20世纪50年代末的“杰克逊小组委员会”与美国国安会机制改革

杨 楠 刘国柱

（1、浙江警察学院涉外警务系，浙江杭州310053；2、浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058）

20世纪50年代末的“杰克逊小组委员会”与美国国安会机制改革

杨 楠1刘国柱2

（1、浙江警察学院涉外警务系，浙江杭州310053；2、浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058）

20世纪50年代末，美国国会成立了“杰克逊小组委员会”。在该委员会主任——参议员杰克逊的领导下，小组委员会对美国国家安全系统，尤其是国家安全委员会的机制进行了一次系统且全面的研究。杰克逊小组委员会对艾森豪威尔政府时期的国安会系统进行了批判，提倡对其进行一次“去机制化”与“人性化”的改革，同时反对建立处于美国总统之下、白宫和内阁班子之上的“超级内阁”。小组委员会的研究成果对肯尼迪政府产生了重要影响，成为1960年国安会机制改革中的重要理论依据。一方面，经历了变革的国安会摆脱了复杂机制的桎梏，在运作上更加灵活，“现代国安会”时代由此开启；另一方面，委员会结论中蕴含的矛盾也被一同根植进美国国安会的体系中，成为日后该机构发展中的制约因素。

美国国家安全委员会；杰克逊小组委员会；机制改革；“超级内阁”

美国国家安全委员会①需要注意的是，广义上的“美国国安会”是一个系统，由四个部分组成，即国安会正式会议（NSC meetings）、国安会行政办公室（NSC Staff）、国安会下属委员会（NSC Committees）以及作为国安会领导者的国家安全顾问（National Security Advisor）。国内外学者在使用“美国国安会”一词时，大都泛指国安会正式会议。（National Security Council，NSC，以下简称美国国安会）的建立基于1947年《国家安全法》的出台。法律仅就美国国安会的职能做了阐释，而对其具体架构及管理模式的描述则十分模糊，以致“难以消弭关于国安会性质和功能的认识分歧”〔1〕。作为一种制度路径的崭新尝试，该机构的运作机制自建立伊始便始终处于变动与调整之中。

国安会自创生以来的首次重大机制改革发生于1961年初。基于对艾森豪威尔国安会的批判，新任总统肯尼迪在入主白宫后，于第一时间对该机构运作模式进行了大刀阔斧的简化和调整。其间，一个仅有五名正式成员的美国国会参议院小组委员会——国家政策机制小组委员会（Subcommittee on National Policy Machinery）的研究成果为这次改革提供了理论依据。该委员会由知名参议员亨利·M·杰克逊（Henry M.Jackson）领导，因此又被称为“杰克逊小组委员会”。1959年初，杰克逊小组委员会针对艾森豪威尔政府的国安会开展了一次大规模的质询及研究，留下的重要文献汗牛充栋，在当时的美国政府、学界和社会中引发了极大反响。一方面，该委员会的大部分研究成果为肯尼迪政府所采纳，对国安会在1961年的改革及日后发展产生了重要影响；另一方面，委员会结论中所隐含着的矛盾同样在这次改革中被嵌入肯尼迪国安会的机制中，并在日后成为该机构发展的制约因素。本文试图梳理并解读杰克逊小组委员会的研究成果，分析其对1961年国安会转型产生的作用，进而探析这种作用之于美国国安会机制发展的影响。这对于理解美国国安会的制度演进以及美国国家安全体系的运作至关重要。

一、杰克逊小组委员会：创立、探研与成果

在美国外交及国家安全相关机构的发展史中，艾森豪威尔政府时期的国安会系统因其标准化的运作流程及复杂的跨部门协作机制而为人所熟知。作为曾经的军事将领，艾森豪威尔深信优秀的政策始于完善的制度。“组织并不一定会让一个无能者蜕变为天才，也不一定会将决策转化为行动，但无组织一定会导致效率低下，最终招致惨败”〔2〕。在该理念的指导下，艾森豪威尔政府确立了一种极具规范性的国安会运作系统。这一系统被其缔造者、时任国家安全事务特别助理罗伯特·卡特勒（Robert Cutler）形象地比喻为“政策山（Policy Hill）”：“假设国安会处于政策山的山巅。在山的一侧，政策建议通过计划委员会（Planning Board）上行至国安会，并由国安会筛选后呈予总统。若总统批准了某项建议，这项建议便经由山的另一侧下行至相关部门，以完成政策的实践……而实现这一过程的是行动协调委员会（Operations Coordination Board）”〔3〕。

计划委员会与行动协调委员会是艾森豪威尔国安会系统中最具标志性的两个机构，也是该系统得以运作的基石。前者的职能是“政策输入”，即为国安会正式会议起草政策文件以供讨论，而后者主要关注“政策输出”，主要负责协调和监督相关部门对总统决策的执行。其中，计划委员会是艾森豪威尔国安会系统的独创性机构，其实质是一个由政府各部门助理部长组成的委员会。在计划委员会出现前，其职能由国务院的政策规划小组（Policy Planning Staff）完成；而行动协调委员会的建立基于杜鲁门时期的心理战略委员会（Psychological Strategy Board），成员包括助理国务卿、国防副部长、中情局局长等人。作为艾森豪威尔政府内颇具代表性的跨部门机制，行动协调委员会只负责为总统决策“搭建舞台”，自身并没有实质性的权力：该机构成员大部分的精力都用来促进总统决策的实施，但却不能对决策本身进行调整和修改。值得注意的是，这两个委员会在运作过程中是相互独立、彼此割裂的。

相比杜鲁门时期，艾森豪威尔政府对国安会正式会议的调整也凸显了其机制化的特征。这种改观表现在四个方面：首先，会议改为了例会制，于每周四上午10点定期召开；其次，为了听取更广泛的意见，总统逐渐扩大了与会人员的数量。除法定成员及顾问以外，总统邀请了诸多“后座成员”：包括财政部长、预算部长等不同职能部门的代表作为非正式成员与会，甚至在必要时参与讨论；再次，总统在任期内参与并主持了90%以上的国安会会议〔4〕，充分体现他对正式会议的重视；最后，会议设有专职人员进行记录，经整理后最终形成会议文件，归档留存。

