，这也意味着10年间济宁市因采煤而沉陷的土地面积，远远超过了从1970年济宁市有沉陷以来至2000年这30年的总和。这些沉陷的土地多是“优质、高产、稳产良田”*据统计资料显示，以每年两季核算，当前济宁市耕地的年平均产量达到了1 000公斤/亩左右。。相关报道也显示，济宁市的煤炭开采活动已经造成了其境内1.2万公顷的良田绝产。以货币计算，每年因煤炭开采而造成的粮食和经济作物损失达到了3.6亿元。如若再加上浅层沉陷造成减产的7 066.7公顷良田，总计每年损失近5亿元*本报采访组.“伤城”复元之道——山东省济宁市采煤沉陷地治理见闻.中国国土资源报,2008-10-29(2)。。对于济宁市来说，耕地沉陷已成为其境内最为明显的环境问题。而对于耕地受损的状况，官方使用的话语也明确展现了其严重程度：“济宁市煤矿区域目前已有5个县(市、区)、56个镇的人均耕地已低于联合国粮农组织确定的0.053公顷(0.8亩)的警戒线”*济宁市人民政府.济宁市采煤沉陷地治理规划(2010—2020年)，2009。。

表3 济宁市2000—2009年采煤沉陷面积表 单位：公顷

数据来源：2000—2007年数据来自济宁市矿产资源开发利用情况统计年报.转引自刘敬龙：平原采煤沉陷区生态治理研究——以济宁市为例,青岛:青岛大学,2009;2008年数据来自张玲：难以承受的生态之重——济宁采煤沉陷区现状调查，中国国土资源报，2009-09-16(004)；2009年数据引自马跃封：济宁寻找“疗伤”良方，人民日报，2010-06-28(15)。

然而，令问题更为严重的是，与山西一致，济宁市的采煤沉陷还影响到数量众多的当地居民。据统计，到2009年底，“采煤造成的土地沉陷使济宁自20世纪90年代初以来，已累计搬迁49个村庄，55个机关、企事业单位，涉及近10万人”。在远景预测方面，2010年《人民日报》对当地受灾状况的描述是，“济宁市进入煤炭的全面开发期后，煤炭开采导致大面积土地沉陷，其塌坑之深，沉陷面之广，为全国罕见。预计到2020年，全市沉陷土地将达70万亩(466.7平方公里)，到21世纪末沉陷土地400多万亩，近500万农民将失去赖以生存的土地”*马跃峰.济宁寻找“疗伤”良方.人民日报，2010-6-28(015)。。相比于这些作为“旁观者”的中立性陈述，下述文字则更为形象地描绘了这场影响众多当地居民的剧烈变迁：

“鲁西南平原村庄稠密……为了更多地开采，搬走煤层之上的村庄成为不得不为的选择。2007年，山东省宣布要“解放”2.4亿吨煤炭资源，为此需要搬迁70个村庄，近10万人。济宁过去只有微山湖等少数湖泊，而现在，新的大湖正不断出现——平均每年产生两三万亩*1亩约等于0.067公顷，本刊注，下同。沉陷地。有人说，倘若这些矿全部采完，济宁市的城区将因沉陷变成一座四面环水的孤岛”*肖华.山东：“解放”煤炭.南方周末.2007-02-08。。

二、代价的分配与权力的规划：“被牺牲的乡村”

总体来看，济宁市的采煤沉陷问题影响范围十分广泛，受到影响的居民数量也非常庞大。然而，如若进一步借助“社会显微镜”详细剖析济宁市采煤沉陷问题的“宏大叙事”，却可以发现这些代价在分配上有着自身的特点。转化为外在可以观察的层面，这主要体现为采煤沉陷区的地理和群体分布。

(一)代价的分配：“被牺牲的乡村”

相关统计资料显示，在地理分布上，截至2009 年底，济宁市的采煤沉陷区主要分布在任城区的7个乡镇，兖州区的4个乡镇，曲阜市的2个乡镇，鱼台县的2个乡镇，邹城市的4个乡镇，微山县的6个乡镇，汶上县的3个乡镇，金乡县的2个乡镇；共计30个乡镇。在远景预测方面，当地的采煤沉陷区总计将涉及全市11个县、市、区中的86个乡、镇所辖的3 663个村庄*济宁市人民政府.济宁市采煤沉陷地治理规划(2010—2020年)，2009。。

