东部发达地区贫困治理机制创新与实践启示——基于江苏省泗阳县的调查

谢玉梅

东部发达地区贫困治理机制创新与实践启示
——基于江苏省泗阳县的调查

谢玉梅

十三五期间，江苏围绕减少相对贫困、缩小收入差距、促进共同富裕的目标，在促进集体增收与农民增收良性互动、实行扶贫开发与社会保障相衔接等方面形成了一批行之有效的重要做法和成功经验。本文通过对宿迁国家扶贫改革试验区的调查，以泗阳县为例，分析扶贫改革路径、家门口就业脱贫模式及其成效。研究认为，泗阳县村集体经济和低收入农户增收同步发展及村级 “三资”中心管理方式对其他地区具有借鉴意义；针对目前精准扶贫识别、农村空心化突出等问题，建议在经济发达地区，尝试用动态和相对概念来测度贫困、以共治理念扶贫脱贫、以美丽乡村建设构建扶贫长效机制。

贫困治理； 联村共建； 家门口就业； 泗阳模式

十二五期间，江苏省411万农村低收入人口整体实现人均收入4 000元脱贫目标，1 533个省定经济薄弱村发展能力进一步增强，成为东部地区率先基本消除绝对贫困、率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化的省份之一。在新一轮扶贫攻坚行动中，江苏提出到2020年全部实现低收入人口年人均收入超过6 000元、整体提升经济薄弱村和重点帮扶片区经济发展与居民生活水平。但江苏区域经济发展特征明显，苏南、苏中、苏北经济发展不平衡。截止2015年底，全省农村人均收入6 000元以下低收入人口有277 万人，苏北地区比重达到94.1%；在村集体收入低于18万的省定821个经济薄弱村中，苏北地区占据了771 个、6 个重点帮扶片区全部在苏北*数据来源于江苏省“十三五”农村扶贫开发规划，苏政办发〔2016〕143号。。因此，苏北成为江苏精准扶贫、精准脱贫的最突出短板。

为从制度和机制层面支持经济薄弱村和低收入农户增收脱贫、提高发展能力，一方面，江苏省制定了《“十三五”农村扶贫开发规划》和《江苏农村扶贫开发条例》，提出从产业引领、创业就业扶贫到积极探索资产收益扶贫，在实践中创新出多种扶贫脱贫模式，推动扶贫工作转型提升；另一方面，为率先探索减少相对贫困、实现共同富裕有效途径, 2014年，江苏省向国务院扶贫办请示将宿迁市设立为“国家扶贫改革试验区”，提出通过改革创新，先行先试，探索扶贫长效机制。江苏在促进集体增收与农民增收良性互动、实行扶贫开发与民政低保衔接保障等方面形成了一批行之有效的重要做法和成功经验。因此，本文在调查基础上，分析江苏扶贫改革创新实践，以泗阳为例，总结和归纳门口就业特点及其成效，针对调查中存在的问题提出进一步的思考。

一、江苏贫困特征与政策选择

江苏区域经济发展不平衡导致江苏贫困特征呈现明显的地域性。与全国相比，江苏贫困特征呈现在以下三个方面：

第一，江苏相对贫困问题突出，贫困深度大于全国。从苏南、苏中和苏北三大区域来看，比较突出的问题是地区收入差距和城乡收入差距较大。在2000—2015年间，随着经济发展，苏南与苏中、苏北的人均GDP比例从2000年2.39倍和3.54倍缩小到2015年的1.48倍和2.67倍，但从人均GDP绝对值来看，三大区域的绝对值差距在扩大*本部分及图1、图2、图3数据均来源于江苏省统计年鉴或根据统计年鉴数据计算所得。。2000年，苏南比苏中和苏北人均GDP绝对值高出12 999元和16 009元，但到2015年分别高出40 634元和69 875元。同期，江苏城镇居民与农村居民纯收入差距也呈现扩大趋势。2000年，江苏城镇居民家庭人均纯收入是农村居民家庭人均纯收入的1.89倍，2009年达到峰值为2.59倍，2015年仍然达到2.29倍。从人均纯收入绝对值来看，2000年，城镇居民家庭人均纯收入比农村居民家庭人均纯收入高出3 205元，而2015年高出20 916元。与全国相比，截止2015年，苏北地区城镇居民人均可支配收入26 439元，全国平均水平达31 195 元，低于全国近5 000元。