计划委员会——国安会正式会议——行动协调委员会的机制框架以及高度规范的运作理念让艾森豪威尔政府国安会系统达到了整个冷战时期国家安全机构制度化的顶峰。然而，在20世纪50年代末期，制度化也成为该系统遭到一系列猛烈批判的诱因。1957年，苏联人造卫星的顺利升空以及洲际弹道导弹的成功试射使国际局势发生了微妙的变化，进而导致美国国内一度因艾森豪威尔上台而受到抑制的冷战自由主义（cold war liberalism）重新兴起①“冷战自由主义”是冷战时期美国政府内部重要的意识形态，秉持这种观点的人（大部分来自民主党）主张在外交上积极遏制集权主义以及共产主义，军事上大幅度增加开支，特别是常规武器，批判麦卡锡主义，并坚决反对共产主义与保守主义。详见 Alonzo L.Hamby，Liberalism and Its Challengers:From F.D.R.to Bush，（New York：Oxford University Press，1992）.。来自政府内外的冷战自由主义者们认为艾森豪威尔政府上任初期采取的“新面貌”战略过于注重削减军事开支，并将战略重心放在隐蔽行动、心理战以及其他非常规军事因素方面。这种战略让美国在与苏联的对峙中处于弱势，从而在美国政府内外营造了一种不安全感。不安全感同样来自艾森豪威尔政府内部国家安全机构，尤其是国安会系统的运作方式上。该系统的批评者称，艾森豪威尔的国安会运作过于死板，由“机制化”逐步走向了“仪式化”，最终不免沦为“造纸厂”。总统过度依靠冗杂且繁复的制度，注定导致美国无法应对瞬息万变的冷战局势。为此，他们认为一场针对美国国安会系统的改革势在必行①比较有代表性的批判，例如 Walter Millis，Harvey C.Mansfield，Harold Stein，Arms and the State:Civil-Military Elements in National Policy，（New York,1958），pp.390-391 以 及 Dean Acheson，“Thoughts on Thought in High Places，”The New York Times magazine，Oct.11，1959.等。关于这一时期的描述，参见 Gary Reichard，“Divisions and Dissent：Democrats and Foreign Policy，1952-1956，”Political Science Quarterly 93，Spring 1978 以及 Anna Kasten Nelson，“John Foster Dulles and the Bipartisan Congress，”Political Science Quarterly 102，Spring 1987.。

作为一名典型的“冷战自由主义者”，来自华盛顿州的参议员杰克逊希望自己能够在对艾森豪威尔安全战略的批判中扮演更加积极与重要的角色。由于未能在国会中外交事务领域最有影响力的外交关系委员会（Foreign Relations Committee）中谋求一职，他放弃了以现任政府对外政策作为批判的突破口，转而回到曾任职的另一重要国会委员会——政府运作委员会（Government Operations Committee）中，通过关注艾森豪威尔政府国安会的机制缺陷来实践自己的理念。有学者认为，杰克逊对艾森豪威尔的批判可谓“双赢”之策：“国安会占据艾森豪威尔决策体系的核心位置，开展深入的研究便于对外交政策展开批判……同时，通过对机构的建构而非政策进行质询，杰克逊又可以更好地履行作为一名政府运作委员会成员的本分”〔5〕。1959年4月，杰克逊在美国国防大学进行了一次公开演说，对艾森豪威尔政府的国安会系统进行了猛烈批判，称其为“极具误导性的表象”（dangerously misleading faade）。他呼吁美国国会开展一次“针对国家安全政策机构全面的、无党派偏见的质询”，并在此基础上提出“明确、富有建设性意义的补救措施”〔6〕。

虽然这项提议遭到艾森豪威尔政府的反感和阻挠，但经过杰克逊的努力，国会最终还是于1959年7月通过参议院第115号决议，批准国家政策机制小组委员会的成立。杰克逊担任该小组委员会的主任。委员会的4名正式成员为明尼苏达州议员赫伯特·汉佛莱（Hubert H.Humphrey）、北达科塔州共和党议员卡尔·蒙特（Karl E.Mundt）②作为一名共和党参议员，蒙特的加入使得小组委员会成为了一支“两党委员会”，从侧面加强了此次研究的客观性与说服力。、缅因州议员埃德蒙德·马斯基（Edmund S.Muskie）以及纽约州议员雅各布·杰维斯（Jacob K.Javits）。同时，杰克逊挑选了数量不多但经验丰富的精英担任小组委员会的顾问，由与他关系密切的J.K.曼斯菲尔德（J.K.Mansfield）领导。这些人中，既有如罗伯特·塔夫茨（Robert W.Tufts）这样的政府要员，也有如理查德·诺伊施塔特（Richard E.Neustadt）等知名学者〔7〕。小组委员会的建立迅速引发了人们的关注。包括美国政界、军界及学界的多位知名人物纷纷对委员会即将开展的行动寄予厚望，著名国际关系理论家汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）甚至认为“该小组委员会的成败与否将决定国家的命运”〔8〕。

杰克逊小组委员会的具体行动分为准备、质询和研究三个阶段。自1959年8月到1960年1月，小组委员会花费半年多的时间，通过两百多次访谈，对与美国国安会有相关的背景资料进行了搜集、归纳和研究。无论是乔治·凯南（George Kennan）、亨利·基辛格（Henry Kissinger）、马修·李奇微（Matthew Ridgway）等政治、学术和军事领域的精英，还是各大高校中政治学、国际关系学及外交史学等专业的在读学生，均在委员会的受访名单之列。这些人大多数都对艾森豪威尔国安会运作模式持怀疑或否定的态度〔9〕。1960年1月12日，委员会在总结这些访谈资料后发布了第一份中期报告，列举了现任政府在国家安全机制存在的重大问题〔10〕。

经充分准备过后，小组委员会于2月23日起于国会山定期召开听证会。面对委员会成员的质询，参与者分为了意见明显相左的两派。一派为罗伯特·洛维特（Robert Lovett）、西德尼·索尔斯（Sidney Sours）、乔治·凯南（George Kennan）及保罗·尼采（Paul Nitze）等曾参与杜鲁门政府安全决策进程的成员，其证词中无一不对现有国安会系统的结构和运作模式提出了质疑及批判；另一派则是以时任国家安全事务特别助理卡特勒、国防部长小托马斯·盖茨（Thomas Gates,Jr.）等人为代表的艾森豪威尔政府要员。他们试图扭转听众对现有国安会系统的偏见与曲解。由于担心泄密情况的出现，卡特勒等人只能通过假设的方式列举国安会的运作模式。这种证词在某种程度上起到了反效果，加深了质疑者们的困惑①比较有代表性的是1960年5月24日卡特勒的证言。在证言中，他以假设的方式列举并分析了当前政府国安会的运作程序——为了应对来自“某国（Runitania）”的外部威胁，国安会将会逐次采取包括战略评估、召开会议、起草文件等多达十四个步骤来完成其机构职能。在此基础上，卡特勒结合自己的经验，总结并归纳出一套关于国安会运作的“指导方针”。见“The National Security Council Under President Eisenhower，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，pp.111-140.。伴随质询的进一步升温，华盛顿政界普遍认为该小组委员会这场“充满学术色彩、客观且无党派偏见的行动将会成为几年内立法机构最为正确和重要的举措”〔11〕。

