关于大连市水源地保护的对策建议——以碧流河水库、英那河水库为例

（大连大学 经济社会发展研究中心，辽宁 大连 116622）

水是生命之源，是人类生存生活的最基本物质。水源地保护是确保居民饮水安全的首要任务，而保证居民饮水安全是人民群众正常生活的基本条件。饮用水水源地保护不仅关系到广大市民的身体健康，而且也关系到我市经济社会的可持续发展。加强饮用水水源地保护，既是民心所向、众望所盼，也是当前我市各级政府的一项重要工作和重大课题。

大连是一座严重缺水的城市，市民饮用水主要依靠碧流河水库、英那河水库、朱隈子水库、转角楼水库、松树水库等大型水库供应解决。随着我市城市化速度的不断加快，再加上近年干旱少水，仅靠上述几座大型水库供水已不能满足市民饮水需要，又从抚顺大伙房水库长途调水来辅助解决。

多年来，大连市市委市政府高度重视碧流河（水库）、英那河（水库）等居民饮用水水源地的治理工作，积极推进水源地环境卫生达到标准饮用水建设，强化水源地上游、周边的建设和农村点面污染源的整治工作，使我市在水源地上游、周边环境建设、水质管理和环境保护的质量水平逐年提升。但是，近年来国际国内工业化、城镇化的快速推进，致使水环境保护压力逐年加大，水源地环境保护、居民饮用水安全的形势不容乐观。在水源地上游和周边的环境保护工作中，管理机构、管理人员、财政投入等问题还没有真正落实到位，水资源保护的长效管护机制还不健全，保障水源地上游、周边安全的任务仍然艰巨繁重。

1 大连市水源地概况

大连市共有碧流河、英那河、庄河、复州河、登沙河、大沙河6条主要河流。目前，我市的主要集中式饮用水源地水库为碧流河水库、英那河水库、朱隈子水库、转角楼水库、松树水库和刘大水库等六座大、中、小型水库。其中碧流河水库、英那河水库的日供水量达到90%以上。2017年市政府广泛开展节水宣传活动，全市节水型社会建设不断深入，节水器具推广和改造成效明显，用水总量得到有效控制，全年用水量16.4亿立方米，万元国内生产总值用水量与2015年相比，单位用水量下降率大于8%，城市地下水开采量与上年同期相比降幅超过50%。加强水库生态环境监管，完成了碧流河水库淹没区污染源调查和水源涵养林生态绿化（一期）工程建设，加大对库区内漂浮物和垃圾的清理力度，确保城市集中式饮用水水源安全。通过表1可见，大连市的两个重要水源地流域面积较大，且上游都在相临城市，水库现有的蓄水量远远低于正常的库容量，可是正常日平均供水量随着城市发展步伐加快以及居民生活水平的提高不断加大。

表1 大连市主要主要水源地概况

2 大连市现有的水源地保护措施

2013年11月1日开始施行的《大连市饮用水水源保护区污染防治办法》规定：市或者有关区市县环境保护主管部门应当在饮用水保护区设立界标和警示标志，并可根据需要设置围网、视频监控等设施、设备；本市按照国家规定通过财政转移支付等方式，建立健全饮用水水源保护区的水环境生态保护补偿机制；饮用水水源上游不在本市的，市环境保护、水务等部门应当加强与水源上游城市相关部门的联系和沟通，建立饮用水水源污染防治协调、合作机制，研究、解决饮用水水源污染防治工作中的重大问题，做好饮用水水源保护区的污染防治工作；在饮用水水源准保护区、饮用水水源二级保护区内运输危险化学品、危险废物的，应当经有关部门批准，并采取防溢、防漏、防扩散等措施；公安机关交通管理部门在划定危险化学品运输车辆限制通行区域或者指定危险化学品运输车辆行驶路线时，不得允许危险化学品运输车辆驶入市政府公布的饮用水水源一级保护区[1]。

2016年4月18日，大连市环境保护局，大连市水务局联合下发通告《关于加强饮用水水源保护工作的通告》（大环发［2016］89号）。通告再次强调，禁止在饮用水水源一级保护区内种植农作物，放养畜禽，堆放垃圾、工业废渣等各类废弃物，运输危险化学品及危险废物，建立墓地、挖沙取土及旅游、游泳、垂钓、洗车等其他可能污染水体的行为；禁止在饮用水水源各级保护区及准保护区内倾倒、堆放、贮存、填埋危险化学品、工业固体废弃物、危险废物，使用剧毒，高残留农药和含磷化肥。禁止非更新性、抚育性砍伐饮用水水源涵养林、护岸林、破坏植被。禁止破坏、损毁供水设施及饮用水水源保护标志、设施。

2016年8月大连市水污染防治领导小组办公室印发《关于在全市重点流域实施环境保护“河长制”管理的通知》，明确实施“河长制”管理的流域范围为碧流河、英那河、登沙河、复州河、庄河、大沙河等6条河流，涉及市级以上考核断面19个，并由各级政府主要领导担任河长、河段长。大连市主要河流从此有了“父母官”[2]。

