精准扶贫与国家减贫治理体系现代化

吕 方

精准扶贫与国家减贫治理体系现代化

吕 方

从历史的长时段视角来看，“精准扶贫”是中国国家减贫治理体系因应新时期减贫形势变动和打赢脱贫攻坚战的“时代呼唤”所做出的战略调整，也是国家减贫治理体系现代化和治理能力提升的过程。其突出特点在于以“减贫大数据”为基础，综合运用政府、市场、社会三种机制、三种资源，将政治优势和制度优势的发挥与全面深化改革相结合，系统性地改善贫困地区、贫困社区和贫困人口的内生发展动能。十八大以来，在***扶贫开发战略思想的指引下，以精准扶贫、精准脱贫为基本方略，国家减贫治理体系经历着密集的调整，在信息汲取能力、政治保障和制度保障能力、综合回应能力、资源动员能力以及政策执行能力等诸方面都有显著提升。在未来的脱贫攻坚实践和共同富裕征程中，中国国家减贫治理体系将不断完善，现代化水平持续提升。

减贫治理； 精准扶贫； 治理体系现代化； 中国减贫道路

改革以来，中国共产党领导下中国政府主导的减贫治理取得了举世瞩目的重大成就，被国际社会誉为减贫治理的“中国道路”。过去的30多年间，有7亿多贫困人口摆脱贫困，农村贫困人口减少到2016年的4 335万人，贫困发生率下降到4.5% ，贫困地区基础设施明显改善，基本公共服务保障水平显著提升，贫困人口的生存权、发展权等各项权益得到了有效保障。知识界的一个基本共识在于，中国之所以能够取得如此巨大的减贫成就，起决定性作用的因素是，在30多年持续不断的探索中，因应各个时期的减贫形势变动，中国国家减贫治理体系能够做出适应性调整，并且经历着不断的自我完善与发展过程。打赢全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战，为中国国家减贫治理体系的进一步完善与发展提出了全新的课题。作为对时代呼唤的响应，十八大以来，中国国家贫困治理体系在***扶贫开发战略的指引下，以精准扶贫精准脱贫的基本方略为根本密集地调整与优化，现代化水平和治理能力显著提升，但同时也有一些需要进一步完善的方面。本研究聚焦于脱贫攻坚时期，中国国家减贫治理体系现代化建设的主要维度和特点，阐释国家减贫治理体系现代化对于打赢全面建成小康社会的背景下的脱贫攻坚战所具有的重大意义，并讨论其进一步完善的路径与方法。

一、国家减贫治理体系现代化的时代背景与必然性

从历史的长时段视角来看，中国国家减贫治理体系演进具有显著的反思性和发展性特征，即在扶贫开发工作的各个阶段，以农村改革和政府扶贫干预为主轴，科学研判制约农村减贫与发展的瓶颈因素，找准释放减贫动力*大致而言，中国农村减贫的主要动力包括三个方面：其一，持续推进的各项农村改革，为脱贫攻坚提供了有力支撑；其二，持续增长的中国经济对贫困人口脱贫形成了有效带动；其三，强有力的国家干预，构筑起坚实有效的减贫政策体系。的关键领域和关键环节，不断优化减贫治理的政策工具，注重运用好市场机制和社会力量，从而提升国家减贫治理体系的有效性。十八大以来，打赢全面建成小康社会背景下脱贫攻坚战的“时代呼唤”，对国家减贫治理体系建设提出了一系列新的挑战与新的命题，中国扶贫道路的完善站在了全新的历史节点。