在第二阶段接近尾声时，小组委员会分别于12月12日和16日发布了两篇阶段性报告。值得注意的是，在其中一篇报告中，小组委员会对当时政府内部提倡建立“超级内阁（Super-Cabinet）”、以及“第一秘书（First Secretary）”的呼声进行了驳斥。发出这种呼声的政府成员认为，白宫内部的官僚政治结构使得各部门不得不“求同存异”，最终商议的决策无法代表美国利益；而国务院的复杂结构和军方的政策偏见也愈发难以应对日益频发的外部危机。为此，应当建立一支凌驾于政府内白宫班子和内阁班子之上的“超级内阁”团队，由国会批准的“第一秘书”领导，从更为宏观的角度对政策进行统筹及协调。围绕该诉求，小组委员会举办了多次听证会②例如7月1日对时任纽约市市长尼尔森·洛克菲勒（Nelson Rockefeller）举办的听证会，见“The Executive Office of the President，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，pp.167-191.。而最终的结论证明，此机制不仅不会解决现有的问题，反而会让问题更加复杂：所谓的“超级内阁”在行动上最终会与现实脱节，并成为总统与各部门之间的阻碍〔12〕。

1961年8月，小组委员会的最后一场质询落下帷幕。至此，委员会共举办了五十场听证会，积累了大量有关美国国安会及诸多国家安全机制的资料。同时，过长的时间跨度以及堆积如山的数据逐步使委员会的行动力不从心。在这种情况下，杰克逊宣布小组委员会的工作进入总结和收尾阶段。1961年年底，三卷本著作《国家安全组织》作为小组委员会的研究成果最终问世〔13〕。其中，第一、二卷收录了委员会在前期准备和质询阶段的访谈资料、会议记录、研究素材及相关信件，而第三卷的内容则主要是委员会对国安会系统提出的改革建议，是整部著作中的精华部分。基于对艾森豪威尔国安会系统的批判，杰克逊小组委员会倡导下一任政府对国安会系统进行一场“去机制化”（de-institutionalize）与“人性化”（humanize）〔14〕的改革。这种改革的理念贯穿于国安会每个有机组成部分。

首先，小组委员会认为应当对国安会正式会议进行改革，这体现在三个方面：第一，委员会认为“国安会的会议以及议程不应被仪式化”，而应在总统有需求时再召开，反对正式会议的例会制度；第二，委员会认为会议的“规模不宜过大，并应当严格控制国安会办公室成员参会……但同时保证会议纪要的记载”〔15〕。这是对艾森豪威尔后期与会人员逐渐增多的修正；第三，委员会认为过多且未经筛选的政策谏言将导致总统本人无所适从。因此，会议目的并非是为总统提供尽可能多的意见，而是为总统提出适当数量但相对合理的选择。

国安会行政办公室及其领导者同样也是委员会提倡改革的主要对象。建议中指出，行政办公室的成员应当“数量少但彼此联系紧密”，并以“体系之外”的眼光向总统建言献策〔16〕；同时，办公室的领导者，即国家安全事务特别顾问不应是主管政策协调的“秘书”，而是总统关于外交和国家安全政策的顾问。

作为艾森豪威尔国安会体系内的标志性机构，计划委员会与政策协调委员会遭到了小组委员会的彻底否定。研究结论中指出，计划委员会的存在已经失去意义，应以一支能够“批判和评估来自总统或其他机构制定的政策”的组织取而代之。为此，白宫可以更加依赖“非正式工作组织”（informal working groups）以及来自政府外部的顾问来完成这一职能。同时，结论中也明确提出废除协调委员会的建议，原因是该组织的“实施”及“监管”职能超出了《国家安全法》对国安会职能的描述，且跨部门协调机制“本身也具有内部缺陷”，会造成个人职责的缺失、过多的妥协以及整个政府效率的滞后，应“建立专门的部门、任用专门的官员来处理整合与协调工作”〔17〕。

此外，杰克逊小组委员会还在书中梳理了国安会的发展史，厘清了国安会与其他美国国家安全机构之间的关系。高屋建瓴的国会背景、翔实的相关资料以及鲜明的改革理念使小组委员会的研究成果不出意外地成为同时期美国国内关于国安会最为系统、全面的著作。纵观20世纪60年代，“几乎所有对国安会的研究都是基于杰克逊小组委员会成果之上完成的”〔18〕。

二、小组委员会与肯尼迪国安会机制改革

早在竞选期间，仍为参议员的肯尼迪便曾公开表达了对杰克逊小组委员会“探研”进程的关注与赞赏。1960年6月14日，在参议院的一次演说中，肯尼迪指出：“如今，我们的政府内部已经存在诸多贯彻外交政策的相关工具，包括统一的军事机制……以及国安会等。然而，伴随着世界局势的不断变化，除了参议员杰克逊及其领导的小组委员会在最近开展的质询外，几乎没有人对这些机制的有效性进行重新评估”〔19〕。