图1 2000—2015年江苏地区人均GDP差距

图2 2000—2015年江苏城乡收入差距

图3 2000—2015年江苏农村居民家庭纯收入构成

第二，江苏贫困地区经济基础落后、产业结构单一、农村男性青壮年长年在外打工，农村空心化问题比较突出，外出务工的工资性收入成为农户家庭纯收入的主要来源。图3显示，2000年以来，江苏农村居民家庭工资性收入占农户家庭收入的比重达到50%左右；家庭经营收入占比逐年下降，由2000年的47%下降到2015年的31%；转移性收入稳定在3～4%之间。从长期看，农村居民家庭财产性收入呈上升趋势，尤其是2013年之后财产性收入占比呈爆发式增长，由2013年的8.5%上升到2014年的15.2%，2015年占比达到16.3%，居民财产快速增长的可能性原因是2014年之后城镇化发展带来的房地产价格效应。

第三，江苏存在地缘性贫困和结构性贫困问题。江苏的经济薄弱村和低收入人群主要集中在湖西老区、涟沭结合部、西南岗地区、成子湖周边地区、石梁河库区、灌溉总渠以北地区6个片区及黄桥、茅山等革命老区，分布在丰县、睢宁、灌云、灌南、淮安、淮阴、涟水、响水、滨海、沭阳、泗阳、泗洪12个重点县(区)*资料来源于《江苏省“十三五”农村扶贫开发规划》。。在全省103.3万户贫困户276.8万人贫困人口中，致贫因素复杂，但因病因残、因学、因灾、缺少劳动能力和缺少劳动技能是导致贫困的主要因素。例如，调查中发现，宿豫区和泗阳县贫困人群中因病或残、因学及缺失劳动技能农户比例达到70%以上，教育、医疗等可行能力的缺失导致低收入人群丧失了增收的能力和机会。

基于江苏地区差异性和贫困人群特点，江苏推出脱贫致富奔小康工程，围绕“减少相对贫困、缩小收入差距、促进共同富裕”目标，将乡村人口6%左右的低收入人口、6%左右的经济薄弱村、苏北6个重点片区和黄桥、茅山革命老区为主要帮扶对象*资料来源于《江苏省“十三五”农村扶贫开发规划》。，到2020年实现全部脱贫。在政策选择上，侧重两个方面：

第一，从机制创新入手，构建扶贫关键链。扶贫主线沿着扶贫关键链到关键点再到扶贫目标的路径，在每个关键链上抓关键点，扶贫目标锁定经济薄弱村和低收入农户。在精准脱贫工作机制中，建立县- 乡镇- 村- 第一书记的扶贫书记工程，将扶贫脱贫纳入政绩考核；在帮扶机制中，建立“省级机关、大型企业、高校科研院所、苏南发达县市与苏北经济薄弱县区的五方挂钩帮扶”和“省、市、县三级同步选派干部到经济薄弱村任党组织第一书记”及“一个帮扶队员驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个富村结对、一个主导产业带动”的“五个一”到村工作机制。联村共建的关键点在于引入优秀企业、帮扶机制的关键点是单位包干帮村责任制、第一书记驻村帮扶，不脱贫不脱钩；村级资金管理重点是采取资金代理制，防范扶贫资金挪用和滥用。

图4 扶贫工作机制创新关键链

第二，设立宿迁扶贫改革试验区，探索扶贫长效机制。试验区强调以制度创新为核心，针对扶贫体制机制改革的关键环节积极探索。2015年以来，扶贫改革试验区在精准扶贫工作、村级经济发展、农业生产经营、就业创业服务、土地整治利用、农村金融服务、生态扶贫补偿以及城乡统筹等八个方面进行探索。在具体操作中，试验区辖内的县(市)根据实际情况，推出了各具特色的扶贫模式。例如，在工作推进机制方面，宿豫区建立“六位书记抓扶贫”(区委书记、副书记，乡镇党委书记、副书记。村支部书记、第一书记)，泗阳县推出县级机关“一把手”在省定58个经济薄弱村兼任第一书记，招商引资，确保每个村有一个就业项目，同时配备第一书记所在单位的优秀年轻干部驻村。在脱贫实践中，宿豫区探索电商扶贫，泗阳主推股份+、“三来一加”(来料加工、来样订做、来件装配和农产品加工)等家门口就业模式。江苏扶贫改革试验区通过2年来的探索，逐渐形成了一条针对经济薄弱村和低收入农户增收脱贫的治理路径。

