教育行政权力合理运行机制研究——以“管办评分离”为视角

张海生

( 安徽大学高等教育研究所，安徽 合肥230039)

教育行政权力作为行政权力的一种，一般可分为教育决策权、教育执行权、教育监督权和教育评价权。而教育行政权力合理配置与运行模式的理想状态是形成教育决策、执行、监督、评价四者之间既相互联系、相互制约又相互分离。笔者以上海市教育行政执法的创新之举为契机，以西方新公共管理理论为理论基础，以社会第三方中介组织为实践运行载体，探讨并分析我国教育行政权力的现实运行问题，提出有益于形成教育行政权力管办评相分离的运行模式的创新举措，以期有所裨益。

一 从“上海市教育行政执法的创新之探”引发讨论契机

绝大多数政府部门都有行政执法队伍，但教育却没有。为了填补教育执法机制的空白，上海市于2008 年3 月18 日，成立了上海市教育督导事务中心暨上海市教育行政执法事务中心。经过近几年的发展与创新，上海市教育督导事务中心具有了独立的人事权、财务权的第三方机构。其在上海市教委的委托下，代表政府去承担行政执法监督检查工作，推进了教育行政事务的“决策、执行、监督”的分离，在全国首创了教育监管的新模式［1］。但这种教育监管的创新模式能否适用于其他省份，是否具有实际的推广价值，首先应当分析一下我国目前的教育行政权力的运行状况，具体可总结为以下几点:

( 一) 教育决策权力集中化

教育决策的科学性与民主性程度直接取决于教育决策权的集散趋势。目前我国教育行政决策权呈现出一种集权化的倾向特征，即国家、各级政府、教育行政主管部门等决策权力日益膨胀，教育的意识形态倾向严重，致使各级各类学校的办学自主权日渐式微，学校沦为政府的附庸，成为政治的“传声筒”。这首先体现在教育决策人员构成的单一化。即以各级教育行政主管部门的主要领导为主，缺乏相关学科领域的专业人士的参与，社会人员的构成比例小，导致教育决策权往往集中在几个主要领导手中，决策具有很大的主观性和倾向性。其次，表现为教育决策过程的非规范化。众所周知，程序正义是保证实体正义的前提，而程序正义则又要求公开透明。因此，要实现教育决策公平正义，最有效途径就是要尽可能地促使教育决策程序公开、透明。但目前我国教育领域内重大决策与重要政策的公布与实施之前并未做充分的调研与论证，决策的公开性、民主性、透明性都存在着这样或那样的问题，导致很多决策的实现往往都是领导“拍脑袋”，这是导致教育决策频频失误的主要原因。再次，决策领导的法治观念淡薄。由于教育行政决策权一般掌握在教育行政主管部门的领导手中，他们长期远离教育实践，受“官本位”思想的禁锢，行政化倾向浓厚，坚持权力本位，随心所欲，对别人的意见，置若罔闻。因此，在决策过程中，领导的主观意志大于法律程序性规定的现象时有发生。以上几个现象的存在使得教育行政决策缺乏广泛的群众基础，决策的科学性与民主性受质疑。

( 二) 教育执行权力分散化

近年来，教育行政执行权力呈现出集中化和分散化相结合的趋势，尤以分散化带来的弊端为甚。如，教育执行权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化的现象时有发生，使权力成为个人谋福利的便捷之门。此外，教育执行权力的分散还导致教育执行的高成本、低效率与低收益。如，在教育行政执行过程中，针对某一个具体事件，往往会出现不同执行部门权限的交叉，政出多门，而各部门间相互推诿，延长教育执行周期，这不仅会造成行政相对人合法权益不能及时受到保护，同时还会降低教育行政机关的行政效率，提高教育执行的时间成本和资源成本。

( 三) 教育监督流于形式

由于教育行政决策、执行与监督三权合一，教育监督部门对教育决策与教育执行的监督也就形同虚设。尽管在教育行政主管部门设立了教育监督机构，如教育督导部门等。但由于其往往依附于教育行政管理的其他部门之中，并没有独立的财权、人权。因此，在监督过程中，处处受制于人，导致行政监督的执行能力大打折扣，未能充分发挥教育督导部门的监督与引导的双重作用。