随着小组委员会最终报告的出台，美国大选也落下了帷幕。新任总统在上台之初面临的首要问题之一就是对国安会的框架与机制进行改造、重组，以便其早日发挥枢纽性体制的效用，借此实现自己竞选时期“简化国家安全机制”的承诺。肯尼迪于1961年1月1日发表的公告是这种改革启动的标志。虽然这次公告的主要目的在于宣布任命麦克乔治·邦迪（McGeorge Bundy）担任总统国家安全顾问①艾森豪威尔时期该职位的名称为国家安全事务特别助理（Special Assistant for National Security Affairs）。，并突出总统与邦迪在国安会改革中的领导性地位，但肯尼迪也同时在公告中强调了杰克逊小组委员会报告对于改革的重大意义。肯尼迪称，报告中的诸多“建设性批判意见”令他“印象深刻”，对“增强”和“简化”国安会运作机制具有重要的意义，也会“为邦迪接下来开展的工作提供重要帮助”。在此基础之上，肯尼迪提出了一系列改革的原则与纲领，即对艾森豪威尔时期国安会机制进行“尽可能的简化”，进而打造一支“单一、规模相对较小，但强有力的国安会办公团队”，以“灵活”的运作方式，为他和政府内其他机构“提供有关国家安全问题的建议，协调有关国家安全领域的政策”〔20〕。可以说，这份声明充分体现了小组委员会对新任总统的重要影响，也突出了委员会研究成果在国安会机制改革中的指导性地位。

同时，小组委员会也对国安会改革产生了间接的影响。1960年9月18日，杰克逊亲自安排小组委员会的重要顾问、哥伦比亚大学教授诺伊施塔特与肯尼迪会面。在会面中，诺伊施塔特向肯尼迪递交一份有关新任政府机制过渡的备忘录。这份备忘录带有杰克逊委员会的烙印，反复强调机制的灵活性在政府日常运作中发挥的重要作用〔21〕。在这次会面后，诺伊施塔特逐步成为艾森豪威尔-肯尼迪过渡政府时期最为重要的顾问，而肯尼迪自己也承认，自此诺伊施塔特便“牵着他走了”〔22〕。同年12月，诺伊施塔特向肯尼迪提交名为《国家安全委员会：第一步》的备忘录，明确声明自己对杰克逊小组委员会研究成果的支持与认可，并在此基础上向肯尼迪提出国安会改革的建议。这些建议与小组委员会的报告结论是高度吻合的〔23〕。

可见，肯尼迪非常重视杰克逊小组委员会的研究成果，而这些成果对总统的影响也十分深刻。系统化的探研在某种意义上成了国安会改革的理论依据，同时也为改革赋予了合法性。1961年2月1日，邦迪在新任政府的首次国安会正式会议上为该机构在日后的发展定下了基调：“从今以后，国安会将采取新的组织架构与工作程序，办公人员数量变少，规模变小，但都由高级人才组成”〔24〕。在改革实施的进程中，肯尼迪政府更是从委员会的报告中汲取诸多养分。这可从以下几点体现出来：

第一是对国安会系统进行“去机制化”的改革。肯尼迪于1961年2月19日，即他走马上任仅一个月后——发布一项声明，宣布废除艾森豪威尔政府国安会中的标志性机构行动协调委员会，由国务院负责履行该机构的原有职能。肯尼迪在声明中指出，“并非仅靠复杂的正式机制才能完成协调的任务……为此国务卿将指派一名专门的助理国务卿负责部门政策间的统筹与整合”〔25〕。这迎合了小组委员会报告中“任用专门官员来负责此类事务”的观点。该声明发表于小组委员会最终报告出台仅两个月后，也从侧面体现了总统对其研究成果的重视程度。此后不久，计划委员会也被废除，其职能交由国务院的政策计划委员会（Policy Planning Staff）行使〔26〕。至此，肯尼迪政府在建设国安会制度框架方面完全采纳了杰克逊委员会的建议，通过“摧毁委员会（committee-killing）〔27〕”的方式消解了上届政府国安会中复杂的机制，打破了以往“整合”与“规划”两项职能的机构壁垒，极大地简化了国安会的组织架构。

第二是对国安会职能进行“人性化”的调整，体现为国家安全事务助理与国安会行政办公室地位的大幅度提升。肯尼迪在1961年的声明中明确表示，希望邦迪能够“仔细研究现有国安会系统，并在此基础上尽可能对其（制度）进行简化，争取建立一支规模小但高度机制化的团队”以协助总统处理国家事务〔28〕。在引领此次国安会改革的过程中，邦迪逐步完成了国家安全事务助理在国家安全体系中地位与职能的提升：从办公环境上看，国家安全事务助理在白宫中拥有了专属办公室，位置紧邻美国总统的椭圆形办公室，增加了其与总统进行非正式场合沟通的机会；从职能上看，这一时期的国家安全事务助理完全成了“总统的私人助理”，他们参与政治讨论，在具体问题上建言献策，不通过任何固定机制而是以总统的偏好履行国安会的职能。相应地，总统也给与国家安全事务助理以极大的信任，赋予其规划外交政策与国家安全战略的机会。该职位此时已经“潜在具备参与和影响（战略规划）的能力”〔29〕，这是杰克逊小组委员会所提倡国安会“人性化”的体现：国家安全事务助理地位的提升与转变有助于总统汲取直接且未经干扰的意见，从而摆脱机制对政策的影响与干扰。

第三是对国安会行政办公室结构和职能的转换。从1961年到1965年，邦迪逐步将办公室职员数量由原来的71人削减至48人，其规模被压缩近三分之一〔30〕；与此同时，办公室的职能范围有所延伸，重要性逐步增加。过去的办公室职员更加侧重国安会的运作进程，大部分时间只单纯扮演文职人员角色；而邦迪的团队则是专注于政策研究，并为总统提供意见。这些人皆为政府内外的专家，由总统而非国会任命，并在其专精的领域发挥重要作用，彼此间联系也非常紧密。这使得行政办公室不再身处艾森豪威尔时期复杂的官僚体系之中，而成了“邦迪的耳目”“总统的工作班子”。“人数少但联系紧密，由内、外部专家共同组成”的国安会行政办公室与杰克逊小组委员会报告中所倡导的机构如出一辙。

第四是对国安会正式会议进行逐步的削弱。通过改革，艾森豪威尔时期国安会的例会制度被取消，取而代之的是由行政办公室所主导的非正式会议。这类会议的召开带有极大的随意性和偶然性：不仅会议召开的时间不确定，而且参与人员也因议题的不同而发生改变。在理论上，这种调整不仅可以使总统更好地面对外部冷战局势，同时还能避免时间和资源的浪费，减少泄密情况的出现。显而易见，例会制度的取消带有明显的“去机制化”特色，会议规模的缩小与人员配置的调整也非常贴近小组委员会所提出的理想模式。