本文主要选择泗阳为研究对象：泗阳县成子湖片区是江苏扶贫的“一块硬骨头”，泗阳县率先在卢集镇郝桥村试验家门口就业模式脱贫。郝桥村在“十二五”期间成功退出经济薄弱村，郝桥模式在泗阳县及整个宿迁扶贫改革试验区得到推广。同时，泗阳县在扶贫机制方面持续创新，无论是通过大数据信息共享平台精准识别贫困户、还是探索县直属机关“一把手”担任村第一书记、财政补贴资金入股、“三资办”监督管理村级资产、资金和资源等，来自实践中的创新在集体经济发展和农户增收、财政资金使用效率提高和保值增值等方面取得了一定成效。因此，总结和归纳成功脱贫的新路径和新经验，希望能够为我国后扶贫时代提供有益的经验和启示。

二、泗阳扶贫改革路径

在“十二五”期间，泗阳县共有建档立卡低收入农户5.89万户20.11万人；其中有劳动能力的扶贫开发对象4.03万户15.89万人*本文涉及的泗阳县相关数据均来自实地调查获得，部分数据由县扶贫部门和乡镇扶贫专干提供。。2013年以来，在精准扶贫思想指导下，泗阳按照脱贫“新八有”思路*“新八有”是指：有群众拥护的“双强”班子、有科学合理的发展规划、有高产高效的农业设施、有特色鲜明的主导产业、有持续稳定的集体收入、有先进适用的信息网络、有健康向上的文明新风、有村容整洁的居住环境。，根据省定人均收入6 000元和村集体收入18万元新标准，以低收入人群整体增收、58个省定经济薄弱村脱贫和成子湖和涟沭泗结合部两个片区覆盖的5个乡镇扶贫开发试验区建设为重点，实施菜单式精准扶贫项目。

(一)多方联动，精准识别贫困户

精准识别是扶贫工作的逻辑起点，在实践中，各地根据贫困情况制定了各具特色的识别标准，例如贵州省威宁县的“四看法”、内蒙古自治区扎赉特旗的“四五六法”等。泗阳县精准识别包括三个步骤。第一步是按照省定农村居民人均收入6 000元贫困线进行识别，把收入分解为五个指标：种植业收入、养殖业收入、务工收入、补贴性收入和其他收入。其中，又将补贴性收入细分为农业支持保护补贴、农机补贴、征地补偿收入，其他收入细分为结对人帮扶现金、扶贫分红收入、资产性收入(土地流转及房屋出租等)、助学资金(群众扶贫助学及希望工程和春雷行动等、其他如赡养费等)。

图5 贫困异议户识别

第二步是根据识别结果建档立卡。以村为单位，采取农户申报、村民小组推荐、村委评议、乡镇复核、异议审核方式、县扶贫办确认方式对低收入农户建档立卡。针对农户外出务工情况较多的实际情况，泗阳县对识别出来有异议的农户，一方面通过驻村干部和第一书记走访，对致贫原因进行调查；另一个方面，通过 “公安- 税务- 房产局- 财政局”信息共享平台建立多方联动机制，确保识别公平，即通过公安系统查询车辆、税务查询纳税、房产局查询商品房购买、财政局查询家庭成员工资。查询结果在村镇组公示栏、主要道路、居民集聚地或活动场所进行公示，公示结束后上报扶贫办确认，最后将确认的最终结果录入省扶贫开发数据系统。例如，泗阳县在2016年新一轮扶贫开发建档立卡中，召开评议会议3 228场，调查核实异议户1 205户4 820人。

第三步是将建档立卡低收入农户由原来的“一卡一类”分为“一卡三类”，即有劳动能力的扶贫开发人口、完全或部分丧失劳动能力享受社保兜底的低收入人口、完全或部分丧失劳动能力又未享受社保兜底的特殊困难群体等三类人群。