( 四) 教育评价主体单一化

由于我国教育评价的第三方中介评价组织发展起步晚，独立性不足，公信力不高，依附于政府而发展等问题，致使教育第三方中介组织不能很好地承接政府相关职能，造成教育评价权仍然以政府和教育主管部门为主，评价主体缺乏其他相关利益群体的参与，包括相关领域专家、社会人士、学生、用人单位等，教育评价主体单一。而教育监督权力形式化和教育评价主体单一化趋势，则进一步导致了教育教学问题不能得到及时的修正与有效的反馈，未能充分发挥教育评价的积极作用。

二 实现教育行政权力合理运行的可行性分析

教育行政权力作为行政权力的一种，其权力的合理配置与运行对一个国家教育的发展具有举足轻重的作用。由于西方新公共管理理论的盛行，使得行政权力三分得以成为现实可能，在国外的成功试点更催生了我国进行行政权力合理配置与运行机制的新研究。而近年来，随着我国教育法律体系的不断建立健全与各种教育政策的不断完善，也为我国教育领域改革奠定了坚实的实践基础。

( 一) 理论基础: 西方新公共管理理论的发展与成功经验

西方新公共管理理论盛行于20 世纪80 年代，其主要观点与主张有8 点: 削减成本，压缩预算，增加资源分配的透明度，将传统科层组织化解成独立的机构，将管理权限分权给公共机构，购买和供应功能相分离，引入市场和准市场机制，要求工作人员完成工作目标，以终身雇佣制和国家标准薪金制向任期合同制、绩效酬金制过渡，同时，强调服务质量和环境以及“顾客的反映”［2］。该理论受到了英国当时政府的高度推崇，并很快实施。其主要是进行了“执行局化改革”，即主要是建立若干个专门的执行局，将行政决策权与执行权相分离，决策局只拥有决策权，而执行局只有执行权，另外增加民间社会第三方中介组织的监督与评价，强调社会监督的重要性。这样权责分明，适当地把行政决策权与执行权相互分离又相互制约，不仅提高了行政决策的科学性与民主性，提高了行政执行的效率与收益，同时也强化了在行政决策与执行过程中的监督作用。这样，教育决策、教育执行、教育监督三者之间就形成了既相互制约又相互分离的动态制衡与反馈机制。可以说，西方新公共管理理论的传播与成功经验为我国教育行政体制的改革提供了理论依据。

( 二) 实践基础: 社会中介组织的兴起与我国教育法律体系的不断健全

一方面，社会中介组织的建立与发展，为政府部分教育行政职能的转移提供了条件。纵观西方发达国家的教育行政体制改革，其改革趋势是政府权力不断下放，逐渐由全能型政府向服务型政府转变，积极引入市场竞争机制，发挥市场在资源配置过程中的决定性作用。社会中介组织则凭借其领域的专业性、运作的市场化、服务的优质性、执行成本的低廉性等特点，积极主动承接政府的相关职能。随着我国行政体制的不断变革，社会中介组织也迅速发展起来，虽然目前仍有很多问题亟待解决，但已有相当部分社会中介组织有能力去承接政府及教育行政主管部门的部分行政职能。如，上海市教育行政执法事务中心、无锡市学校管理中心等中介组织的成立，已经在教育评估、教育监督等方面发挥了较为积极的作用。

另一方面，我国教育法律体系的不断完善和教育政策的不断健全，为教育行政权力的合理配置与运行奠定了坚实的实践基础，使得教育行政执法可以做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。随着我国近年来教育法律体系的不断健全，在教育领域中，在纵向上形成了中央与地方的教育立法系统，在横向上则形成了“六法一例”，这为我国教育事业的蓬勃迅速发展提供了法律依据。而教育部长袁贵仁在2014 年全国教育工作会议上的讲话中明确提出: “法治是现代教育治理的基本特征，对教育事业科学发展具有稳定持久的保障作用。要推动教育法、高等教育法、教师法和民办教育促进法等4 部法律一揽子修订工作，抓紧职业教育法和残疾人教育条例修订工作，不断健全教育法律制度体系。要普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全规范性文件备案审查制度。”［3］笔者相信，通过相关教育法律与教育政策的不断完善与健全，我国教育行政管理体制改革将会取得更大的进步。