杰克逊委员会的理论支撑使得肯尼迪政府在仅仅半年的时间内便完成了国安会系统的机制改革。到6月末，国安会行政办公室成员“已经有多于三分之二的人员在工作上步入正轨”〔31〕。9月，邦迪在给杰克逊的回信中对自肯尼迪上任以来国安会在机制上的调整进行了概述，并肯定了小组委员会在此进程中发挥的重要作用〔32〕。同年11月，小组委员会受到美国政府的嘉奖，杰克逊本人也得到了肯尼迪总统的肯定〔33〕。至此，随着肯尼迪政府国安会以及国家安全系统的最终形成与运作，小组委员会完成了自己的使命，最终于1962年初解散。

通过这次改革，国安会正式会议的作用下降，国家安全事务助理与行政办公室的地位相对上升，旧有国安会系统的大部分机制被拆解，取而代之的是一套被政府标榜为运作更灵活、职能偏向“危机治理”的体系。在肯尼迪三年的任期内，体系内尽管设立了诸多“常设委员会（Standing Group）”，然而发挥主要作用的大多是针对某一具体事件所设立的临时工作小组与特别小组①肯尼迪国安会系统中最有代表性的机构、于1962年古巴导弹危机后设立的执行委员会（Executive Committee，“ExCom”）就是这样一种机制。从1962年10月到1963年3月，该委员会共进行了42次会议，其中39次的议题是古巴问题。相比国安会正式会议，执委会会议规模小，运作更为灵活，总统也常常邀请政府外部顾问来参与商讨。参 见 Bromley K.Smith，Organizational History of the National Security Council during the Kennedy and Johnson Administrations（Washington，DC：U.S.Government Printing Office，1988）.。比起艾森豪威尔相对僵化的国安会机制，这种类似小组委员所会所倡导“去机制化”与“人性化”的国安会制度架构似乎更加适应当时冷战局势的变化、顺应美国的国家安全诉求。同时，旧有国安会系统的“计划”与“实施”职能被移交国务院，行政办公室的人员也变得专业化，使得肯尼迪时期的国安会更加突出其顾问职能（advisory role）。国安会在经历了艾森豪威尔政府时期职能的扩展后再次回到了1947年《国家安全法》中所描述的机构，杰克逊本人也被认为是“行使了保罗·尼采的职责”〔34〕。

三、小组委员会的结论与后肯尼迪时期国安会机制走势

尽管杰克逊小组委员会最终解散，但其对国家安全相关机构的影响并没有随之式微。作为肯尼迪政府国安会改革的理论源泉，委员会的成果在某种意义上开启了“现代国安会系统”（Modern NSC）②关于“现代国安会”的说法，见Amy B.Zegart，Flawed by Design：The Evolution of The CIA，JCS，and NSC，（California：Stanford University Press，1999），pp.85-88.的先河，对整个冷战时期美国国家安全相关机制的设置均产生了不同程度的影响。总的来看，后肯尼迪时期的国安会大体上都奉行小组委员会所倡导的“去机制化”、“人性化”的理念，在运作机制上呈现共同的特点：国家安全事务助理逐步成了总统的私人顾问，而非过去国安会和总统之间的中立协调者；行政办公室不再由仅关注长期政策规划、没有实质权力的各部门雇员组成，而是涵盖了众多侧重短期危机治理、被赋予实质权力、来自政府内外部的专家们；国安会正式会议再无严格意义上的例会制，重要性日渐式微，有时甚至仅仅等同于为政策赋予合法性的“橡皮图章”。经历了改革的国安会最终成了“总统的工具”（President’s Instrument）〔35〕，免去了繁复的机制对总统行动以及思想的掣肘。可以说，此类“总统中心”的运作模式是杰克逊委员会颇为推崇的。

然而，这种讲求机动性的运作模式在具体实施时却存在诸多弊病，例如人员职责的模糊、文件管理的混乱、部门间协调的困难以及长期政策规划的缺乏等。这些缺陷使得冷战时期历届美国政府的国安会机制始终处于变动之中。对于这种不稳定性，杰克逊小组委员会难辞其咎，原因就在于探研所得出的结论内部蕴含着巨大的矛盾。作为其结论的核心概念，“去机制化”与“人性化”实质是通过拆解原有国安会架构的方式将本属于制度与规则的权力赋予国家安全事务助理以及国安会行政办公室的顾问们，意图利用个人能力维持机制的运作，取代原有死板的制度框架。但是，令杰克逊小组委员会没有预料到的是，由于国安会正式会议的衰落，缺乏制度约束的总统会愈发倾向利用非正式渠道咨议国家安全及外交等相关问题；与此同时，跃升为总统私人顾问的国家安全事务助理以及国安会行政办公室成员则逐步把持了总统汲取相关政策建议的重要通道。这些人的观点对总统的影响举足轻重，而来自政治象牙塔底层的建议则很难达到总统身边，以至于让总统最终处于“政策孤岛”之中。这种“政策包围圈”形成了介于总统与内阁各部门之间的新一层级，其本质正是杰克逊小组委员会嗤之以鼻的“超级内阁”。

正如前文所述，在汲取了小组委员会大部分研究成果的同时，肯尼迪政府也将该矛盾一同埋藏于自己的国安会机制之中；总统在改革之初便宣称对国安会系统的机制进行既“增强”又“简化”的调整，自相悖离的观点正是小组委员会结论中所含矛盾的集中体现，也从一开始就为“现代国安会系统”的机制埋下了制度上的祸根。这一时期，猪湾事件被公认为国家安全决策层的重大失误，也被大多数人总结为非正式国家安全运作模式下决策失败的典型案例，却没有人意识到这次失败早在肯尼迪借鉴杰克逊小组委员会的理论成果时就埋下了伏笔。