(二)政策协同，精准扶贫

对识别出来的低收入农户，主要根据致贫原因分类实施扶贫政策。第一，将所有符合低保条件的低收入农户家庭纳入低保范围，对生活困难的无业、重度残疾人和精神智障人群，采取单人立户参照低保标准纳入保障范围。截止2016年12月，共有低收入农户3.7万户12.12万人。其中，一般低收入农户1.59万户6.44万人，低保户1.75万户5.31万人，五保户0.36万户0.37万人。

第二，对因学致贫的人群，参照县低收入农户建档立卡，并对贫困家庭学生建档立卡。具体的教育扶贫政策为：学前教育阶段，每人每年资助1 000元生活费，到2018年对建档立卡家庭的建档立卡学生学前幼儿免学费比例达到90%，到2020年对所有适龄幼儿免除学费；义务教育阶段，除落实“两免一贴”政策外，在对寄宿学生进行生活补贴基础上，每人每年减免500元校车费，每人每天补贴4元午餐费营养改善费；高中阶段，对普通高中学生、 “9+3”中职学生免费入学、免费提供教材和免费住宿，并按照12%比例为学生每人每年发放2 000元助学金；对本科、高职(专科)建档立卡学生提供8 000元以内生源地信用助学贴息贷款，贷款期限最长至20年、入学第一年给予6 000元补贴、对在读大学生每人每年给予1 000元生活补贴，并通过爱心教育基金帮助学生完成学业。

第三，对因病致贫的人群，为防止因病返贫，泗阳县将建档立卡低收入农户全部纳入城乡居民基本医疗保险范围，并推行新农合、大病商业保险和民政医疗救助“三险联动”的一站式结算服务。目前，低收入农户新农合参保率达100%，乡镇门诊补偿在原来基础上提高5%，部分特种门诊补偿提高1万元，年度总补偿限额提高至18万元，住院医药费保底总补偿超过80%,个人缴纳部分由医疗救助基金全额补贴。

第四，对一般低收入农户，以村为单位申报就业登记及就业需求岗位，通过家门口就业脱贫。目前，泗阳主要通过四条路径增加低收入农户就业：以劳动密集型产业为主，招商引资；引入农业企业和培育农业大户，通过土地流转发展特色农业；通过公共服务购买，即为村中无强劳动力的低收入农户提供保洁、绿化、公共基础设施维护等公益岗位；对缺资金有一定能力的低收入农户提供贴息小额信贷自主创业。

(三)制度保障

为落实扶贫政策，提升经济薄弱村和低收入农户有序动态退出，2016年，泗阳县相继出台了《关于实施脱贫致富奔小康工程的意见》及考核细则、《关于下达2016年度国家扶贫改革试验区建设任务的通知》、《泗阳县促进村集体经济发展实施办法》等16项与扶贫脱贫相关的文件，强调从“联村共建”和“结对帮扶”确保扶贫政策落地。

第一，联村共建。“联村共建”以援助单位或企业直接帮建、发展产业、提供就业岗位等为主。根据经济发展现状，泗阳县将238个村划分为三类，即58个省定经济薄弱村、42个发展滞后村和138个其他村。58个经济薄弱村除省级和县级财政四年投入100万以外，由县直属机关“一把手”牵头优选企业联村共建。2015年，泗阳县的15个县直属部门领导引进了15家优秀企业，对接了15个经济薄弱村，投入资金1 920万元，在15个村设立了40个帮扶项目；针对42个发展滞后村，由县财政每年投入10万元发展村集体产业，由乡镇领导负责联村共建；138个其他村由未参与省定经济薄弱村帮扶的县直属部门与乡镇共同开展联村建设。在十二五期间，江苏省“五方挂钩”后方单位在泗阳共计投入资金6 000余万元，重点帮扶20个村建立乡镇创业园、村部建设26栋5.2万平方米标准化厂房，吸纳扶贫户劳动力1 600余人就业，为村集体带来租金100余万元*数据来源于泗阳县《“十二五”扶贫开发情况汇报及“十三五”扶贫进展情况》。。

第二，结对帮扶。针对低收入农户，泗阳县出台十三五脱贫致富奔小康结对帮扶通知，按照“包村包户派书记”、“一对一”或“一对多”或“多对一”等多种形式结对帮扶。帮扶人员主要针对结对低收入农户家庭情况、个人能力和特长等因素，选择合适的精准扶贫项目，促进低收入农户自主脱贫。2016年底，全县财政供养人员5 561人、乡镇5 081人全部落实结帮扶对低收入农户，此外还招募了371名扶贫志愿者与低收入农户结对，建立 “述扶”制度考核结对帮扶成效。

