公共选择视角下高校自主招生政策公平性分析

黄梦杰

( 华东师范大学教育学部，上海200062)

高校自主招生政策对改革评价和选拔机制，推动素质教育，以及扩大高校办学自主权具有重要意义。高校自主招生政策，作为教育公共政策，应为公共利益而作，体现公正性和公平性的伦理诉求，使每个学生都有公平的机会参加自主招生，不因家庭社会经济地位、地域和学校的差别而受到不公平的待遇。根据公共选择理论，政策执行过程中，每个相关主体都是理性“经济人”，追求利益最大化。每个主体都有各自的利益诉求，任何一项公共政策的制定与实施是多方主体利益博弈的结果。因此，自主招生实质上是教育场域中的利益角逐，利益分配的不均衡制约着自主招生的公平性。自主招生政策涉及哪些主体? 该政策如何在利益的博弈中产生? 利益博弈如何制约自主招生政策的公平性?笔者试图从公共选择理论的视角探究自主招生政策的公平性问题。

一 公共选择理论

公共选择理论以新古典经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具，分析政治学问题。公共选择理论认为，政治是经济交易过程的延伸，“经济学家们可以根据交易范例来观察政治和政治过程。”［1］在行动能力内，人们被认为是理性利益的最大化者。政治行为主体也是“经济人”，为了实现利益最大化，而进行理性行动。政治家在政府组织中，表面上是为了公共利益服务，实际上都以各自的利益诉求为目标，理性的追求利益最大化。该理论主要有以下四个方面的假设: ( 1) 政策过程涉及多个政策主体，每个主体都有各自的利益诉求。(2) 各政策主体始终是理性地追求利益最大化。(3) 政策主体都在规避政策风险与损失。(4)各主体的“利益博弈”结果决定了最后的政策［2］。

二 公共选择理论视角下高校自主招生政策公平性阐释

( 一) “经济人”行为范式: 高校自主招生政策公平缺失的内在原因

公共政策实施过程涉及的主体包括政策制定者、政策执行者和政策实施对象，高校自主招生政策相关主体则包括教育行政部门、试点高校、高中学校、考生，各行为主体为追求自身利益，采取个人化决策。个体行为的有限理性引致自主招生公平缺失。

1. 政府的“经济人”范式。公共选择理论认为，政府官员的决策是为了追求自身利益，如高薪、公共声誉、权力、提升，与上下级或邻近组织比较获得分配预算等，而非公共利益或社会福利的完善［3］。政府制定高校自主招生政策，其“经济性”体现在以下两点:

(1) 高校自主招生权有限性。政府出台高校自主招生政策，迎合教育改革与发展的需要，表面上是为了促进高校招生选拔标准的多样化，满足人才的个性化需求，但从学校自身来说，是为了缓解社会舆论压力，获得良好的社会声誉。一直以来，我国实行高度集中的教育管理体制，自主招生政策虽然把部分招生权力下放给试点学校，但是习惯于传统力量的控制，高校的自主招生权力非常有限，相关部门仍然牢牢把握自主招生的行政控制权。比如教育行政部门决定开展自主招生改革试点的高校名单、招生名额、招生程序，对考生高考分数批次限度进行规定，使某些具有特殊才能的“偏才”“怪才”仍然受到高考分数的限制。

(2) 高校自主招生政策模糊性。为了减少政策的制定成本和执行成本，避免公众质疑，政府制定自主招生政策在很多内容的规定上比较模糊，在具体实施操作层面没有提供明确的指导意见，对西部落后地区、农村地区的考生没有出台详细的特殊政策。作为理性“经济人”，官员们不愿意做吃力不讨好的事情，要照顾弱势群体，就要付出更多的人力物力财力资源。政府出于自身利益考虑，忽视弱势群体的特殊状况，因而制定的政策将难以保证公平。