到了约翰逊政府时期，国安会“去机制化”与“人性化”的程度进一步加深。这体现在三个方面：首先，在面临诸如越南问题等具体国家安全诉求时，约翰逊倾向于绕过正式咨议机制，直接向国家安全事务助理邦迪、国务卿腊斯克以及国防部长麦克纳马拉这“三巨头”征求意见。其次，国安会正式会议机制在这一时期进一步衰退：如果说肯尼迪时期国安会正式会议的目标是“将消息通知每个人，并让这些人感受到自己是政策进程的一员”〔36〕，那么约翰逊时期的大部分正式会议则仅仅成了“周二午餐会”①“周二午餐会”（Tuesday luncheons）是约翰逊在任期内与自己幕僚商议国家安全政策的非正式机制。虽然总统与各位官员“并不在午饭时见面，有时也并不是在周二，但大部分时间他们是这样做的，因此才有了这个绰号”。见John Prados，p.149。的预演，前者甚至在某些情况下被后者所取代。最后，国家安全事务助理以及国安会行政办公室的权限继续上升。肯尼迪时期，改革的理念使得国安会行政办公室成员的数量急剧减少并在职能上专业化，而约翰逊总统则是直接将国安会行政办公室抽离国安会机制，让他们成为“总统的办公室成员”，其内部的18位专家的重要性远胜于国安会正式会议。甚至连约翰逊自己也承认，在提到“国安会”时，他指的是国安会行政办公室，而非国安会正式会议〔37〕。“三巨头”、“周二午餐会”以及国安会行政办公室共同造就了约翰逊政府时期国家安全政策制定与规划的机制，在一定程度上具备了“超级内阁”的雏形。

也许是看到了约翰逊政府国安会机制的诸多弊端，也许是由于曾经在艾森豪威尔政府时期担任副总统的经历，尼克松在入主白宫前便希望阻止国安会系统“去机制化”的趋势，并让其“重回过去的优势地位”〔38〕。为此，尼克松任命了相对弱势的国务卿威廉·罗杰斯（William Rogers）以及相对强势的国家安全事务助理亨利·基辛格（Henry Kissinger），并授意后者对国安会机制进行改革。尽管在改革进程中，基辛格认识到应当“结合艾森豪威尔政府与约翰逊政府国安会机制的优势”〔39〕，也在这种指导思想下建立了包括跨部门小组（Interdepartmental Group）、高级回顾小组（Senior Review Group）、国家安全研究备忘录（National Security Study Memorandum，NSSM） 以及国家安全决策备忘录（National Security Study Memorandum，NSDM）等相关机制，但却仍旧没有能够化解杰克逊小组委员会结论中遗留的矛盾，以至于基辛格与其领导的国安会行政办公室人员职权不断增大，发展成为总统与行政机构之间的“第三层级”。“超级内阁”最终在尼克松政府出现了，基辛格也成了美国历史上唯一的一位“第一秘书”②基辛格完全契合杰克逊小组委员会对“第一秘书”的定义，唯一不同的就是在当时没有得到国会的认可。而在福特时期，基辛格兼任国务卿后，这种唯一的不同点也消失了。。

不难解释为何基辛格尝试的改革未能抑制“超级内阁”的出现。在此期间，国安会的机制仅是从表面上缓解了“去机制化”所带来的问题。许多政府成员认定该系统是“利用繁忙的机制与诸多文件作掩护，以便让尼克松和基辛格就在没有干扰的情况下处理真正的事务”〔40〕，就连基辛格自己也承认，“许多关键决策是在没有国家安全研究备忘录、国家安全决策备忘录以及脱离了官僚机制的情况下制定的”〔41〕。因此，这种“去机制化”在大部分时间都是与基辛格和国安会行政办公室分离的。与此同时，国安会“人性化”的程度却在进一步加深。不仅基辛格无限制地摄取外交与国家安全方面的权力，其手下行政办公室的成员更是在职权与人员数量上急剧膨胀。国务院本应作为国安会权力的重要制约，但由于罗杰斯被排除在决策圈之外，这种制约形同虚设。徒有其表的“机制化”以及愈发严重的“人性化”使“超级内阁”的出现具备了充分的条件。与其说国务院的大部分职能被转移到了国安会，不如说两者的职能被合二为一了。这也解释了为何到了福特政府时期，尽管基辛格转任国务卿，美国的国家安全机制却并未发生明显的变化和改观。

“超级内阁”最大的弊端是抑制了总统听取广泛意见的可能性，并且让国安会的运作长期脱离既定的制度路径，带有较大的随机性和任意性。这不仅抹杀了国安会最为重要的咨议职能，更在某种程度上等同于对总统权的掠夺。后基辛格时代，美国总统似乎意识到了过度“去机制化”与“人性化”带来的恶果，试图采取不同的措施来扭转这一趋势：卡特任命了相对强势的国家安全事务助理布热津斯基，希望利用他的个人能力带动国安会机制的运作，与此同时也任命了同样强势的国务卿万斯对国安会进行制衡，借此抑制“超级内阁”的出现，维护自己的总统权。然而高度对立的国安会与国务院却最终导致国家安全政策与外交政策严重脱节，缺乏应有的连贯性，具体表现为在朝鲜撤军问题上的举棋不定以及伊朗人质危机的处理上。里根则是采取任命弱势国家安全事务助理以及将国安会体系排除于核心决策圈之外的方式从根本上控制“超级内阁”的出现，但缺乏了总统的指导方针的国安会行政办公室在决策的制定与实施上自行其是，有如“脱缰的野马”，最终导致了“伊朗门”的发生。

可以看出，后肯尼迪时期的美国总统在塑造国安会机制时往往面临着两难的境地：刻意追求“机制化”会造成效率的低下，而过度的“去机制化”与“人性化”则会导致“去理性化”与“排他化”，最终异化出“超级内阁”。这种“机制悖论”的直接结果就是国安会在制度上的不稳定。冷战末期，由老布什政府国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）所设立的国安会架构暂时让这种尴尬情况告一段落。这种被诸多学者称为“斯考克罗夫特模式”的国安会由自上至下的部长级委员会、副部长级委员会以及政策协调委员会的三级结构组成，权限和管辖范畴依次递减，职能与具体事务逐步增多。应当认识到，作为后冷战时期历任美国政府所沿用的国安会机制，“斯考克罗夫特模式”的实质是维持“过度机制化”与“超级内阁”两极之间的一种动态平衡。尽管其结构并不冗杂，不至于“过度机制化”，但由于注重各部门在中下层级的合作，使得国安会失去了其宏观政策规划能力；同时，为了保证“人性化”的同时不至于让权力过度集中，委员会中大部分任职人员都是兼职，这难免会让美国外交与国家安全政策失去连贯性。尽管“斯考克罗夫特”模式被认为是一种相对稳定的运作模式，但就该体系的缔造者自己也承认，该系统“存在较大的缺陷”〔42〕，随时可能出现“权力失衡”。“斯考克罗夫特模式”并没有在根本上解决国安会机制内的矛盾，可谓是一种权宜之计。