三、泗阳郝桥村模式及其推广

泗阳县家门口就业工程起源于卢集镇郝桥村的试点。郝桥村位于江苏省六个扶贫开发重点片区之一的成子湖片区，2011年，全村共有农户858户人口3 765人，其中建档立卡低收入农户330户占比38%、低收入人口1 037人占比 28%，人均纯收入6 757元，低于全县平均水平1 883元。2013年初，郝桥村引入企业吸纳本村农户就业，“十二五”期间在全县率先实现新八有和十位一体建设目标*十位一体是指：党群服务中心、便民超市、银村通、卫生室、文体广场、公交站台、文化活动中心、小学和幼儿园、“三来一加”加工点、电商服务点。，人均纯收入达12 668元，村集体收入达42.8万元。郝桥模式从2013年底开始在宿迁扶贫改革试验区推广。

第一，引入企业。2013年，郝桥村利用创业扶贫基金，在村部后院配建可拆卸钢结构标准化厂房512平方米，引入捷锋帽业有限公司打造“三来一加”项目加工点。捷锋公司成立于2001年10月，是一家集运动帽生产、研发和工贸为一体的外商独资企业，具有稳定的订单和客户资源。捷锋公司进驻后，投资购买加工设备，将生产运动帽帽沿的后道工序放在郝桥村。企业采取弹性制的计价工资制，吸纳80名本村劳动力和有劳动能力的低收入妇女务工，务工工人月平均工资2 500元，当年实现“一人进厂、全家脱贫”的致富目标，同时厂房出租为郝桥村带来6万元的村集体经济收入。

2013年底，泗阳通过新建、改建、租赁等形式，在经济薄弱村和成子湖片区推进“家门口”就业工程建设。“十二五”期间全县累计建成183个“家门口”标准化厂房，带动5 000余名劳动力就业，其中2015年新增项目70个，带动1800余名低收入劳动力就业。每年平均可为村居新增4～6万元的村集体收入。这与苏南的以“龙头企业+农户”的产业扶贫有显著不同，苏南的龙头企业实力雄厚，参与产业扶贫的企业以规模以上的重点企业为主，而泗阳县规模以上企业较少、农村经济合作组织发展不完善、留守农户受教育水平较低，因而泗阳县主要发展以手工劳动为主的劳动密集型企业带动“家门口就业”，这不失为一条短期解决经济困境的出路。

第二，发展规模化农业。郝桥村以扶贫资金流转60亩土地建设高标准连栋大棚，由大户承包从事优质蔬菜种植，吸纳14名农民务工，农户年均收入增收达8 500余元，村集体每年租赁收入达20万元；成立土地股份专业合作社，以户为单位，用土地承包经营权入股合作社，按照“每亩租金800元+分红+劳务收入”的方式分成。调研期间，全村已有103家农户加入合作社，流转土地275亩，年收益60余万元。农村合作社是一种引入市场因素的制度安排，已有研究在梳理合作社的扶贫逻辑时，往往过于强调其经济扶贫的作用，而较少考虑它在培养农户基本生存权利、发展能力、增强农民话语权方面的贡献。郝桥模式其实是通过“土地流转+合作社+规模化农业”的方式将农户从土地中解放出来，增加了农户获得收入的途径，更重要的是提升了农户发展的内生动力[1-2]。

表1 2016年卢集镇家门口就业项目

注：根据卢集镇扶贫办公室提供资料整理。

第三，提供农村公共服务购买。郝桥村对既不能外出务工、又无法在家门口上班的特殊贫困人群提供农村公益性岗位，从事村居环境整治、基础实施简单维修、保洁、照顾高龄五保户等工作。2016年，郝桥村提供公益性岗位5户17人，支付工资3.28万元。从理论上来说，国家并不必然是公共服务的提供者，扶贫治理不必仅仅在政府主导与纯粹的市场化之间作选择。在政府、社会和市场协同扶贫框架下，郝桥村尝试由村级资金来购买农村公共服务，使农村的公共服务供给契合农村公共服务需求。根据农户提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用，不仅有利于提升低收入农户服务与管理意识，也是对基层组织提供公共服务与扶贫实践相结合，形成政府、社会和市场三位一体的多中心公共服务格局的有效探索。