2. 高校的“经济人”范式。高校在招生过程中试图以最小的成本获取最大的教育收益，体现为不顾招生的公平性，开展“生源大战”，以尽可能招收优秀生源。

(1) 高校自主招生对申请条件的限制。高校执行自主招生政策的利益诉求在于，吸引优质生源，选拔特殊拔尖人才，让学生为学校创造更多的价值，提高学校的社会声誉。因此，高校规定参加自主招生的生源必须来自“优质生源高中”或者重点高中，而薄弱高中、非重点高中的学生成为自主招生中被边缘化的群体。所有高校申请条件都要求学生学习成绩优异、品学兼优、特长突出、具有创新潜质、综合素质优秀，要求考生获得各类竞赛证书，如“新概念作文大赛”“全国创新英语作文大赛”“学科奥林匹克竞赛”等。这些报名条件对来自农村及经济落后地区的考生来说，门槛过高。农村落后地区、中西部地区，由于办学条件落后，教育水平较差，没有经济条件和文化资源参加特长培训，学生在知识能力、文化素养、综合能力方面不及城市发达地区的学生，导致农村考生在自主招生竞争中处于不公平的位置。

(2) 高校自主招生对经济资本的要求。高校开展自主招生，需要动用大量的财力、人力、物力，为了减少招生成本，高校对参加自主招生的考生收取一定的考试费和资料费，而且笔试和面试一般设在高校校内进行，部分高校仅在省会城市设有考点，所以考生参加自主招生，必须支付差旅费、食宿费等，这对农村家庭、贫困家庭来说负担较大。汪庆华等对某高校自主招生考生群体家庭资本进行实证考察，发现人均年收入5 万到10 万元之间的家庭比例，自主招生新生比统招生高出6.93%，人均年收入在10 万元以上的家庭比例，自主招生新生比统招生高出12.16%，低收入家庭的考生则被排斥在自主招生之外［4］。可见高校的经济利益取向制约自主招生的公平性。

3. 高中的“经济人”范式。高中学校作为政策的执行者，也是为了最大限度地寻求自身利益。高中的“经济人”性质体现在两个方面: 其一，通过自主招生拓宽一条升学通道，提高升学率，提高学校的社会声誉，吸引更多的优质生源。其二，学校中的个人也是“经济人”，有职称、收入、地位、权力、金钱等利益的追求，学校内的教师和管理者禁不住诱惑，违规公平公正的原则，违背诚信道义甚至法律规定，进行权力寻租和金钱寻租，与权势阶层家长、政府官员串通勾结，对自主招生过程暗箱操作，谋取私利，如“推良不推优”，提供虚假材料，照顾“特权生”“关系生”等现象屡禁不止。

4. 考生的“经济人”范式。考生作为政策实施对象，是自主招生政策的直接利益主体。对他们来说，在自主招生政策中的利益诉求无疑是，自主招生给他们提供除了统一高考之外的另一条进入重点大学的通道，尤其是对于那些具有特殊才能、创新创造潜质、综合素质突出，而在统一高考中难以体现出来的考生来说，自主招生政策对于改变他们的人生命运至关重要。

在这样的利益驱动下，对于有家庭背景的考生，会利用父母的经济资本和社会资本，利用权力、人情和关系，操纵自主招生过程。我国自古以来就是“一个以家族宗法社会结构为基础的人情社会，重人情面子与裙带关系构成其独特的文化景观”［5］。由于权力监督约束机制尚不健全，自主招生流程自由化、标准弹性化、权力分散化，给权力寻租创造了空间。具备丰富社会资源的家庭可以通过权钱交易，“托关系” “走后门”，制造假证书、假推荐信，在面试环节顺手牵羊，在自主招生博弈中轻易获胜。而缺乏社会资本的考生在这场角逐中受到隐性歧视，不能公平地参与选拔竞争。

( 二) 利益集团: 高校自主招生政策公平缺失的组织原因

1. 自主招生政策利益集团间的博弈关系。利益集团( interest groups) 又称压力集团( presage groups) ，通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。［6］公共政策执行是各个利益集团相互作用的过程，不同利益主体从自身利益出发互相博弈，博弈的结果决定了政策的制定和实施。教育政策作为一种资源配置方式，在很大程度上决定着教育利益结构和每个利益集团实现利益的状况［7］。自主招生政策实施过程中，政府、高校、高中和考生各个主体有不同的价值诉求，为了各自的利益展开博弈，由于各方力量不均衡，他们之间的博弈是一种非均衡博弈，使政策偏向强势群体的利益要求，忽视弱势群体的利益要求，导致招生过程的不公平。四者的博弈关系如下图所示。