(一)中国国家减贫治理体系的历史演进

改革以来，中国国家减贫治理体系的演进，经历了若干重要的阶段*较为常见的划分是“五阶段说”。按照这种观点，1978年中国农村改革元年至1986年，是中国农村贫困治理的第一个阶段，主要的减贫动力来自于普遍意义的农村改革；1986—1993年，国家成立了专门的扶贫开发机构推动经济落后地区的发展与减贫；1994—2000年，八七扶贫攻坚规划实施；2001—2010年《中国农村扶贫开发规划纲要(2001—2010)》颁布与实施；2011年至今为第五阶段。这种划分方式主要依据的是国家扶贫开发规划的继替。另有研究者提出，2007年，中国农村最低生活保障制度建立标志着我国形成了开发式扶贫与兜底式扶贫相结合的治理体系，继而2013年，精准扶贫理念和方略付诸实施，标志着中国扶贫开发进入了全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚时代。。起自20世纪70年代末的农村改革，构成了中国农村减贫的最初动力。农村经营体制层面的重大改革举措，极大地激活了农民的劳动热情，在随后几年的农村改革中，家庭经济的兼业化特征逐渐显现，乡镇企业快速崛起为农村富余劳动力提供了非农就业的机会，区域性市场逐步兴起，家庭副业成为农户生计的重要补充[1]。此后，通过不断深化改革的办法，破除制约农村发展的瓶颈、补齐各类短板因素，从而激活农村发展的潜能，始终是中国国家减贫治理体系的基本特征之一。1986年，国务院扶贫开发领导小组的前身，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，由时任国务院副总理的田纪云同志担任组长，其职能定位为“组织调查研究，拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划，协调解决开发建设中的重要问题，以及督促、检查和经验总结”。1988年，国务院贫困地区经济开发领导小组与“三西地区农村建设领导小组”合并，同时正式更名为国务院扶贫开发领导小组，至此，中国政府建立了专门的议事协调机构，有组织地推进开发式扶贫的战略。1994年，中国政府组织实施“八七扶贫攻坚”的国家战略，力争在20世纪的最后7年时间里，解决8 000万农村贫困人口的温饱问题。这一时期，国家专项减贫干预领域走出“救济式扶贫”，推进“开发式扶贫”的思路更加清晰和明确，强调通过综合运用土地改良和基本农田建设、发展经济作物、创造非农就业，改善基础设施、公共服务等方法，整体性地提升贫困社区和贫困人口的发展能力。新千年之初，中国政府颁布实施了《中国农村扶贫开发规划纲要(2001—2010)》，国家强有力惠农政策和专门的减贫干预与人民群众的自身努力相结合，贫困地区的发展面貌显著改观。特别是，政府专项扶贫模式和方法不断成熟，行业扶贫的参与形式不断丰富，社会扶贫领域活力逐渐显现，国家减贫治理体系中“三位一体”的大扶贫工作格局初步形成。

(二)国家减贫治理体系现代化的“时代呼唤”

全面建成小康社会时期，打赢脱贫攻坚战具有重大的战略意义。同时，随着新时期的中国农村减贫形势的变动，既往的减贫治理体系难以有效适应新阶段的减贫需求，迫切需要整个国家减贫治理体系的调整与完善。可以说，推进国家减贫治理体系的现代化建设，提升治理能力，恰恰是在回应打赢全面建成小康社会背景下脱贫攻坚战这一“时代命题”的呼唤。

其一，打赢脱贫攻坚战具有重大的战略意义。脱贫攻坚不单单是一个补短板的问题，而是一个全局性的战略问题。中国改革走过了近40年的历程，中国站在了全面建成小康社会，实现“第一个百年目标”的时间节点，从总量来看，中国经济总量已经达到全球第二位，具备了全面建成小康社会的基础，但贫困地区的短板因素依然十分凸显[2]。近年来，中国进入了经济运行的新常态，随着利益格局的分化，各种社会矛盾也到了积聚期，这是对党的执政能力的巨大考验。脱贫攻坚不仅能够补齐全面小康的突出短板，同时是重大的民生战略和民心战略，体现着中国共产党执政为民的初心，是巩固党的执政基础的关键之举。此外，实施脱贫攻坚，有利于促进区域协调发展、城乡统筹发展，为中国扩大对内开放，培育经济增长新动能，促进发展模式转型具有重要的发展战略意义。还应看到，打赢脱贫攻坚战，需要通过深化改革的办法，完善基层治理体系提升基层治理能力，应当认识到脱贫攻坚与基层治理体系完善和治理能力提升之间的辩证关系，看到实施脱贫攻坚的基础战略意义。