表4 济宁市各县市区采煤沉陷土地预测表 单位：公顷

注：编制表格时，兖州仍为县级市，2013年撤市设区。

资料来源：济宁市国土资源局，《山东济宁市压煤村庄搬迁用地规划(2007—2020年)》，2007。

而根据土地用途进行分析，除南四湖水域以外，济宁市的采煤沉陷区主要分布于当地的高产粮区。具体而言，预计到2020年底，济宁市的采煤沉陷区总面积将达到48 702公顷，其中沉陷耕地40 478公顷，占全市耕地总面积的6.59%，沉陷基本农田38 454公顷，占全市基本农田总面积的7.32%*济宁市国土资源局.山东济宁市压煤村庄搬迁用地规划(2007—2020年)，2007。。对于当前以及将来分县、市、区的详细土地沉陷状况，则可参见表4。从该表可以看到，无论是当前时期还是远景预测的2020年，在各县、市、区乃至济宁市总体的沉陷分布中，耕地均占据了绝大部分的比例，并远远超过了建设用地等土地使用类型的沉陷面积。

因此，通过前述数据资料，可以认为济宁市绝大部分的采煤沉陷区均位于农村地区。实际上，前文使用的文字表述也已经展现了这种现象：《人民日报》对受影响人口的描述使用的是“农民”、“村庄”等文字；前文介绍采煤沉陷区地理分布状况时，描述其主要位于城市之外的乡镇，并散落在各乡镇所辖的乡村。此外，当前济宁市设立的专门负责采煤沉陷区居民搬迁的机构——“压煤村庄搬迁办公室”(以下简称“压煤办”)也说明采煤沉陷主要发生于乡村地区。

进而，从社会属性分析采煤沉陷所影响到的人口，可以认为采煤沉陷问题主要涉及的是农村人口，这些因煤炭开采而形成的代价也主要由农村地区和农民来承担。对于采煤沉陷所影响到的农村人口数量，经预测，从2007—2020年，济宁全市共需搬迁村庄256个，搬迁村民81 993户，搬迁人口306 315人，这些搬迁村庄共占地面积3 875.32公顷，主要涉及39个煤矿，分布于任城区、兖州市、曲阜市、邹城市、微山县、鱼台县、金乡县、嘉祥县和汶上县等9个县市区境内*济宁市国土资源局.山东济宁市压煤村庄搬迁用地规划(2007—2020年)，2007。。而到21世纪末，济宁市更有将有近500万农民将失去赖以生存的土地*马跃峰.济宁寻找“疗伤”良方.人民日报.2010-06-28(015)。。

(二)权力的规划

以上种种资料显示济宁市因煤炭开采而引发的地表沉陷这种环境代价主要集中于乡村地区，所影响到的人口也多为乡村居民，这与张玉林针对山西因煤炭开采而引发环境问题的分析[2]一致。然而对于乡村地区更多地承担了代价的现象，有必要进一步分析其成因：这是源于自然禀赋方面的原因，偶然形成的，还是在社会安排下“人为制造”出来的？如若是自然禀赋方面的原因，那么这可能仅是一种资源差异化分布所形成的“自然现象”；然而如若是后者，显然这种将环境代价分配给特定群体的行为明显违背了环境正义的主张——“所有的主体在环境资源、机会的使用和环境风险的分配上一律平等，享有同等的权利，担负同等的义务”[3]。由此，也即需要进一步分析这种现象的社会成因，阐明问题背后的社会形成机制。

为回答该问题，首先了解济宁市煤炭资源的分布状况便十分必要。而通过分析相关史志资料，可以发现当地的城市区域、铁路沿线实际上也蕴藏着煤炭资源：1979年9月于济宁市开展的煤炭资源总体详查勘探会战获得了30 617.6万吨的城市、铁路煤柱储量；此外，在岱庄井田116平方公里的煤炭资源分布中，南部铁路和城市煤柱的压煤面积达到了33平方公里，占四分之一多的比例*济宁市地方史志编纂委员会.济宁市志(1840—1990)，北京：中华书局，2002。。虽然限于统计资料的缺失，在此无法准确描述济宁市境内所有城市区域蕴藏煤炭资源的状况，但是就以上资料而言，这足以显示济宁市境内的城区和重要交通沿线等区域并非不存在煤炭资源。进而，也就有充足的理由认为当地采煤沉陷区主要分布于乡村的现象并非源于自然因素的影响。