图1 自主招生政策利益主体间的博弈关系

政府与高校之间是招生权力的博弈，高校对政府的招生权力提出了需求，要求获取招生自主权，以招收个性化的创新特色人才，满足学校发展的需要。政府在一定程度上下放招生权，提供政策，但是下放程度比较有限。高校与高中之间也存在非均衡利益博弈，高校的利益诉求是选拔优秀人才，高中的利益诉求是提高学校的升学率，甚至还有经济利益和权力利益，由于信息不对称，双方的需求难以充分实现。高中与考生之间相互博弈，考生参加自主招生需要高中老师推荐，对考生的能力提供材料认证，而考生成功与否关系到学校办学质量的高低，关系到学校声誉地位、经济利益和权力利益的获得。由于信息不对称，高中能否为考生提供真实有效的推荐认证，考生能否有效作为学校办学绩效的代表，均存在模糊。高校与学生之间的博弈在于，高校的利益是追求创新特色人才，考生的利益是获取进入高校的机会，高校是政策的制定者之一，其政策的影响力远远大于考生，但考生凭借经济资本、社会资本、权力关系等也能对自主招生实施结果施加有力影响，孰强孰弱，二者之间的不均衡博弈难以确定。

2. 自主招生政策利益集团间的非均衡竞争力。在自主招生竞争的过程中，总是会有一部分人成功了，获得了利益，另一部分失败了，付出了无效的成本，可以理解为对前一部分人给了间接补贴，对后一部分人征收了间接税。每个参与的集团进行博弈，施加压力，对最后的竞争结果产生影响，竞争结果朝着强势集团的方向发展。建立一种竞争力影响函数:

上式中，S 和T 分别表示补贴和税收，即利益和成本，Ps和Pt分别表示获利集团和受损集团所施加的压力，ns和nt分别为这两类团体的人数。这两个团体利益冲突，他们施加影响力，影响力的博弈结果决定了自主招生竞争的胜负结果。

在自主招生场域中参与竞争，为了取得成功，一个考生要付出各种有形的和无形的成本，包括智力、知识、能力、时间、金钱、权力、信息、关系等，竞争力生产函数表示为ai= ( k，a，t，m，p，i，s)

那么，一个集团的生产函数是由多个考生组成的集合，集团竞争力生产函数为

其中，mi= ai* ni

奥尔森在《集团行动的逻辑》一书中指出，小集团比大集团更能增加利益。集团越大，组织运营成本越大，集团获得收益时，成员个体摊分到的利益越少［8］。因此利益永远只为少数人占有，政策只是代表少数人的意见。在自主招生政策实施过程中，农村地区、中西部经济落后地区、非重点学校的教育利益群体规模庞大，人数众多，由于组织的松散性，增加集团利益所需的组织成本很高。另一方面这部分利益集团处于经济和政治力量体系中的弱势地位，由于经济发展和教育条件落后，家庭背景受限，个体在知识、能力、金钱、权力、信息、社会资本等方面的投入资本非常有限，因而所能施加的影响力很小。而城市地区、重点学校、占有社会多数财富的上流阶层子女组织的利益集团规模小，并且相对于前一个团体具有“组织优势”“信息优势”“资本优势”，政治影响力大，因而在自主招生的利益角逐中占据有利地位。农村教育利益群体被城市利益群体以先天性优势战胜，自主招生的公平制约凸显。

( 三) 教育寻租: 高校自主招生政策公平缺失的政治动因

教育寻租，指的是与教育有关的主体利用权力，通过其掌握的优势资源，在制度之外，获取更多的教育机会、更优质的教育资源，这种用非正当的方式获得非生产性的“灰色”教育收入，有违教育的公平性原则。高等教育寻租可以分为权力性寻租和制度性寻租。

1. 权力性寻租。权力性寻租是各主体以权力为手段，谋取制度之外的教育机会。在高校外部，教育行政部门掌握主要的招生权力，对高校自主招生权的范围和大小进行严格限定，规定了哪些高校享有自主招生权，并对权限进行严格限定，政府在挑选试点学校时带有明显的行政色彩。高校为了争取更多的自主招生权，获取更多的名额，不得不要做好与政府的公关工作，因此走老路线—— “跑部权进”。高校与权势家长之间的权力性寻租尤为普遍，有权有势的家长凭借自己的权力地位和社会资本， “买通”高校自主招生的管理者，高校从“经济人”的角度出发，为了迎合高权领导，谋取背后的经济利益和权力利益，会默许与权势阶层共谋寻租。