三 实现教育行政权力“管办评分离”的建议措施

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”［4］按照“管办评分离”，以及教育行政“决策权、执行权与监督权”相互协调与制约来设计教育决策、执行与监督的创新机制，三者相互联系、作用和制约，行政决策必须依托科学的行政执行及专门的监督与反馈系统，才能形成良性的运行机制。具体说来就是要淡化政府与教育主管部门的教育决策权力，转变政府掌控各级各类教育的方式，多运用经济的、市场的手段，减少行政命令与意识形态把控，逐步将办学自主权归还学校，形成各级各类学校自我发展自我约束机制; 建立刚柔相济的教育行政执行制度; 构筑内外部相结合的教育监督反馈机制; 构建社会中介组织承接政府教育评价职能的长效机制等。

( 一) 构建科学、民主、规范、合法的教育行政决策制度

教育行政决策的科学性、民主性、规范性程度直接影响到教育行政执行的效率与质量，因此，必须要构筑程序合理、环节完整的教育决策制度。

1. 要建立公正、合理的教育决策程序体系。因为程序公正是保证实体公正( 结果公正) 的重要前提。这就要求无论是在教育决策前、决策中，还是决策后，都要严格按照程序进行。如，在决策前要进行充分的调研、论证，要将公众参与和专家论证相结合，更加注重专家的建议; 要将个人决策和集体讨论决定相结合，更加注重集体的智慧; 要实行“谁决策、谁负责”的责任倒查机制，实现权责合一。

2. 要实现教育决策过程的公开、透明。公开、透明的决策过程，是避免“领导拍脑袋”，通过“以权谋私”的重要途径。这就要求，在教育决策前、决策中、决策后都要保证信息的公开、透明。

3. 要建立重大教育决策和教育政策发布与实施的合法性审查机制。合法性审查主要对重大教育决策是否符合法律的要求进行审查，未经过合法性审查或经审查不合法的教育决策，不得提交讨论，更不能颁布实施。在这里，教育行政部门可以运用法律顾问制度，聘请相关法律专业人士，对教育决策进行审查、规范，发挥法律顾问在重大教育决策方面的积极作用。

4. 要建立重大教育决策的终身责任追究制度及责任倒查机制，加强教育决策主体的责任意识。把那些决策失误并造成严重后果的决策主体，依法追究其法律责任。总之，就是要构筑“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定的重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”［5］的教育决策制度。

( 二) 建立刚柔相济的教育行政执行体制

教育行政执行是落实教育决策的关键环节，也是验证教育行政决策是否科学可行的试金石。因而，必须合理配置教育行政执行权力，具体是:

1. 要明确规范教育执行主体的权责界限，完善教育行政执行程序。长期以来，我国教育行政主管部门，集教育决策权和教育执行权于一体，对教育决策权与教育执行权的权力界限模糊，往往将二者交叉使用。因此，在进行教育执行过程中，首要的任务就是要明确教育执行权的权力主体与权责界限。将教育决策权与教育执行权区分开来，避免相关主体的“眉毛胡子一把抓”现象的产生，为提高教育执行的效率与质量奠定基础。在教育执行过程中，要明确规定具体的操作流程，严格把控和监督执行主体的自由裁量权，全面落实教育行政执行的问责制度，对违背执行程序的人员，并造成执行结果有失偏颇，且对教育行政相对人的合法权益造成重大损害的，要依照法律追究其责任。

2. 要引入市场竞争机制。借助社会第三方中介组织的力量承接政府相关部门职能，促使政府由“全能型政府”向“有限型政府”转变、由“管理型政府”向“服务型政府”转变。教育事业是一种关乎社会公共群体利益的公共服务事业，其实现有赖于国家与政府社会公共服务职能的发挥。但政府不是万能的，在资源的配置过程中，市场发挥着决定性的作用，而西方新公共管理理论主张国家与政府权力下放，能让市场管的就交给市场，政府则做好相应的制度规范与监督调控。政府与教育行政主管部门完全可以将部分职能转移给市场，在公共服务的过程中引入竞争机制，以促进公共服务质量的提高，降低教育行政成本。而社会中介组织凭借其专业性强、执行效益高、市场化程度高等优点与特色，完全有能力承接政府或教育主管部门相关职能，如教育评价、教育监督等。

在实际的教育执行过程中，要积极发挥市场的作用，政府可以项目招标的形式，面向社会进行公开招标，以行政委托的方式与社会第三方中介组织签订行政合同契约关系，以减少教育执行的成本，提升教育行政执行的效率，增加教育行政执行结果的收益。但这里，还要强调的是，教育行政执行部门在教育执行过程中的监督、评价权力，特别要强调对教育执行结果的审议权。即应以承接政府相关职能的社会第三方中介组织的教育执行的实际结果、并结合相关领域专家的评鉴、以及人民群众的满意程度作为给付酬劳的标准，也即是政府通过购买服务来实现教育行政部门的部分职能。这样一方面可以让被委托组织放心大胆地进行教育行政执法，另一方面又要求他们严于律己，必须在法律法规的规范范围内执法，促使中介组织在教育执行过程中的责任意识、质量意识、服务意识。此外，教育行政委托部门对社会第三方中介组织的执行结果应负有最终的责任和解释权。