奥巴马政府时期，“斯考克罗夫特模式”所维持的平衡被打破。一方面，国安会再度出现了“过度机制化”的倾向：在其8年任期内，国安会系统的规模急剧膨胀，成员数量大幅度增长。截至2016年中旬，国安会行政办公室内部的雇员数量多达400余人，这在美国历史上是绝无仅有的〔43〕。同时，对政策制定细节的过分管控、对政策实施环节的反复插手以及对诸多内阁部门固有权力的大肆掠夺不仅让国安会成员其成为“霸道”和“偏执”的代名词，也让整个国家安全系统的运作机制日趋冗杂，效率逐步走低〔44〕。另一方面，伴随着时间的推移，杰克逊委员会所反对的“超级内阁”再次出现：也许是感知到了国安会系统政策产出的迟钝，奥巴马愈发倾向于“圈内决策”为导向的国家安全政策管理模式。这些圈内的成员大都来自2008年奥巴马的竞选团队①奥巴马政府公认在国家安全方面的“圈内成员”包括前任国家安全顾问托马斯·多尼伦（ThomasDonilon）、现任国家安全顾问苏珊·赖斯（Susan Rice），幕僚长丹尼斯·麦克多诺（Denis McDonough），副国家安全顾问本·罗兹（Ben Rhodes）等。见David J.Rothkopf，National Insecurity:American Leadership in an Age of Fear（New York:Public Affairs，2014），pp.208-220.，处于圈外的成员则基本上不具备左右政策走向的能力。这种模式让内阁成员深受其害，也严重挫伤了团队士气。

鉴于奥巴马时期的国安会系统饱受诟病，美国国会在2016年4月28日通过的《国防授权法案》中，明确要求白宫对国安会系统进行大规模裁员，将其行政办公室成员数量在2017财年前降低至150人左右〔45〕。可以预见的是，为了让国安会重新焕发活力，下任美国总统将借助这次裁员再度在国安会系统内部进行一次“去机制化”与“人性化”的改革，而杰克逊小组委员会的研究成果很有可能再次成为总统改革的理论工具。从这个意义上讲，尽管杰克逊小组委员会的“探研”在结论中存在矛盾，但不可否认的是，其成果在很大程度上维护了美国总统的权利，为未来美国国家安全机制的建立留下了宝贵的遗产。“去机制化”与“人性化”的概念对精简美国国安会机制、提高国安会效率大有裨益。然而在传统与非传统安全问题交织的今天，对于美国这个世界秩序的重要塑造者来说，机构的机制化可谓是良性政策产出的重要保障；机构的灵活性同样是不可或缺的重要品质。因此，杰克逊小组委员会结论中存在的矛盾必须在短期内得到解决。这也将是美国未来执政者与政治精英们面临的主要问题。

〔1〕牛可.美国“国家安全国家”的创生〔J〕.史学月刊，2010（1）：82.

〔2〕Dwight Eisenhower.Mandate for Change，1953-1956：The White House Years〔M〕.New York：Doubleday，1963.p.114.

〔3〕Robert Cutler.The Development of National Security Council〔J〕.Foreign Affairs，Vol.34，No.3（Apr.，1956），p.448.

〔4〕John Prados.Keepers of The Keys：A History of The National Security Council From Truman to Bush〔M〕.New York：William Morrow and Company，Inc.,1991.p.63.

〔5〕Robert David Johnson.The Government Operations Committee and Foreign Policy during the Cold War〔J〕.Political Science Quarterly，Vol.113，No.4（Winter，1998-1999）.p.651.

〔6〕Henry M.Jackson.How Shall We Forge a Strategy for Survival〔M〕.Address at the National War College，Washington，D.C.，16 April 1959.

〔7〕〔11〕Grenville Garside，“The Jackson Subcommittee on National Security，”in Dorothy Fosdick，ed.，Staying the Course:Henry M.Jackson and National Security〔M〕.Seattle：University of Washington Press，1987.pp.48-49;pp.50-51.

〔8〕Hans Morgenthau.Can We Entrust Defense to a Committee?：Our cold war strategy board——the National Security Council——is,by its very nature，says a critic，given to excessive compromise and the dilution of executive responsibility.Defense And the N.S.C〔N〕.New York Times Section Magazine，June 07，1959，p.SM9.Available at〔EB/OL〕.http://query.nytimes.com/gst/abstract.html?res=9F03E3DD1530E73BBC4F53DFB0668382649EDE（上网时间：2016年7月）

〔9〕United States，CongressSenate，“Committee on Government Operations，Subcommittee on National Policy Machinery：Organizing for NationalSecurity，”〔J〕.Vol.2，（Washington，D.C：U.S.Government Printing Office，1961）pp.191-290.

〔10〕“Major Issues”，Interim Report of the Subcommittee on National Policy Machinery，January 12，1960，in Senator Henry M.Jackson，ed.The National Security Council:Jackson Subcommittee Papers on Policy-Making at the Presidential Level〔M〕.New York:Frederick A.Praeger，1965.

〔12〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔35〕〔41〕Subcommittee on National Policy Machinery,“Super-Cabinet Officers and Super-Staffs，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，The National Security Council〔M〕.pp.167-191;P.39;pp.39-40;p.41;p.41;p.39;pp.6-7.

〔13〕Subcommittee on National Policy Machinery，Organizing for national security，Hearings before the Subcommittee on National Policy Machinery of the Committee on Government Operations，United States Senate.〔C〕.Vol.1-3.，（Washington：U.S.Government Print Office，1961）.1965年，杰克逊将该报告精简后重新出版，并将之直接命名为《国家安全委员会》。

〔18〕Anna Kasten Nelson.The Top of Policy Hill:President Eisenhower and the National Security Council〔J〕.Diplomatic History 7，No.4,Fall 1983.，p.325.

〔19〕John Kennedy.Remarks of Senator John F.Kennedy in the Senate,Washington，D.C.，June 14，1960〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Research/Research-Aids/JFK-Speeches/United-States-Senate-U-2-Incident_19600614.aspx（上网日期，2016年7月）

〔20〕〔28〕John Kennedy，“Announcement by President-elect Kennedy of the Appointment of McGeorge Bundy as Special Assistant to the President”，January 1，1961，Press Office of Senator John F.Kennedy,Palm,,Bach,Florida〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Asset-Viewer/Archives/JFKCAMP1960-1060-017.aspx（上网时间：2016年7月）

〔21〕Richard Neustadt，“Memo1，Organizing the Transition，For：Senator John F.Kennedy，（through Senator Henry M.Jackson，D-Washington），September 15，1960，in Charles O.Jones，ed.，Preparing to Be President ：The Memos of Richard E.Neustadt〔M〕.Washington D.C.：The AEI Press，2001.pp.21-37.