由此，需要进一步追问，这种现象又是何种因素导致的呢？对此，由济宁市政府制定，对当地矿产资源勘探、开采具有指导和规划作用的《济宁市矿产资源总体规划(2000—2010)》(以下简称《总体规划》)提供了答案。该《总体规划》对矿产资源的勘查活动进行了明确限定：“限制在城镇规划区及生态环境保护区从事矿产资源勘查活动……国家禁止勘查的矿产地、主要城市规划区和重要地质地貌景观保护区以及军事禁区内不得从事矿产资源勘查活动。”无疑，也恰恰正是“主要城市规划区禁止勘查活动”的规定，使笔者难以找寻到城市区域煤炭资源蕴藏状况的详细资料。但更为重要的是，针对矿产资源开采的首要步骤——勘查活动的禁止性和限制性规定，一方面展现了煤炭开采活动中公共权力的影响；另一方面这也意味着现实中公共权力禁止在主要城市规划区展开矿产资源开采方面的活动，由此，采煤沉陷问题也就难以涉及城市区域。

更进一步，对于矿产资源的开采区，《总体规划》又明确做出了禁止、限制和允许开采三种区分：

“禁止开采区……自然保护区核心区、重要地质遗迹保护区、重要风景名胜区、重要历史文物、名胜古迹所在地范围内的区域；军事禁区、有重要基础设施(包括重要城市规划区)或存在难以防范的安全隐患地区。限制开采区……重要交通沿线两侧可视范围内禁止露天采矿，严格限制地下开采。允许开采区：不属于上述范围的地区和矿种，但必须符合有关法律、法规和市有关规定及相应的准入条件为允许开采区。禁止在曲阜新城规划区等主要城市规划区、两处砂金矿区、七处重要地质地貌景观保护区开采矿产资源。限制在划定的五个地质地貌景观保护区和风景名胜区、城镇规划区开采矿产资源。”

从该规定可以明确看到，重要城市规划区、曲阜新城规划区等主要城市规划区属于禁止开采矿产资源的区域，城镇规划区则是限制开采区。而对于允许开采区，可以说《总体规划》使用的是“排除法”——不属于禁止、限制开采区的区域即为允许开采区。无疑，被允许开采的区域也便一目了然——排除了前述两种区域后，这些被允许开采的区域实际上也就主要位于乡村地区。

因而，也便有充足的理由认为，济宁市采煤沉陷区主要分布于乡村地区的现象是一种社会现象，属于公共权力“有意安排”的结果，《总体规划》中的规定便是例证。除此之外，对于公共权力的此种“区别对待”，济宁市一处区域的采煤沉陷状况也展现了这种“区别对待”的情形：在济宁市下辖的曲阜市和兖州区交界处，京沪铁路沿线穿过，铁路沿线两侧均是高产农田和村庄。而由于煤炭开采活动，距离铁路两侧500米之外的耕地和村庄均发生了沉陷，并成为常年积水区。但是在距离铁路线500米之内，却并未发生地表沉陷*需要简略说明的是，在当前的采煤技术下，通过规划允许和禁止开采的区域，完全有能力控制采煤沉陷的范围。。访谈中，当地煤矿企业的工作人员则告知相关规定明令禁止企业在铁路沿线500米以内从事煤炭开采活动。无疑，此处的煤炭开采行为即是遵从了公共权力对于关于禁止、限制和允许开采区的规定，进而导致了上述现象的产生。

基于以上种种经验资料，可以看到济宁市的采煤沉陷区主要分布于乡村的现象并非源于自然禀赋上的差异，而是一种社会现象，这与济宁市乃至更高层级的公共权力的规划、安排相关。可以说，正是以《总体规划》为代表的公共权力的安排与规划，导致煤炭开采区域主要集中于乡村地区。由此，采煤沉陷也才多发于乡村地区，乡村更多的承担了煤炭开采乃至维续现代社会运转的代价。而这也明显违背了环境正义所要求的风险、权利和义务同担的原则，并致使这些乡村居民遭遇到不公正的对待，乡村也便成为“被牺牲的区域”。

三、“中国式”救济与抗争

对于这些“被牺牲乡村”中的居民来说，面对地级市乃至更高层级政府的代价分配规划，他们并没有拒绝的权利，“被迫搬迁”成为其“唯一”的应对措施。如果说考虑到山东乃至中国社会仍严重依赖煤炭的现实状况，而将开采乡村地区蕴藏的煤炭资源视作一种“退而求其次”的做法，那么通过有效的制度设计，拟定完善的救济措施，尚能弥补这些村民所遭受的不公正对待，在一定程度上缓解环境不公正问题。然而，分析相关救济制度的施行状况，可以发现它们不仅未能缓解居民所遭受到的不公正对待，却反而制造了更多、更严重的的矛盾乃至冲突，甚至导致村民遭受“二次伤害”。由此，当地村民在煤炭开采活动中遭遇的不公正问题也变得更加严重，而围绕“救命钱”及其引发的抗争等问题也形成了环境正义领域独特的“中国式”救济与抗争。