其二，中国农村减贫形势发生了重要的变化。进入新时期，中国农村贫困人口的分布特征发生了显著的变动，主要分布在以武陵山区、乌蒙山区、秦巴山区、滇黔桂石漠化地区等为代表的14个连片特困地区，深入考察便会发现，这些地区多具有自然地理条件的复杂性和经济社会文化的多元性特点，贫困片区之间、片区内部，乃至同一县域的不同地点、不同社区，致贫因素的组合皆具有差异性[3]。从减贫治理的角度来看，新时期中国农村贫困问题受到多重因素共同影响，既体现了中国农村改革与发展的一般性问题，又具有自身的特殊性。从致贫因素来看，农村贫困地区的减贫与发展面临着基础设施支撑不足，公共服务水平不高，产业基础薄弱，基层组织战斗堡垒作用弱化等多重短板因素制约。因而，有效的贫困治理必然是建立在认识到贫困成因具有系统性、综合性的基础上，统筹各类资源，协调各种力量，形成合力，系统性地改善贫困地区的发展面貌[4]。换言之，随着中国农村减贫形势的变迁，有效的贫困治理，意味着不断增进国家减贫干预，对于贫困地区、贫困社区和贫困农户多元化、差异化需求的综合性回应能力。国家减贫治理体系的现代化建设，一方面应着眼于各项政策之间的配合与衔接，形成完备的政策体系，另一方面应着力提升政策供给对于政策需求的匹配程度，实现减贫治理的“滴灌式”作业。

其三，既往的减贫治理模式难以适应新时期的减贫需求。毫无疑问，过去三十余年间，中国共产党领导下中国国家减贫治理体系的建设取得了突出成就，但既有的减贫治理模式和手段，已经难以适应新时期的减贫需求。国际经验表明，贫困人口总量下降到总人口比重10%以下的时候，一般性的经济增长对减贫的涓滴效应将逐渐消失[5]。以2010年不变价格2 300元的贫困线计算，2012年全国贫困人口总体规模为9 899万人，占总人口比例为10.2%。如何形成更为有效的综合性政策工具组合，有效回应贫困人口的减贫与发展需求，是新时期国家减贫治理体系建设的根本问题。复杂性在于不同的贫困地区和贫困社区，致贫因素组合和潜在的资源禀赋均存在差异，因此在实践层面保持国家减贫干预对具体情境的适用性，是避免政策资源错配，提升干预成效的关键所在[6]。换言之，如何更为准确地掌握贫困社区和贫困农户层面的基础信息，在科学研判致贫因素的基础上，综合运用多元化的支持手段，滴灌式回应贫困人口的需求，是脱贫攻坚过程中国家减贫治理体系建设所必须解决的问题。此外，应当看到，存量贫困人口都是“贫中之贫、困中之困”，属于“难啃的硬骨头”，特别是“两高、一低、一差、三重”****总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话，提出深度贫困地区的贫困问题体现为“两高、一低、一差、三重”，即贫困人口占比高、贫困发生率高；人均可支配收入低；基础设施和住房差；低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。参见***：在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话，《求是》2017年第17期。的深度贫困地区，国家贫困治理体系建设需要能够聚合更为广泛的合力，以过硬办法和过硬举措确保打赢脱贫攻坚战。

最后，三十多年的扶贫经验积累和国家发展取得的成就，为国家减贫治理体系现代化提供了经验和国力基础。改革以来的30年间，中国国家减贫治理取得了举世瞩目的成就，形成了独具特色的中国减贫道路，为构架新时期国家减贫治理体系现代化和治理能力提升提供了经验基础。30年间，中国扶贫开发在专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫领域都形成了一些行之有效的减贫经验，大扶贫的工作格局基本形成。同时，改革以来中国经济总量、政府财政实力都有了快速成长，为一揽子解决绝对贫困问题提供了财力保障。