第四，自主创业。对有劳动能力缺资金的低收入农户，通过泗阳农村商业银行发放“免抵押免担保贴息”小额扶贫贷款，根据农户自身特长帮助农户进行自主创业。例如，郝桥村通过土地流转，加大产业结构调整力度，新建蔬菜大棚、水八仙、桃果项目、莲藕套养龙虾、优质稻米和苗木基地等，解决了120人就业，就业农户年均增收达9 500元。

通过家门口就业工程，郝家村在“十三五”期间成功退出经济薄弱村，经过2016年底的动态调整，该村目前有低收入农户181户488人，其中一般贫困户39户136人，低保户118户294人，五保户14户15人，实现脱贫10户43人。

郝桥村的成功脱贫对其他地区的借鉴意义体现在两个方面。第一，村集体经济和低收入农户增收同步发展。从现实来看，村集体与农户之间是密切相连的，对于农户脱贫会有重要的影响[3-4]。郝桥村在就业脱贫试点中，利用“十二五”扶贫资金投入200万元，建造村民服务中心和村两委办公楼、卫生室、超市、幼儿园和标准化的厂房等，使村两委办公、村民会议、村民看病、村民生活用品购买、本地学龄前儿童和小学教育和部分本地农户就业有了固定场所，这种模式也成为了目前泗阳县所有村居的标准配置。村集体通过厂房租赁、土地流转转包收益、超市租金、农业合作社和家庭农场土地管理费和农机服务等方式增加了集体收入，壮大了集体经济。2016年，郝桥村厂房租金收入11万元、蔬菜大棚租金20万元、超市收益1.9万元、加上农机合作社土地管理费(亩均5元)等收入，村集体收入达42.8万元。在农户脱贫路径中，除对丧失劳动能力等特殊原因导致贫困的低收入农户采取民政兜底保障最低生活水平外，捷锋帽业加工点解决了15户左右低收入农户的稳定增收问题，其他部分低收入农户通过土地流转收入、合作社打工收入、村集体年终分红、政府购买公共服务收入等方式基本实现脱贫增收。因此，通过“输血”与“造血”相结合、项目帮扶与社会保障相结合，增强低收入农户发展生产的能力，同步发展经济薄弱村集体经济和低收入农户增收是脱贫可持续性的关键。

第二，提高财政资金使用效率和确保财政资金保值增值。郝桥村在资金使用上，通过财政扶贫资金和结对援建单位资金，以扶贫项目为依托，将涉农资金和扶贫资金进行整合，并引入社会资本，发挥财政扶贫资金的引导和杠杆作用，放大了财政资金聚集效应。在实际操作中，郝桥对省财政补助低收入农户家庭每人4年1 600元的资金作为股份，入股农业合作社、龙头企业和“三来一加”项目，按不低于10%的比例对低收入农户实行保底收益分红。此外，由乡镇设立“三资中心”管理村集体资金、资产、资源，村集体收入统一纳入泗阳农村商业银行开设的基本账户，“三资中心”具体负责本乡镇村级集体经济组织资金、资产、资源的监督管理工作。村级资金由银行代管，村级支出实行预决算审核复核审批制度，由“三资中心”集中支付；村级资产、资源交易转让等实行公开招投标，由“三资中心”指导和审核。三资管理避免了农村集体资金、资产和资源运作不规范、财务公开不透明、集体资产流失严重等问题。

四、精准扶贫的进一步思考

基于江苏的调查发现，泗阳县一方面通过发展三来一加为主的劳动密集型加工点以及高效农业，为留守妇女、年龄偏大的男性劳动力和城市返乡农民提供了就业机会，加快了经济薄弱村的退出和低收入农户的脱贫。在具体实践中，泗阳县强调企业反哺农村，通过联村共建和结对帮扶制度动员社会力量参与农村扶贫开发，逐步形成了由政府、企业、社会、低收入农户参与的贫困治理体系；另一方面，加大社会保障投入，对丧失劳动能力的贫困户由民政兜底保障这部分农户的基本生活水平，对因学因病致贫的农户，通过教育、医疗救助制度设计确保这部分农户平等地获得教育资源和医疗资源。