作为一项应对采煤沉陷问题的救济制度，其补偿内容与其它土地征用状况并无太大差异，补偿的内容主要是土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。对于土地补偿费和安置补助费，其补偿标准的确立是由山东省物价局、财政局、国土资源局等多个部门，依据山东省人大制定的《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，确立省内各地方补偿标准的范围。与《中华人民共和国土地管理法》的规定一致，补偿的范围一方面有着最低标准限制——山东省规定补偿标准原则上不能低于法定倍数的中限；另一方面，补偿标准也有着严格的上限，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。对于地上附着物和青苗补偿标准，则由设区的市政府制定，报省物价局、财政厅、国土资源厅同意后执行。随着物价等社会因素的变化，各个地级市可依据《山东省人民政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》(鲁政办发[2004])，向省物价局、财政厅、国土资源厅申请调整补偿标准。在2008年，济宁、济南、德州三市的物价局、财政局、国土资源局便向上级部门提出了调整标准的申请，并获得批示(鲁价费发[2008]178号)。

在确立的补偿标准范围之内，针对采煤沉陷区的更为具体的补偿标准则由市、县级地方政府与采煤企业协商并予以确定。在当前国内土地征用制度的规定下，企业与居民之间并无直接的损害—补偿关系，这其中存在的是企业—政府、政府—村集体、村集体—村民之间多条关系链。具体而言，理论上，在沉陷损害发生之前，地方政府应当根据规划已经完成了针对村庄集体所有土地的征用工作。由此，采煤沉陷损害的是通过征用已转化为国家所有的土地，并非原来的村集体所有土地。在这种损害关系下，补偿行为也就分别发生于政府与企业、政府与村集体之间。由此，与企业协商补偿标准的主体也就成为地方政府而非居民或村集体；在政府与村集体这对征用—补偿关系中，村集体所能获得的补偿数额，主要由地方政府确定，作为村集体成员的村民极少参与协商的过程。

在这个加入了地方政府而变得复杂的过程中，虽然企业与居民之间并无直接的损害—补偿关系，然而企业针对国有土地的补偿需要以实际情况比如房屋建筑面积、耕地面积、人口数量等为基础，由此企业往往也会参与实际情况的评估，并确定最终的补偿数额。确立补偿数额后，在补偿款发放的路径上，基于村集体所有的产权结构，地方政府对于征用土地的补偿也并非直接发放至每户家庭，而是由县级政府根据需要层层下拨并最终停留在村集体这一层级。此后，再由村集体进行内部分配。对于这笔动辄上亿的巨额补偿款，现实中，县级政府也并非一次性全部发放至村集体，而是实行县政府代管*访谈中，济宁市压煤村庄搬迁办公室的工作人员曾说当地村庄的财务一般由乡镇代管，但由于“压煤村”的补偿款数额过大，即使乡镇也未被授予管理的权力，而是实行县级代管的方式。的方式：村集体根据需要向乡镇压煤办申请，由乡镇再向县级政府申请，批准后方可由县财政逐级、分批次下拨。

因此，本来相对简单的采煤企业与居民之间的损害—补偿关系，在当前的土地产权、管理制度之下，救济制度的标准制定、补偿路径、补偿对象等各个方面均发生了重大变化，转变为复杂的政府与企业、政府与村集体、村集体与居民之间的多重关系。在这些复杂的关系中，可以看到，一方面，采煤沉陷以及随之而来的“被迫搬迁”将影响到村民生计的诸多方面，甚至还涉及到生命安全、主观心理、社会交往等难以使用货币量化衡量的领域，但是当前的救济制度却主要通过货币的方式实行土地补偿、安置补助以及地上附着物和青苗补偿。对于具体的补偿数额，作为受害者的村民也未能参与协商、表达自己的意愿，只能被动接受。由此而言，当前实行的缺少受害者声音的救济制度显失公正。另一方面，面对如此繁杂的关系链条，只有严格的资金管理措施，才能够保证补偿款发挥救济的作用。尤其是对于关系链条中占据着关键位置，承担着补偿款管理、分配角色的地方政府和村集体而言，更需要严苛的监管。然而现行的社会治理模式却恰恰缺乏针对这些关键主体应有的监督与约束。由此，这些原本便不充分的“救命钱”未能发挥应有的作用，甚至反而成为引发“被牺牲村庄”社会矛盾的导火索，制造了村庄内部的对立与冲突。