3. 要建立“刚柔相济”的教育行政执法体系，加强柔性教育行政行为在教育行政执法中的运用。现代行政执法强调“以人为本、服务至上”。教育是涉及公共利益的社会活动，教育执法更理应突出教育性，以“柔性执法”为理念，坚持教育与处罚相结合、以教育为主的原则。而教育领域常见的柔性行政行为主要包括行政指导、建议、提醒、劝告等，此外还有教育提醒、暗访调查、行政告知、警示宣传等。在教育行政执行的过程中，要强调教育行政执法工作人员对行政相对人的人格尊重，实施“以人为本”的管理; 提倡用柔性执行行为代替教育行政强制执行与教育行政处罚，促进教育行政相对人的自我约束、自我教育与自我管理; 教育行政执行者还要倾听教育行政相对人的建议与意见，甚至是抱怨，以消除他们的不满和抵制心理。以上方式的实施有利于教育行政执行的顺利进行，一方面可以拓展教育行政执行的行为方式，另一方面由于在教育执行过程中加入了人文关怀，更有利于教育行政相对人的自我反思、自我教育与自我管理，从而提高教育行政效率。当然，提倡在教育行政执行中运用柔性管理并不是否定和摒弃刚性管理，而是强调柔性管理应是刚性管理的扬弃和升华，强调柔性管理与刚性管理的有机结合、相互渗透、优势互补，进而实现刚柔相济、相得益彰的思想管理［6］。

总之，在教育行政执法的过程中，要合理分配并规范不同执法组织机构及其执法工作人员的执行权力，对教育决策的科学性做出及时的反馈与调整，建立起教育决策与执行之间既相互分离又相互制约的反馈机制，运用多种方式促进教育行政执行的高效率完成。

( 三) 构筑内外部相结合的教育监督反馈机制

推进教育治理体系和治理能力现代化，既要简政放权，也要加强监督监管［3］。教育督导是政府加强宏观管理的基本手段，也是决策、执行、监督三者相互协调中不可或缺的重要环节。因此，强化教育行政监督权力，建立健全教育监督与反馈机制在现阶段是可行的，也是必要的。简言之就是要构筑内外部相结合的教育监督与反馈机制。

1. 要强化内部监督。教育行政部门及其工作人员能否自觉依法行政和严格执法，不仅仅取决于教育行政人员的思想觉悟，更重要的是建立并完善教育行政部门内部的监督机制。鉴于上文中提到的教育监督机构依附于教育行政主管部门，独立性不足，使得监督流于形式，因而要建立相对独立的监督机构。具体而言，就是要使教育督导部门的人、财、物等权力相对独立，免除教育督导部门实施监督权力的后顾之忧; 要建立教育行政执法人员的教育机制，通过岗前培训与思想政治教育，使教育行政人员增强工作责任感，提高为人民服务的热情，自觉抵制各种不良社会风气和“糖衣炮弹”的侵袭; 要建立并完善教育行政部门及其工作人员的“问责制”，无论是教育决策还是教育执行，一旦出错，相关部门与人员就应该承担相应的法律责任; 要强调各级学校内部督导员的监督职能，学校督导员应以《教育督导条例》为依据，对校内行政管理人员工作进行监督，并适时提出建议与指导，做到督学与督政相结合，确保教师和学生的合法权益不受侵害; 要建立健全相应的法律救济制度，在教师或学生对行政主管部门的处理结果不满，并且自身的合法权益受到侵害时，对应的相关部门应及时地按照法律程序来处理，为教师和学生合法权益的维护提供法律救济途径。