二、十八大以来国家减贫治理体系现代化的措施与成效

党的十八大以来，以***同志为核心的党中央高度重视扶贫开发，将打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的底线目标和标志性指标，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，摆到治国理政的重要位置，以前所未有的力度推进。党中央、国务院出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《“十三五”脱贫攻坚规划》等纲领性、统揽性重要文件，对脱贫攻坚总体思路、目标任务、实现路径进行了决策部署，各部门、各领域结合工作实际密集出台了一揽子政策文件*据不完全统计，中央和国家机关各部门累计出台超过120多份政策文件或实施方案。内容涉及贫困户建档立卡、驻村干部选派与管理、扶贫开发体制机制创新、财政扶贫资金管理办法改革、扶贫开发成效考核、精准退出，以及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造等多个领域和方面，系统落实了总书记提出的通过实现“六个精准”、做好“五个一批”，解决好“四个问题”的精准扶贫、精准脱贫基本方略，很多“老大难”问题都有了针对性的措施，打出了政策组合拳。这些政策体系，为各行业、各部门、各领域合力推进脱贫攻坚工作，设定了行动指南，为有效回应贫困地区、贫困社区和贫困农户多层次、多元性、差异化需求提供了政策保障。参见刘永富：不忘初心坚决打赢脱贫攻坚战——党的十八大以来脱贫攻坚的成就与经验，《求是》2017年第11期。，共同构筑起“精准扶贫、精准脱贫”国家减贫治理体系的“四梁八柱”，为各地结合实际推进脱贫攻坚提供了有效支撑。

(一)国家减贫治理体系现代化的思想指引

全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战，开启了中国减贫治理的一个新时代，作为对时代呼唤的回应，党的十八大以来，***总书记围绕着打赢脱贫攻坚战的重大战略意义，如何认识新时期中国农村贫困问题，以及如何构架新时期的国家减贫治理体系发表了一系列重要的论述，做出了一系列重要指示和批示，形成了逻辑严密、体系完整、内涵丰富的扶贫开发战略思想体系，为国家减贫治理体系现代化和治理能力提升提供了科学的指引[7]。***总书记指出，新时期国家减贫治理体系的现代化，要坚持发挥好中国特色扶贫开发道路的政治优势和制度优势，“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面”****：在中央扶贫工作会议上的讲话，《人民日报》2015年11月29日。。“要强化领导责任、强化资金投入、强化部门协同、强化东西协作、强化社会合力、强化基层活力、强化任务落实，集中力量攻坚克难，更好推进精准扶贫、精准脱贫，确保如期实现脱贫攻坚目标”****：在中央政治局第39次集体学习上的讲话，2017年2月21日。。***总书记在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会、中央扶贫开发工作会议发表重要讲话，全面部署脱贫攻坚工作，系统阐释了“精准扶贫、精准脱贫”的基本方略。这些战略思想，全面论述了国家减贫治理体系现代化的关键在于发挥好中国特色扶贫开发道路的“两个优势”，坚持“精准扶贫、精准脱贫”的基本方略，以改革创新的办法，破除各种体制机制障碍，形成最广泛的合力，从而有效提升国家减贫治理能力。

(二)十八大以来国家减贫治理体系现代化的主要内容

从学理层面看，国家减贫治理体系的新一轮调整，意在增强国家减贫行动对于贫困地区、贫困社区和贫困人口多元化、差异化需求的回应能力。这一过程的突出特点在于以准确掌握农村减贫与发展需求为基础，将政治优势和制度优势的发挥与全面深化改革相结合，形成更加完备的政策体系，综合运用政府、市场、社会三种机制、三种资源，因地制宜、分类施策，系统性地改善贫困地区、贫困社区和贫困人口的内生发展动能。接下来，本文将借鉴并发展哈佛学派关于国家能力讨论[8]的框架，从信息汲取能力、政治保障和制度保障能力、系统回应能力、资源动员能力、政策执行能力等五个方面讨论十八大以来国家减贫治理体系现代化的主要内容。

首先，通过“减贫大数据”建设，掌握新时期中国农村贫困的“底数”，为相关政策安排提供坚实的信息基础，提升国家减贫治理体系的信息汲取能力[9]。长期以来，底数不清、情况不明，是制约国家减贫干预取得实效的主要原因之一。2014年，被誉为精准扶贫“一号工程”的建档立卡工作在全国范围铺开，各省密集推进，在当年10月实现了数据全国并网，经历了多轮“精准扶贫回头看”以后，建档立卡数据的精度大幅提升。建档立卡的“减贫大数据”不仅找准了贫困人口，解决了“扶持谁”的问题，也为回答“怎么扶”的问题提供了坚实的基础信息。过去五年的实践中，“五个一批”、“深度贫困地区”脱贫攻坚等重大战略决策都是建立在对建档立卡大数据的动态管理和科学分析基础之上。毫无疑问，“减贫大数据”有效提升了减贫政策安排的科学化程度，是中国国家减贫治理体系理性化程度的重大跃升。