位于济宁市境内兖州煤田采煤区域内的西村便是其中的典型个案。该村共有10个村民小组，2 100多位村民，村民以孔姓居多，村庄拥有耕地5 400亩。从2004年开始，西村周围的耕地便因煤炭开采而发生了沉陷；至2009年，村庄已沉陷的耕地面积接近2 500亩；至2012年，村庄已不适宜居住，整体搬迁至10公里之外的村庄新址，西村村民也由此受到了广泛的影响，涉及到生活、劳作、人身安全等诸多方面。比如，访谈中西村村民经常提到“住房(因周围的采煤沉陷)裂损严重，搬迁之前，阴雨天家人便担惊受怕，搬到楼上后到处花钱，很快就吃不上饭了，要做乞丐”；更显失公正的是，作为受害者，西村村民并未参与补偿款的具体确立和分配过程，只能被动的接受“政府规定的数目”。然而即使存在这些方面的遭遇，习惯了“逆来顺受”的村民却主要将这些“事情”视为“个人的困扰”，并未将其理解为自身的权利受到侵害而需要救济和补偿的“问题”。

进入西村村民的“问题视野”，致使他们认为自身利益受损，进而导致村民展开“上访”等抗争行动的问题起因于2009年初到达村委的一笔地上附着物补偿款。根据村民述说，这笔补偿款到达村委之后，在大部分村民不知情的状况下，时任村支部书记、村主任和会计等少数几人便确定了每位村民1万元的补偿标准。当村民按照通知前往村委领取补偿款时，村委成员却告知他们“不要告诉别人”。完全不了解补偿状况，突然得到一笔“横财”的村民开始未向外声张。但是随后村民发现村中一部分家庭购买了汽车，由此开始猜疑补偿款的分配可能存在问题，一些人领取了较多的补偿款。在不了解其他村民补偿状况的情形下，村民的怀疑也仅止于猜疑。村民确切知道补偿款的分配情况则是由于时任村支书的弟弟揭露了补偿款账目。这本账目显示一些当地村民认为本不该获得大量补偿款的多位村民却得到了几十万甚至一百多万的补偿款。而这些村民或是村支两委的成员，或是被其他村民认为“与村干部关系亲近的人”。

确切知道账目的问题后，村民便开始与村干部对质，要求村委公开账目，详细说明果树、房屋等附着物补偿款的分配状况。然而，对于这些要求，村委均表示拒绝。甚至有村民提到，当他们去找时任支部书记、村主任等人时，村干部对他们说：“你们去告吧！我们拿村民的钱送完礼了！”此后，在部分村民的带领下，西村数百位村民首先来到当地乡镇的“压煤办”上访。当地乡镇设有一位“压煤办”主任，专职具体负责“压煤村庄”事务，由此村民“几乎天天去找其要钱”。然而，面对村民，这位“压煤办”主任被村民形容为“东躲西藏、闭口不谈，坐在椅子上死憋，一憋就是一整天，天天如此。”感到无望后，村民便在早晨乘坐公交车前往县级政府上访。但是数天之后，通往县城的公交车却被停运，并持续了一周的时间，村民的上访行为也被中断。由此，村民开始集体前往更远的地级市、省乃至国家信访局上访。

与大部分上访人员的遭遇相似，西村村民也遭到了村委成员、镇乃至市政府工作人员的拦截。一位村民表示，在一次被“接回”曲阜的行动中，她认出其中一位成员是时任市(县级)政法委书记，而“接村民回曲阜”的却是“各色身着迷彩服或保安服装的人员”。由于担心上访的途中被拦截，村民经常分散开来，绕道而行，等到达北京之后再行聚集。到达之后，村民还需要时刻注意，手机等通讯工具也都一律关闭，以防止政府工作人员依靠手机信号等各种现代侦查手段定位、查找他们的住所。然而即便如此，村民的住所也经常能够被相关人员找到。