2. 制度性寻租。制度性寻租是由于制度设计本身不健全所导致的寻租［9］，是一种隐性寻租。高校自主招生制度对申请资格和能力标准的规定体现城市话语特征，隐含着高校与城市家庭、与经济文化优势阶层之间的寻租。自主招生政策把政府长期垄断的招生权下放到高校，权力制度的松散结构带来招生选拔方式和标准的自由化、弹性化，而相应的监督机制尚未建立，为招生寻租留下空间。高校掌握一定的自主权，会按照有利于自身利益的方向设计考试内容和标准，加大了人为因素的影响，为人情关系的暗箱操作埋下了可能性。制度性寻租潜伏在自主招生实施背后，间接影响自主招生的过程和结果。表面上的公平实则是虚假的公平，城市精英阶层通过寻租谋取竞争胜利的果实，弱势阶层则受到不公正的待遇。

三 公共选择理论视角下推进自主招生政策公平的完善建议

( 一) 政府: 完善自主招生政策

1. 政策制定过程多方参与，权衡各行为主体的利益。公共选择理论认为，解决政府失灵的途径是改革经济活动和政治活动的决策规则，因为经济市场上的选择和政治市场上的选择都是根据规则进行的，要改变选择的结果就必须改革规则的制定［10］。公共政策是诸多利益主体博弈的结果，推进自主招生政策公平实施，需要平衡各主体的利益关系。在不同利益主体的诉求下，政策制定过程多方要参与，权衡各行为主体的利益。政策制定过程要举行听证会，邀请各方代表参加，包括来自不同地区的家长、高中、高校，多方共同参与政策制定。可以借助网络信息工具调研和搜集公众对自主招生方案的意见，方案制定程序公开透明，使政策兼顾各方利益和需求，尤其要关注农村地区、中西部地区的考生及家长的需求，提高政策制定的民主性、公开性和透明性。

2. 政策向农村地区和欠发达地区倾斜。国家有关教育公共政策重视公平的价值导向，《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010 －2020) 》要求教育资源向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜。长期以来，教育资源配置的“城市优先”思维模式，导致农村地区教育发展水平落后，农村地区考生的综合素质能力落后于城市发达地区，因而在自主招生选拔中竞争力不足。根据罗尔斯的机会公正平等原则和差别原则，要使公平的机会对所有人开放，使社会中处境不利的成员获得最大的利益。针对城乡二元体制下的“制度性寻租”诱致的城乡考生升学机会的起点不公平，自主招生政策应向农村地区和落后地区倾斜，对农村考生进行制度性补偿。实施农村专项自主招生，划出一部分名额用于农村考生参加自主招生。2015 年在教育部的推动下，该政策得到有效实施。扩大自主招生的实施范围，自主招生向普通高中开放，向落后地区开放，打破城市地区、重点高中的垄断。

3. 建立和完善监督审查机制。自主招生关系各个利益主体，制度漏洞成为腐败的温床。因此，要建立和完善自主招生监督审查机制，从政策制定、政策实施到政策评估进行全方位全过程监督审查。高校自主招生改革是不同利益群体之间的博弈，只有多方的共同参与和积极关注，才能拓宽渠道满足参与主体的不同利益诉求，政府、高校、中学、家长和考生等社会力量应联合推动自主招生制度的不断完善［11］。因此要建立校内监督、社会监督、法律监督联合机制。政府部门建立监督举报制度，开展自主招生工作评价和检查，对违法行为予以惩罚制裁。试点高校切实开展校内监督，充分利用阳光高考平台，及时公布招生进程信息，包括参加考核的考试名单、入学资格考试名单、录取考生名单、专家名单、面试录像等，考核过程全程公开，防止暗箱操作。同时，社会多方主体参与监督，包括家长、社会舆论媒体。