其次，发挥好政治优势和制度优势，是国家减贫治理体系有效运转的政治保障和制度支撑。脱贫攻坚进入攻坚拔寨的阶段，任务十分艰巨，打赢脱贫攻坚战需要凝聚全党全社会的合力，2016年11月，中共中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，打赢脱贫攻坚战上升为执政党和中国政府的重大战略决定，为全党统一认识、协调行动提供了思想基础。按照***总书记的要求，脱贫攻坚任务重的省份要将扶贫开发作为统揽经济社会发展全局的“第一民生工程”，全国范围自上而下形成了省市县乡村“五级书记一起抓扶贫”的局面，对地方工作主要考核减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用管理等方面，涉及建档立卡贫困人口减少和贫困县退出计划完成、贫困地区农村居民收入增长、贫困人口识别和退出准确率、群众帮扶满意度、扶贫资金绩效等指标，树立脱贫实效导向，确保脱贫攻坚质量经得起实践和历史检验。此外，注重基层党建促进脱贫攻坚，有效提升贫困村基层党组织战斗堡垒作用。同时，发挥好“集中力量办大事”的制度优势，中央明确扶贫投入力度要与打赢脱贫攻坚战的要求相匹配，财政投入大幅度增长，各类金融机构加大对扶贫的支持力度，保险业扶贫、证券业扶贫的工作力度也明显加强。这些顶层设计，为新时期国家减贫治理体系的有效运转，提供了有力的政治保障和制度支撑。

其三，形成完备政策体系，推进国家减贫治理系统化程度，提升综合性回应减贫需求能力。围绕着贯彻落实总书记扶贫开发战略思想，确保打赢脱贫攻坚战，中央层面科学谋划精准扶贫精准脱贫的政策体系。党的十八大以来，党中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，并出台了系列配套文件，据不完全统计，中央和国家机关各部门累计出台超过120多政策文件或实施方案。内容涉及贫困户建档立卡、驻村干部选派与管理、扶贫开发体制机制创新、财政扶贫资金管理办法改革、扶贫开发成效考核、精准退出，以及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造等多个领域和方面，系统落实了总书记提出的通过实现“六个精准”、做好“五个一批”，解决好“四个问题”的精准扶贫、精准脱贫基本方略，很多“老大难”问题都有了针对性的措施，打出了政策组合拳。这些政策体系，为各行业、各部门、各领域合力推进脱贫攻坚工作，设定了行动指南，为有效回应贫困地区、贫困社区和贫困农户多层次、多元性、差异化需求提供了政策保障。

其四，运用好政府、市场与社会三种机制、三种资源，为脱贫攻坚凝聚巨大的合力，提升国家减贫治理体系的资源动员能力。中国农村贫困问题的成因具有复杂性、多元性的特点，因而有效的贫困治理需要同时解决两个方面的问题，即一方面要着力补齐贫困地区、贫困社区在基础设施、公共服务、基层组织、基本产业等领域的短板因素，综合性地改善其发展环境；另一方面要坚持因地制宜、分类扶持的原则，让政策资源“精准”相应贫困社区和贫困人口差异化的需求。易言之，赢得脱贫攻坚战的胜利，需要更好发挥政府的主导作用，在加大专项扶贫的政策投入，优化专项扶贫政策模式的同时，强化各行业部门、社会力量的有序参与，形成系统性回应各类减贫需求的政策方案。此外，从建档立卡的数据分析来看，近半数的贫困人口可以通过发展生产、扶持就业的方式实现脱贫，通过优化政策环境，让市场有效运转起来，从而带动贫困人口脱贫增收，仍是重要的减贫策略。