经过“屡败屡战”式的上访后，终于在2010年11月，西村原会计和支部委员被曲阜市人民法院以贪污罪判处三年的有期徒刑、缓刑四年；2011年5月25日，原支部书记和村委会主任被曲阜市人民法院一审以职务侵占罪分别判处两年零六个月、一年零两个月的有期徒刑，两人共涉案款9.6万元。2011年5月27日“曲阜市处理西村信访问题指挥部”(以下简称信访问题指挥部)向该村每户家庭印发了反映此次事件前因后果的“公开手册”。此前村民质疑当地其他村庄“取土护堤”的补偿费高于本村，对此，“公开手册”解释称：“煤矿集团为开采河下煤炭，必须进行河堤治理，由此从其他几个村庄的耕地中取土，这些土地取土后无法复垦。对于土地挖损及取土范围内的果树、房屋等地上下所有附着物采用一次性包干综合补偿的办法，每亩1.86万元”。对于数位村民非法获得大量补偿款的情况，“公开手册”声称已从多位村民处收缴了一百多万元的案款，并上缴国库。

然而对于此种处理结果，村民却并不认同。村民甚至说，如果政府领导“不怕给曲阜丢脸，下次再接访时可以再找其他理由，可以说那七个自然村地下的煤含金，唯独西村地下的煤含土，不值钱。别说‘取土护堤’，即便是‘挖坑养鱼’，和5 400亩补偿标准又有什么关系？国家复垦造地有专门的费用，哪里有这样断章取义的谬论？”

此外，村民还说从这几个村庄以及镇“压煤办”主任那里，“并未听说过取土不取土的补偿差异”，并认为“取土护堤”是政府“为掩盖补偿数目一夜之间创造的新名词、新理由”。对于“公开手册”中提及的补偿款分配状况，村民则认为它“纯属瞎编”，实际被侵占的补偿款并不仅这100多万。另外，一位上访村民还说到，当“信访问题指挥部”的工作人员去他家里时，他们明确对他说“有事情、有问题咱到家里说，什么都好处理，家丑不能外扬，不要再去上访了”。最后，对于被侵占而后被没收上缴国库的补偿款，村民认为这是他们的“救命钱”，上缴国库之后地方政府并未有其它的补偿措施，村民无法认同这种处理方式。

此次处理结果公布之后，西村上访村民的数量减少了很多，由原来的一两百人减少到十几人，仅有少数村民仍在坚持上访。至2012年底村庄搬迁之时，西村绝大多数村民在规定的时间内完成了搬迁。而搬迁后，之前仍在上访的少数村民或是迫于生活的压力，或是对上级政府也失去了信任等原因，不再上访。对此，甚至有村民说，“上下都一样，再去告也没指望”。除了绝望的心理，数年的上访也给西村村民带来了沉重的经济负担。根据村民的述说，虽然他们在京上访期间采取“自己带干粮，住最便宜的旅店甚至是睡在火车站”等方式“省吃俭用”，但是这几年的上访仍使得他们平均每户大约花费了两万元。对于收入较低的乡村居民而言，这可谓一笔巨大的开支*对于当地的少数家庭来说，他们一年的总收入甚至达不到两万元。而对于经济条件一般的家庭，其年收入也仅在三万元左右。。

在济宁市众多“被牺牲的村庄”中，存在上访行为和社会矛盾的并非仅只西村一个村庄，因为补偿款问题引发的矛盾乃至冲突普遍存在。在笔者调查所涉及的分布于5个县的14个村庄中，有9个村庄*包含西村在内。存在着上访行为。对于其余未发生上访的村庄，村民也并非满意当前的救济办法，而是怨言颇多。其中，村民经常提及的问题与西村一样，均是村干部侵占补偿款的问题。然而，由于“黑社会”层面的暴力恐吓、“白社会”层面的“法律制裁”以及经济层面的“小恩小惠”等策略，这些村庄中村民的不满情绪仅仅停留在心理层面，并未演化成为外在的抗争行动。

可以说，以西村为代表的众多“被牺牲村庄”的遭遇显示，在当前的社会背景下，济宁市针对遭遇环境不公正对待的村民而设置的救济制度，未能发挥应有的作用。基于当前的制度规定，原本相对简单、明确的损害-补偿行为，却演变为复杂的、涉及多个主体的关系链条。而在现实中的乡村治理模式影响下，由于缺乏监管等原因，所设置的复杂救济制度反而引发了种种与补偿款相关的矛盾，制造了村庄内部的冲突，甚至在居民上访式的抗争中致使村民“二次受害”，并形成了“绝望”的态度。