与我国中西部地区相比，江苏的扶贫改革主要基于精准扶贫理论框架下、从发展的视角提升农户的可行能力和重点治理相对贫困问题，其有益的经验体现在四个方面：一是通过二次收入分配调节城乡和地区差距，缩小贫富差距。2000年以来，财政转移收入比例占农户家庭纯收入的比重达到4%左右，财政转移收入已经成为农户家庭收入的稳定来源。二是通过财政支出结构偏向建档立卡的低收入人群。为阻断贫穷的代际传递，江苏扶贫改革试验区建立了低收入家庭学生从学前教育到本科教育的政府出资具体实施办法和社会捐赠网络，通过教育支出提高低收入家庭子女获得教育权利，增加低收入群体家庭成员受教育的机会，改善低收入群体家庭未来改变低收入状况的能力。三是完善低收入家庭大病医疗和基本医疗支出，解决因病返贫问题。事实上，这也是从发展视角来治理贫困问题，关注相对贫困者在教育、医疗等方面的隐性需求。这些隐性能力贫困具有间接性、动态性、相对性和发展性的特点，虽不直接造成贫困，但确实影响贫困的发生[5]。四是通过机制创新，建立联村共建和结对帮扶，引导社会和企业扶贫，探索协同脱贫路径。政府在相对贫困治理中的职能逐渐由主导到引导和向服务型内涵转化，基层社会治理能力不断提升。

但调研中也同样发现，目前从事农业生产的劳动力主要以50、60后为主，农村空心化问题仍然比较突出，留守妇女、留守儿童和留守老人问题没有从根本上得到解决；精准扶贫识别主要考虑收入指标，没有考虑到支出因素，导致一些因学因病支出超过收入的需要帮助的相对贫困农户被排除在外。泗阳县的调研结果印证了阿玛蒂亚·森的权利贫困理论,贫困不单纯是一种供给不足,还是权利不足,尤其是在繁荣时期[6]。因此，从发展的视角，如何解决相对贫困，实现共同富裕问题值得进一步探索。

第一，建立相对贫困指标体系，用动态和相对概念来测度贫困。阿玛蒂亚.森认为，以可行能力被剥夺来看待贫困，贫困不仅意味着收入低下，还有其他因素影响人类可行能力的被剥夺，从而影响真实的贫困。从需求的角度，绝对贫困包括家庭总收入无法满足个人衣食住行的最低生活水平，也包括环境、卫生与教育等公共需求被剥夺。从江苏农村来看，农村居民已经实现了小康生活水平，不再缺乏维持生存最基本的物质需求，而是存在一种与社会的收入分配有关的相对贫困。由于自然地理特征、社会人文特征差异以及长期以来实行的地区不平衡发展政策造成地区间贫富差距过大、落后和先进的生产方式并存，相对贫困问题不仅成为经济问题，同时也成为一个社会问题。但随着经济的发展，人类生存状况、收入在不断变化，如果低收入人口相对收入太低，心理感受会通过影响人的行为选择对经济增长产生负面效应，差距极化会阻碍经济发展。有研究显示，相对贫困水平每上升1个百分点, 以人均收入衡量的经济增长水平就会下降大约0.07个百分点，控制相对贫困水平有利于促进经济增长，因而在经济发达地区重视相对贫困问题十分必要[7-8]。随着扶贫工作的持续推进，原先贫困户脱贫逐渐增加，处于贫困边缘的非贫困人员相继进入了“相对贫困”的态势。因此，传统的识别贫困方法难以适用于富裕地区的相对贫困问题的解决，识别标准应是既能表明被剥夺的程度，又不对“激励机制”产生副作用[9]。基于江苏的调研，本文认为在江苏可以先行先试，建立相对贫困监测体系，同时考虑收入和支出，建立更为合理的贫困识别标准。