最后，发挥好中央和地方两个积极性，提升国家减贫治理体系的适应性和执行力。不同于一般性的公共治理项目，国家主导的减贫与发展需要同时发挥好中央和地方“两个积极性”[6]。信息经济学的理论成果表明，大量对于有效治理至关重要的关键信息，分散在地方情境，相对于中央政府而言，基层政府组织更易于掌握这些信息，因而将政策“操作文本”形成的事权下沉到地方，有利于政策供给对于政策需求的“精准”匹配。另一方面，减贫治理涉及统筹协调各方主体，需要强有力的顶层设计整体谋划，有序推进。十八大以来，中国减贫治理领域形成了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫开发管理体制，党中央、国务院主要负责统筹制定扶贫开发大政方针，出台重大政策举措，规划重大工程项目。省(自治区、直辖市)党委和政府对扶贫开发工作负总责，需要结合省情，抓好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作。市(地)党委和政府主要职责在于做好上下衔接、域内协调、督促检查工作，把精力集中在贫困县如期摘帽上。县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人，需要结合县域实际，做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作*中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定，2015年11月29日。。通过明晰党政分工的治理格局、借助政府间权责关系的调整，国家减贫治理实现精准施策、有力执行有了制度上的保障。

(三)国家减贫治理体系现代化取得的成就

经过近五年时间的密集调整，脱贫攻坚时代的中国国家减贫治理体系不断完善，现代化水平显著提升，为地方有序推进扶贫开发工作，确立了基本的政策框架和体制机制安排。各地在***扶贫开发战略思想的指引下，坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，坚持因地制宜抓好政策落实，在实践中勇于创新形成了丰富的地方模式，取得了突出的减贫成就。五年来脱贫攻坚取得非凡成绩，2013年至2016年，年均减少贫困人口超过1 391万人，农村贫困发生率从2012年底的10.2%下降至2016年底的4.5%，贫困地区农村居民可支配收入年均名义增长12.8%，高于全国平均水平2.7个百分点[10]。贫困地区基础设施、公共服务短板逐渐补齐，发展环境明显改善，贫困社区和贫困人口内生发展动力逐步形成。脱贫攻坚促进了各项改革发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强着贫困群众的获得感，为贫困群众的生存权、发展权提供了有力保障，为打赢全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战奠定了坚实基础，为应对经济新常态、打造经济增长新引擎创造了有力条件，为巩固党的执政根基凝聚了党心民心。2017年，一些县市相继整县脱贫摘帽，县域发展面貌为之一新，城乡协调发展稳步推进，贫困社区和贫困农户的内生发展动能逐渐形成。这些非凡成就证明了***扶贫开发战略思想的思想性、战略性、前瞻性和指导性，证明了***扶贫开发战略思想指引下的中国国家减贫治理体系具有有效性，证明了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优越性，增进了全党全社会对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

三、讨论与思考：国家减贫治理体系的特点与展望

以***总书记扶贫开发战略思想为指引，中国政府坚持精准扶贫精准脱贫方略，中国国家减贫治理体系的现代化水平和治理能力显著提升，其主要特点包括：发挥政治优势，层层落实脱贫攻坚责任；不断完善精准扶贫政策工作体系，切实提高脱贫成效；坚持政府投入的主体和主导作用，不断增加金融资金、社会资金投入脱贫攻坚；坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合的大扶贫格局，发挥各方面的积极性；尊重贫困群众扶贫脱贫的主体地位，不断激发贫困村贫困群众内生动力。过去五年的实践表明，以“精准扶贫、精准脱贫”为基本方略的国家减贫治理体系现代化建设取得了非凡成就，中国逐渐探索出一套具有科学性和有效性的减贫治理体系，为打赢脱贫攻坚战提供了有力保障，为全球减贫治理贡献了“中国方案”。