四、结论与讨论：“中国式”环境正义困局

伴随着中国的能源消费量飞速增长，近年来国内已有较多的研究从环境正义的角度探讨世界范围内的能源消费、“气候变化”等问题[4-7]。然而对于国内能源开采领域十分严重的环境正义问题，既有研究却未能投入较多的关注。另一方面，在环境正义研究中，虽然一些研究或关注到局部区域的环境不公正结果[8]，或探讨中国居民的环境公正意识[9]等问题，但是对于现实背景下国内环境不公正问题的形成机制以及其中权力、市场等关键因素的作用，当前学界却缺乏应有的分析。进而，这阻碍了学界乃至社会各界对于“中国式”环境正义困局的理论认识与现实应对。

作为国内现状的一个缩影，济宁市的个案彰显了“中国式”环境正义问题的特殊性与复杂性，归纳而言，这体现为：首先，“中国式”环境正义困局包含了多个相互关联的层次。一方面，与国外众多的环境正义研究一致，中国的环境正义问题存在着环境代价的不公正分配状况，一些特定群体更多的承担了环境代价。但是另一方面，正如济宁市的个案所展现的，在中国的环境正义困局中，本应当发挥救济作用的“救济制度”却未必能够弥补特定群体所遭遇的初始不公正，更有甚者，这些“缺少受害者声音的救济制度”以及匮乏的维权机制反而进一步导致受害者遭遇“二次伤害”。因此，惟有了解这些不同的层面，才能够更为全面的理解“中国式”环境正义困局中“受害者”所遭受到的多方面的不公正问题。

令困境更具“中国特色”之处在于，无论从问题的成因抑或涉入主体的角度展开分析，公共权力均是其中最关键的因素。在济宁市的个案中，可以发现，其环境正义问题与欧美并不一致，不是企业与居民之间直接的损害—赔偿问题，市场与资本并未发挥主导性的作用，无论环境代价的分配抑或补偿的过程，个案中均是由公共权力主导：在成因上，环境不公正问题直接起源于公共权力的规划，由此导致乡村成为“被牺牲的区域”；在补偿的过程中，公共权力同样深度介入其中，占据着关键的位置，主导了补偿标准的确立，并在现实的乡村治理模式影响下，导致救济制度未能发挥应有的作用，反而成为引发矛盾的导火索；在村民的抗争过程中，同样也有着公共权力的身影，甚至导致村民“二次受害”。由此，在“中国式”环境正义困局中，是公共权力而非市场与资本发挥着主导性的作用。需要更进一步明确的是，即使公共权力也并非完全一致，而是存在着多个层次的区别。在济宁市的个案中，这表现为地级市及其上级政府拥有着规划性的，实质上也即代价分配的权力，而地级市之下的乡镇、县级政府以及村民自治组织的影响则主要与补偿款的发放相关。因此，环境不公正问题中的代价分配、补偿款被侵占等问题对应着不同层级的公共权力机构。

除此之外，公共权力的影响还体现在由权力机构所制定的正式制度中。受当前国内土地产权、土地管理等方面制度的影响，个案中采煤企业与生活于采煤沉陷区的村民之间并无直接的损害—补偿关系，采煤沉陷中的损害—补偿转化成为企业—政府、政府—村集体、村集体—村民等多对主体之间的问题，并由此形成了复杂的关系链条。与之不同，其它存在着不同土地产权、土地管理等方面制度的地区，因环境不公正问题而形成的关系链条并没有如此复杂，往往主要集中于企业(施害者)—居民(受害者)这对关系中。由此，在中国的环境正义问题中，对于变得复杂但缺乏监管的补偿制度，补偿款被侵占的风险也便极大地增加。

再者，环境正义困局中受害者的抗争行为也有着明显的“中国烙印”。作为受害者，西村村民感受到的损害及其诉求的目标高度集中于补偿款。甚至对于国外环境正义理论所关注的“对自身处境的知情权、针对污染问题的听证权、受害居民的补偿权以及民主参与的决策权”[10]，虽然个案中村民的这四个方面权利受到了明显的侵犯，但是他们却并未将其视为“问题”。仅在感受到村庄内部分配的不公正之后，他们才展开了抗争行为，并且其诉求的目标仍限于村庄内部分配的公平性，并未指向环境修复、补偿标准、自身受到公正对待的权利等问题。可以说，作为环境正义问题中的受害者，他们并未明确意识到自身的“知情权、听证权、补偿权和决策权”遭到了侵犯，自己遭受了环境方面的不公正对待，甚至对于“从天而降，不知名目”的补偿款，西村村民还颇为高兴。另一方面，与发生于中国的众多抗争行为相似，村民主要采取了“上访”的抗争方式。然而这种抗争行为却最终被象征性的惩罚以及“到家里说，家丑不可外扬”的中国式处理模式“摆平”。