〔22〕小阿瑟·施莱辛格著，仲宜译，一千天〔M〕.上海：三联书店，1981.45.

〔23〕Richard Neustadt.The National Security Council：First Steps，For：President-Elect John F.Kennedy〔M〕.December 8，1960，in Charles O.Jones，ed，pp.75-81.

〔24〕National Security Council meetings，1961：No.475，1 February，1961〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Asset-Viewer/Archives/JFKNSF-313-002.aspx（上网时间：2016年7月）

〔25〕Statement by President Kennedy Abolishing the Operations Coordinating Board，February 19，1961〔EB/OL〕.http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=8389（上网时间：2016年7月）

〔26〕“Memorandum From the Counselor of the Department of State and Chairman of the Policy Planning Council（McGhee）to the President's Special Assistant for National Security Affairs（Bundy）”〔J〕.March 28，1961，Foreign Relations of the United States，1961-1963，Volume XXV.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v25/d10〔EB/OL〕. （上网时间，2016年7月）

〔27〕Karl F.Inderfurth，Loch k.Johnson，ed.，Fateful Decisions:Inside the National Security Council〔M〕.New York：Oxford University Press，2004.p.63.

〔29〕I.M.Destler，“National Security II：The Rise of the Assistant（1961-1981）”inHugh Heclo and Lester M.Salamon ed.，The Illusion of Presidential Government〔M〕.Boulder：Westview press，1981.p.282.

〔30〕“Memorandum From the President's Special Assistant for National Security Affairs（Bundy）to President Johnson”〔J〕.August 2，1965，Foreign Relations of the United States，1964-1968，Volume XXXIII.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v33/d155〔EB/OL〕.（上网时间：2016年 7月）

〔31〕“Memorandum for President Kennedy”〔J〕.June 22，1961，Foreign Relations of the United States，1961—1963，Volume VIII.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v08/d31〔EB/OL〕.（上网时间，2016年 7月）

〔32〕McGeorge Bundy，“Letter to Jackson Subcommittee”，in Karl F.Inderfurth，Loch k.Johnson，ed.，Fateful Decisions:Inside the National Security Council〔M〕.pp.81-84.

〔33〕〔34〕Robert David Johnson.The Government Operations Committee and Foreign Policy during the Cold War〔J〕.Political Science Quarterly，Vol.113，No.4，1998-99，p，657;p.656.

〔36〕Theodore C.Sorensen.The Kennedy Legacy：A Peaceful Revolution for the 70's〔M〕.New York：Macmillan PubCo.1969.p.248.

〔37〕David C.Humphrey.NSC Meetings during the Johnson Presidency〔J〕.Diplomatic History，1994，18（1），p.33.

〔38〕Henry Kissinger，White house years〔M〕.New York：Simon&Schuster，1979.p.38

〔39〕“Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs-Designate（Kissinger）to President-Elect Nixon”，Foreign Relations of the United States，1969—1976，Volume II 〔BE/OL〕.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76v02/d1（上网时间：2016年7月）〔40〕I.M.Destler.National Security Advice to U.S.Presidents：Some Lessons from Thirty Years〔J〕.World Politics，Vol.29，No.2（Jan.，1977），p.154.

〔42〕National Security Council Project，1999，“The Role of the National Security Advisor”，Oral History Roundtable moderated by Ivo H.Daalder and I.M.Destler〔M〕.（Washington，DC：The Brookings Institution and Maryland：The Center for International and Security Studies，University of Maryland.p.20.

〔43〕Karen DeYang，How the Obama White House runs foreign policy〔M〕.The Washington Post，Aug 4，2015.https://www.washingtonpost.com/world/national-security/how-the-obama-white-house-runs-foreign-policy/2015/08/04/2befb960-2fd7-11e5-8353-1215475949f4_story.html〔EB/OL〕.（上网时间：2017年9月）

〔44〕KarounDemirjian.Republicans to take aim at the National Security Council〔M〕.The Washington Post，April 24，2017，见https://www.washingtonpost.com/news/powerpost/wp/2016/04/24/republicans-to-take-aim-at-the-white-house-national-security-council/〔EB/OL〕.（上网时间：2017年9月）

〔45〕Russ Read，“New Defense Budget Will Drastically Cut National Security Council’s Bloated Staff”〔EB/OL〕.http://dailycaller.com/2016/05/20/defense-budget-will-cut-the-staff-of-the-national-security-council/（上网时间：2017年9月）

“Jackson Subcommittee”in The end of the 1959s and the Mechanism Reform of the US National Security Council

YANG Nan1LIU Guozhu2
（1.Department of Foreign Police Affair,Zhejiang Police College,Hangzhou 310053,China;2.School of Public Affairs,Zhejiang University,Hangzhou 310058,China）

“Jackson Subcommittee”was set up by the US Congress in 1959.Under the leadership of its chairman Henry M.Jackson,the subcommittee conducted a systematic and comprehensive study on the US national security system,especially on the mechanism of National Security Council(NSC).It criticized the NSC system in Eisenhower years,advocating that it needed a “de-institutionalization”and“humanization”reform.Meanwhile,the subcommittee also opposed the creation of a“Super-Cabinet”which would be situated between President and White House-Cabinet team.The study of the subcommittee had a significant influence on Kennedy administration,providing a theoretical basis for the 1960 NSC reform.On the one hand,the new NSC got rid of the complex mechanism and finally became flexible in its operation,which ushered in the era of“modern NSC”.On the other hand,the paradox in the subcommittee’s conclusion was also rooted in U.S.national security system and became the constraints of NSC’s future development.

U.S.National Security Council;“Jackson Subcommittee”;mechanism reform;“Super-Cabinet”

K712.54

A

1002-3291（2017）06-0167-12

2017-09-15

杨 楠，男，辽宁沈阳人，浙江警察学院涉外警务系讲师、博士。研究方向：国家安全机制、警务全球化理论等。刘国柱，男，河北辛集人，浙江大学公共管理学院国际事务与全球治理系教授。研究方向：美国对外关系等。

【责任编辑 孙 琰】