第二，以共治理念建立扶贫长效机制。长期以来，我国贫困治理主要强调政府主导，但消除贫困是一项长期的任务，贫困治理呈现动态性、多样性和复杂性等特征，贫困治理不应该是一种固定的安排。从国家政策层面来看，我国现阶段的精准扶贫安排实际上既是利贫式减贫手段，也是注重多方参与、协同联动的合作型扶贫模式[10]。很多学者也认为，富裕地区的相对贫困问题的解决，要靠政府、村集体、社会力量和农户共同参与，参与主体的多元性既是精准识别的重要方式，也是精准帮扶的重要措施[11]。从政府的角度，应该注重顶层设计，为城乡居民提供公平的教育、卫生医疗等社会保障体系，通过收入分配和财政结构偏向缩小贫富和城乡收入差距。同时，向部分低收入农户提供公共服务购买，增加就业岗位。从企业的角度，将社会责任与企业效率提高相结合，在贫困地区选择合适的产业项目，在带动贫困地区就业同时也可以解决企业自身成本过高问题，实现企业与贫困地区的双赢。从社会的角度，从资金、技术、知识等方面实现联村共建和结对帮扶，通过正能量的传递激发贫困村和贫困户的内生动力。从低收入农户个体角度，主动参与脱贫，最终由政府、企业、社会和低收入农户共同形成贫困治理的合力和共同参与的共治扶贫格局。

第三，以美丽乡村建设缓解农村“空心化”和“三留守”问题。贫困与农村人口空心化互为因果，目前我国经济发达地区的一些相对贫困乡村规模萎缩并存在恶性循环趋势：即青壮年外出务工—村劳动人口减少—饮水和通信工程等公共基础设施建设成本上升—教育和文化医疗娱乐等公共资源不足—就业机会减少—青壮年持续外流—空心化和留守问题凸显—购买力下降—地方税收减少—集体经济越来越弱。江苏扶贫改革试验中的“新八有”思路和“十位一体”建设目标是美丽乡村建设的有效探索，但要真正解决经济薄弱地区乡村“空心化”和“三留守”问题，政府须加大支持就业工程，通过社会环境建设和完善社会保障制度吸引更多的青壮年返乡就业创业，增强当地的经济实力，缩小城乡差距和贫富差距，从而缓解经济发达地区的相对贫困问题。

[1] 许军涛. 贫困治理中的合作经济组织参与研究.华中师范大学博士学位论文,2015

[2] 李红玲. 农民专业合作组织的多元扶贫逻辑与公共治理. 贵州社会科学,2014(7):133-137

[3] 郑万军,王文彬. 基于人力资本视角的农村人口空心化治理. 农村经济,2015(12):100-104

[4] 倪羌莉,童雅平. 富裕中的贫困现状及精准扶贫对策——以江苏省南通市低收入农户为例. 管理世界,2016(12):176-177

[5] 王磊,张冲. 能力扶贫:精准扶贫的发展型视角. 理论月刊,2017(4):157-161

[6] 阿玛蒂亚·森.以自由看待发展 .北京：中国人民大学出版社,2002

[7] 李永友,沈坤荣. 财政支出结构、相对贫困与经济增长. 管理世界,2007(11):14-26

[8] 陈宗胜,沈扬扬,周云波. 中国农村贫困状况的绝对与相对变动——兼论相对贫困线的设定. 管理世界,2013(1):67-75

[9] 岳映平,贺立龙. 精准扶贫的一个学术史注角:阿马蒂亚·森的贫困观. 经济问题,2016(12):17-20

InnovationandPracticeofPovertyMechanismsinEasternChina——Based on the Study of Siyang County, Jiangsu Province

Xie Yumei

During the period of the 13th Five-Year Plan, Jiangsu focuses on goals of reducing the relative poverty, narrowing the income gap and promoting common prosperity. As the national poverty alleviation and reform experimental zone, Suqian City formed a number of effective practice and successful experience in boosting the benign interaction between the collective income and farmers’ income, joining together the poverty alleviation and development and social security. Taking Siyang County as an example based on the investigation of Suqian area, this paper analyzes the poverty-eradication model of “employment nearby” and the characteristics and achievements of sustainable innovation in poverty alleviation. Siyang model shows two pieces of reference including the synchronous development of the village collective economy and the income of low-income farmers and the management mode of the village-level fund. According to the problems of “Hollowing Out” and “Left-Behind” during the developed areas, this paper suggests the government should establish the relative poverty index system with the dynamic and relative concepts, and build a long-term effective mechanism of poverty alleviation by co-governance and the construction of beautiful village.

Poverty governance; Joint construction of village; Employment nearby; Siyang model

2017-07-22

本文是国家社科基金项目“基于精准扶贫视角下的目标群小额信贷研究” (项目编号：16BJY185)的阶段性研究成果。

谢玉梅，江南大学商学院教授；邮编：214122。