但同时，也应当认识到，中国国家减贫治理体系现代化的过程仍在不断推进，因应不断变化的减贫与发展形势，国家减贫治理体系仍处于不断自我完善与优化的过程，而发展性与反思性也恰恰是中国国家减贫治理体系现代化的核心特质之一。首先，脱贫攻坚进入攻克最后堡垒的阶段，减贫难度激增，存量贫困人口发展能力低，实现“三保障”更显必要，同时成本也更高。特别是“深度贫困地区”，贫困发生率高，基础设施薄弱、公共服务发展滞后，村级组织战斗力弱，要实现有效减贫，需要拿出更加过硬的办法和举措。其次，经过不懈的努力，国家减贫治理体系的“四梁八柱”性质的顶层设计已经搭建起来，但一些地方在结合实际贯彻落实的过程中，存在着形式主义的问题，以行政思维替代减贫治理思维的倾向依然存在，特别是局部存在着片面强调政治动员，而忽视配套的政策设计和体制机制创新的问题，制约着国家减贫治理体系现代化成果的显现。最后，到2020年，中国完全有能力消除“绝对贫困”现象，在打赢脱贫攻坚战以后，中国国家减贫治理体系需要进一步调整，以迎接巩固全面建成小康社会成果，继续改善民生、实现共同富裕的使命和任务。

要言之，中国国家减贫治理体系现代化是一个持续的历史进程，坚持回应民生之需、人民之盼，坚持发挥好政治优势和制度优势，全面深化改革，不断推进体制机制创新，是中国减贫治理体系不断成熟的基本经验。中国“摆脱贫困”走向“共同富裕”的道路，必将不断地为世界减贫与发展贡献经验和智慧。

[1] 吕方，梅琳. 精准扶贫不是什么？——农村改革视阈下的贫困治理. 新视野，2017(2)

[2] 刘永富. 确保在既定时间节点打赢脱贫攻坚战——学习贯彻***总书记关于扶贫开发的重要论述. 社会治理，2016(1)

[3] 吕方. 发展的想象力：迈向连片特困地区的贫困治理. 四川省委机关党校学报，2012(3)

[4] 吕方，梅琳. 精准扶贫：农村贫困治理的关键. 中国社会科学文摘，2017(6)

[5] Banerjee, Abhijit V., E. Duflo. Inequality and Growth: What Can the Data Say? .JournalofEconomicGrowth， 2003 (3)

[6] 吕方，梅琳. “复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发式扶贫项目的讨论. 社会学研究，2017(2)

[7] 黄承伟. 打赢脱贫攻坚战的行动指南——学习领会***扶贫开发战略思想. 红旗文稿，2017(16)

[8] 彼得·埃文斯，迪特里希·鲁施迈耶，西达·斯考克波，编著. 找回国家. 方力维，等译. 北京：三联出版社，2009

[9] 王雨磊. 数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理. 社会学研究，2016(6)

[10] 刘永富. 不忘初心坚决打赢脱贫攻坚战——党的十八大以来脱贫攻坚的成就与经验. 求是，2017(11)

TakingTargetedMeasuresinPovertyAlleviationandtheModernizationofNationalPovertyAlleviationSystem

Lv Fang

Fromthe long-term historical perspective,“to take targeted measures in poverty alleviation” is in echo of the “times call”, which means the national poverty alleviation and governance system should make strategic adjustment in response to the new era of poverty alleviation situation and win the fight against poverty, but also the process of the modernization of the national poverty alleviation and governance system and the improvement of governance capacity. Its outstanding feature is based on the “large data of poverty alleviation”, the comprehensive use three mechanisms or three kinds of resources, which are the government, market and social, to exert the advantages of politics and institutions and combined with the comprehensively deepening reform, systematically improve the endogenous development momentum of poor areas, poor communities and poor people. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China (CPC), under the guidance of Xi Jinping’s strategy of poverty alleviation and development,the national poverty alleviation and governance system has undergone intensive adjustment in the terms of the ability of information extraction, political security and institutional support, integrated responsiveness, resource mobilization, and policy enforcement and other aspects have significantly improved. In the future journey of poverty alleviation practice and common prosperity, China’s national poverty alleviation and governance system will continue to improve and the level of modernization will continue to promote.

Poverty alleviation; Taking targeted measures in poverty alleviation; Modernization of governance system

2017-08-21

本文是国家社会科学基金项目“国家专项扶贫政策执行的治理结构及其绩效分析”(13CSH087)；中央高校基本科研业务经费项目“中国国家贫困治理三十年：回望与前瞻”(CCNU17HQ0012)的阶段性成果。

吕 方，华中师范大学社会学院副教授，华中师范大学可持续发展研究中心研究人员；邮编：430079。