2. 要加强外部监督，即要加强人大的监督和社会媒体舆论监督。人大的监督是限制政府行政权力的有效方式，教育行政行为也需要人大的监督。人大在监督教育行政权力配置与运行过程中，其主要任务是: 在教育行政决策方面，监督教育行政决策人员构成，是否符合决策的民主性要求; 监督与评价教育决策的科学性与可行性，是否是通过集思广益而形成的决策; 监督教育决策过程是否符合程序的正当性原则。在教育行政执行方面，监督教育行政执行的主体是否合法; 监督执行的程序是否违规; 监督教育行政执行的结果是否有理有据、合理合法。社会媒体舆论对教育行政行为的监督虽然不具有强制力，但却有一种无形的约束力，在教育决策与教育执行环节中具有其他监督形式不可比拟的作用。它通过报刊、广播、网络、电视等大众传播媒介，将教育行政领域中出现的违法犯罪行为，如侵犯教师、学生的合法权益等，向社会曝光，以引起民众与当局的重视。在社会主义条件下，社会媒体舆论监督是广大人民群众间接参与教育管理的重要途径，也是对教育行政权力在教育管理中的权力制约原则的客观要求。所以，加强社会媒体舆论监督是解决教育行政权力过分集中的有效途径。

总之，只有将内部监督与外部监督相结合，扩大相关利益群体的参与度，才能真正发挥监督的实质作用，才能对教育行政决策与执行两个环节出现的问题做出及时地反馈，并适时地调整。这样教育决策、执行与监督就能建立起既相互分离又相互制约的动态制衡机制，为我国教育行政体制改革提供新的途径，促进教育治理体系和治理能力的现代化。

( 四) 构建社会中介组织承接政府部分职能的长效机制

构建社会中介组织承接政府教育评价职能的长效机制，首要的任务是要为社会中介组织提供良好的外部发展环境，其次要针对中介组织存在的问题进行针对性的解决。具体要做到以下几点:

1. 要提高民间社会中介组织的独立性。社会中介组织在西方国家的存在形式具有多样性，既有官办的，又有民办的，还有官民合办的。并且社会中介组织并不是政府的附属品，其具有独立的人事任命权与财务处置权，从而能够发挥其专业性强、执行成本低、服务质量优、公信力高的特点，承接政府部分职能。我国社会中介组织要想走向真正独立，政府必须转换职能、简政放权，摆脱政社不分的窠臼，还原社会中介组织的民间性、社会性和多元性，这样才能真正实现其自主性、独立性，从而发挥其应有的民主法治功能［7］。

2. 要强化社会中介组织的公信力。内因是事物发展的根据，在强调政府简政放权的前提下，还要注重社会中介组织的自身发展与建设，提升中介组织自身的业务能力与服务质量。一方面，要拓宽社会中介组织建设的资金来源渠道。民间社会中介组织应以自筹资金为主，社会资助为辅的原则，通过与社会力量的不断交流和合作，增强社会力量对组织的信赖，解决中介组织独立发展的资金难题。另一方面，社会中介组织要提高自身的业务水平，包括诚信水平、质量水平等方面，尤其是要保证社会中介组织在教育评价方面的业务水平。只有不断地在社会上建立起良好的信誉与形象，才会在同行面前脱颖而出，才能赢得民众的信赖与支持。

3. 要建立健全制度保障。制度保障是民间社会中介组织得以发展进步的重要条件与前提，而现阶段我国对社会中介组织发展的法律与规范性文件较少，不能保证其长期有序的发展。因而，要不断建立健全社会中介组织法律管理体系，从法律上赋予社会中介组织独立自主的法律地位，规范社会中介组织的服务职能，打击非法社会组织的结社活动，维护社会中介组织的合法权益，推进社会中介组织治理的法治化进程。

［1］计琳，徐晶晶. 为教育现代化“亮剑”护航——上海市教育行政执法的创新之探［J］. 上海教育，2012(07) : 20 －23.

［2］朱镜人.80 年代以来英国高等教育政策背景及其走向［J］. 教育与现代化，2004 (03) : 69 －74.

［3］袁贵仁. 深化教育领域综合改革: 加快推进教育治理体系和治理能力现代化［J］. 中国高等教育，2014(05) : 4 －11.

［4］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［J］．党建，2013 (12) : 9 －22.

［5］新华网. 十八届四中全会公报全文［EB/OL］ .(2014－10 －24) ［2014 －10 －24］． http: //www． js．xinhuanet． com/c_ 1112969836_ 3． htm．

［6］刘克利，郑凯文. 柔性管理视域下的高校学生事务管理［J］. 高教探索，2013 (06) : 49 －52.

［7］马长山. 法治进程中的民间治理——民间社会组织与法治秩序关系的研究［M］ . 北京: 法律出版社，2006: 171.