( 二) 高校: 按照规范程序开展自主招生

1. 规范高校自主招生权。公共选择理论把人设想成追求自身利益最大化的人，为了防止利用权力或不正当手段损害他人利益，需要设计出约束人的行为的法律和制度。我国招生考试制度确定了“分类考试，综合评价，多元录取”的建设目标，在教育治理背景下，推动高校“管办评分离”。一方面，要推动大学自治，保障高校自主招生权，促进高校特色高质办学，培养特色创新人才，提高高校办学水平; 另一方面，要约束高校的自主招生权，建立自主招生权负面清单，规定招生委员会的招生权力，政策制定权、政策实施权、政策监督权分离，防止高校滥用权力，利用人情关系和权力进行寻租。

2. 实施多元化招生标准。自主招生政策要实行差别原则，在制定政策时应考虑到农村地区考生知识和能力情况，制定符合这些地区考生特点的考试方案，实行差异化的录取标准［12］。要以教育公平为根本原则，根据各地情况合理分配名额，破除重点中学和“优质生源地”的限制，向普通高中开放; 降低考试成本，对贫困家庭考生提供应试资助。2012 年，北京大学发布公告，进一步加大对农村户籍考生的政策倾斜，在自主招生过程中提高农村户籍考生比例。清华大学、南京大学、上海交通大学等高校纷纷提出自主招生要兼顾公平原则，保障农村学生有机会参加自主招生，从制度上补偿农村学生的教育权利。

3. 建立自主招生委员会，提高自主招生的专业性。教育部发布的自主招生调整意见明确指出，要充分发挥相关学科专家的作用，增强专业评判。建立专业化的招生队伍，由相关学科专家成立评审组审核学生的申请材料，评判学生笔试成绩和面试成绩，提高自主招生的专业性，保证考核过程的公平公正，减少自主招生过程中的腐败和寻租。取消校长推荐和学校推荐，采取考生自荐的方式报名，减少自主招生的中间环节，遏制权力寻租。

( 三) 社会力量: 加强对自主招生政策的外部监督和评估

1. 建立第三方机构，加强对自主招生政策的外部监督。针对自主招生过程中的权力腐败和寻租，应建立第三方机构。第三方机构由学科专家、人才培养研究专家组成，协助高校制定科学的自主招生方案，规范自主招生程序，参与和监督自主招生实施过程，监督政府、高校、高中规范行使权力。建立学生电子档案，对学生申请材料进行鉴定，及时公布招生信息，增加自主招生透明度。通过第三方机构，加强信息反馈与跟踪，减少信息不对称导致的权力寻租，防止人情、关系的人为干预，保证自主招生程序公平公正。中国人民大学在今年的自主招生章程中规定，除了实行学校内部监督机制，还引入了第三方监督机制，社会监督员有权参与自主招生选拔过程并提出意见，表明高校在推进自主招生公平的进程中迈出了很大的一步。

2. 对高校自主招生进行政策评估。教育政策评估的本质是对教育政策价值的评估，即按照一定的评估标准，对教育政策的过程和内容在事实判断的基础上做出价值判断［13］。对自主招生政策实施进行评估，可以为进一步深化自主招生改革提供政策依据。政府和高校应依托第三方专业评估机构，进行周期性的跟踪调研和评估，评估高校自主招生政策的公平状况、选拔出的学生的后续培养状况、自主招生政策的实施效果、公众对自主招生的满意度状况和需求等，根据动态评估结果及时调整政策，并处理自主招生过程中的不当不公平的行为。有效的评估对于监督自主招生政策公平实施、探索自主招生制度的规范化具有重要意义。

此外，推动自主招生政策公平要从教育均衡发展的角度入手。自主招生城乡不公平、地区不公平的根源是教育发展水平不均衡，因此，促进自主招生政策公平实施，最根本的、最长远的举措是从学校自身改进入手。要加大对落后地区教育发展的扶持，均衡配置教育资源，加强网络信息资源的建设和师资队伍建设，推动农村地区、欠发达地区中小学办学条件的改善和教育质量的提升; 引导农村发展素质教育，促进中学生特长和潜力的开发。逐渐缩小教育发展水平的地区差异、城乡差距、校际差距，促进教育均衡发展，使不同背景的学生有平等的机会参与高校自主招生。

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