最后，中国的环境正义困局还与当前国内不平等的社会结构“遥相呼应”，在西村的个案中，这表现为环境代价更多的由乡村地区承担。详细分析此种环境不公正现象，显而易见，它与城市、乡村在当代中国社会中的地位密切相关。作为人类社会的有机组成部分，城市与乡村均为社会的正常运转做出了贡献。然而对于以金钱和商品作为评价标准的现代社会来说，无疑，在其视野中，城市具有更为重要的意义。更进一步，对于以经济增长作为其政绩和目的的中国地方政府而言，城市是经济增长、个人政绩的“发动机”，更是具有无可比拟的“重要价值”。何况煤炭开采这种行为本身便是为了满足工业革命所塑造的现代城市而非传统农业的需求。对此，这甚至体现在，为了保证城市的发展，煤炭开采也需要为其“让路”：经山东省政府同意，山东省政府办公厅印发的《关于加快推进济宁资源型城市可持续发展的意见》(鲁政办字[2013]70号)中提到，济宁市需要“建立城市规划建设与煤炭资源的开发协调机制，明确对城市建设确需新增压覆煤炭资源的，由济宁市与山东省有关部门、单位协商划定可采区、缓采区，保证城市建设可持续发展”*李邦田.加快推进济宁资源型城市可持续发展.济宁日报，2013-6-13(001)。。由此而言，将采煤沉陷的代价分配至乡村地区也便成为现实的必然。从更广阔的视角分析，此种不公正对待与弥漫在中国社会中的“贱农主义”[2]思潮遥相呼应，与农村地区所遭遇的其它环境问题上的不公正对待[11]也具有相似性。反过来，这进一步导致乡村并不那么“美好”，城市-乡村的不平等社会结构也被不断再生产出来。

可以说，正是这些处在不同层面但相互关联的问题，村民中具有极大局限性的抗争行为，不同层级公共权力的高度介入以及乡村地区所遭遇的环境不公正对待等一系列状况构成了“中国式”环境正义问题所处的困局。由此，理解国内的环境正义问题，也需要避免简单套用西方的“环境正义”理论，并进一步反思西方传统环境正义理论的缺陷。正如黄之栋、黄瑞祺分析西方环境正义理论发展脉络时所论述的，西方“过去的环境正义理论有两大盲点：重视(不正义的)结果而不重视形成机制的探讨；由于没有厘清不正义的形成机制，使得传统派也提不出具体的解决方案”[12]。对于国内的环境正义研究而言，也应当避免这种窄化的分析倾向——仅注重通过各种量化技术重复性的分析代价的群际分布结果。在掌握群际分布的基本状况之外，理解、解决中国的环境正义问题还需要将环境正义问题置入经济理论与环境政策的脉络中，考察市场、政治与环境间的多重互动[12]，全面探讨环境不公正状况的具体生成机制。

[1] 张玉林.灾害的再生产与治理危机——中国经验的山西样本∥黄宗智.中国乡村研究(第十辑第1期).荷兰:Brill学术出版社出版,2013

[2] 张玉林. 流动与瓦解：中国农村的演变及其动力．北京：中国社会科学出版社,2012

[3] 洪大用，龚文娟.环境公正研究的理论与方法述评.中国人民大学学报,2008(6):70-79

[4] 李刚，廖建辉.基于碳资本存量的碳排放权分配方案.中国社会科学, 2015(7):66-81

[5] 潘家华.满足基本需求的碳预算及其国际公平与可持续含义.世界经济与政治, 2008(1):35-42

[6] 吴巧生，汪金伟.能源消费不平等性研究.中国人口·资源与环境, 2013(5):65-70.

[7] 王灿发，陈贻健. “气候正义”与中国气候变化立法的目标和制度选择.中国高校社会科学,2010(2):125-139

[8] 龚文娟.环境风险在人群中的社会空间分配. 厦门大学学报(哲学社会科学版), 2014(3):49-58

[9] 刘春燕.中国农民的环境公正意识与行动取向以小溪村为例.社会, 2012(1):174-196

[10] Capek S M. The environmental justice frame: a conceptual discussion and an application.SocialProblems, 1993(40):5-24

[11] 李德营.邻避冲突与中国的环境矛盾——基于对环境矛盾产生根源及城乡差异的分析. 南京农业大学学报(社会科学版)，2015(1)：89-98

[12] 黄之栋，黄瑞祺.光说不正义是不够的:环境正义的政治经济分析——环境正义面面观之三. 鄱阳湖学刊, 2010(6):17-32