3 大连市目前水源地保护存在的问题

3.1 法律法规有待完善

目前，我国水源保护的法律制度主要散见于《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》。此外，专门针对水源保护的《大连市饮用水水源保护区污染防治办法》有些内容已跟不上经济社会的发展，目前很难起到有效的保护作用。另一方面，现有的法律法规对污染饮用水水源违法行为的处罚力度较轻，没有形成很好的法律威慑作用[3]。例如，2013年11月1日起施行的《大连市饮用水水源保护区污染防治办法》第二十六条规定：擅自移动或者破坏饮用水源保护区界标、围网、警示标志及监控设备的，责令停止违法行为，限期改正，情节严重的，对个人可以处五百元以上一千元以下罚款，对单位可以处五千元以上一万元以下罚款；在饮用水水源一级保护区内种植农作物、放养畜禽的，责令停止违法行为，并可处以五百元罚款。2004年10月1日起施行的《大连市水资源管理条例》第三十一条违反第十八条第三款规定，未经水行政主管部门同意，在河流新建、改建、扩建排污口的，责令停止违法行为，限期恢复原状，并处以5万元以上8万元以下罚款。第三十二条违反第十八条第一款规定，在饮用水源保护区内新建排污口的，由县级以上人民政府责令限期拆除，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处以7万元以上10万元以下罚款。这些处罚措施都没有伤及违法者根本利益，没有真正体现出饮用水水源地的重要地位。

3.2 农村水源环境污损十分严重

农村生产过程中会产生大量的农业面源污染物、家庭生活垃圾污水以及禽畜粪污物（水）等污染源，若不经过正确处理而任之随意排放，就将会对水源地上游自然村屯的水土环境造成严重污染。当前，全市水源地上游自然村屯的水土环境总体上污染较为严重。一方面，部分自然村屯缺乏必要的环境卫生保护措施，加之农民环境保护的意识较为淡薄，生活、生产的垃圾乱倒、粪污乱流、废弃物随意堆放等现象仍普遍存在，对自然村屯环境、地表（地下）水环境、土壤环境都造成了严重污染；另一方面，有的自然村屯虽然已经配套基本的环境卫生保护措施，但由于清理成本较高，加上还没有真正形成污染物处置体系和环境卫生管护长效机制，导致环境保护的设备设施利用效率极为低下，自然村屯的环境状况并未得到较为明显的改善。

3.3 水源地保护的补偿措施力度不够

在水源地保护中，种养业与水源保护之间、种养户盼望增加收入与市民要求喝上卫生的自来水之间，存在着一定的矛盾。首先，需要水源地周围的农民要做出牺牲，必须主动放弃有污染的工业项目，主动放弃靠化肥农药支撑的种植业，尤其要尽量放弃有污染的养猪、养鸡、养羊等产业，这势必使周围农民利益受损；其次，政府必须对这些农民进行补偿，这是市场经济的必然要求。大连市当前对水源地的保护主要是通过水源地上游和周边的农村污染源治理与控制，虽取得了一系列的成效，但是缺乏对水源地当地居民因为水源地生态保护而遭受的经济损失进行相应的补偿，大大降低了水源地当地居民对水源地环境保护的积极性和生态保护意识，对水源地的持续保护和生态保护可持续发展造成潜在的威胁。

3.4 水源地上游和周边污染治理措施缺乏资金支持

目前大连市对水源地的上游和周边污染治理措施主要是通过加强对水源地基础设施的建设来完成，可是大量的基础工程建设和污染处理也必须有充足的资金和完善的经济支持政策。目前水源地上游和周边污染治理资金来源主要是通过政府财政拨款和乡镇自筹两笔建设费用，这两笔费用远远达不到治理效果，这样就使得水源地上游和周边污染防治工程的资金存在着巨大的缺口，使得很多污染治理设施建设工作不完全，或者即使完全建好以后缺乏后续资金去运行，造成极大的不必要浪费。

由于对水源地保护工作的宣传力度不够，导致全社会对水源地保护意识不强，个别领导干部对水源地保护重要性认识不到位；水源地保护立法尚不完善，违法成本过低等是我市水源地保护工作存在问题的主要根源。

4 对大连市水源地保护的对策建议

4.1 加大宣传力度

积极开展水源保护宣传教育，普及水源保护法律法规和科学知识，全面提高全体市民的环保意识。建议将水源地保护、节约用水相关知识纳入到基础教育的课程体系建设之中，加强节水宣传教育，提高全民节水意识。在电视、报纸、网络等新闻媒体上要不时地播放珍惜保护饮用水源的公益广告、在水源地设立提示牌警示牌，设立“河（库）长”公示牌，将“河（库）长”姓名职务、负责河段范围、职责和联系方式公布，接受群众监督。要通过科普宣传，提高全社会的保护意识和法制观念，使全体市民自觉积极地参与水源地保护，争取早日形成全社会参与、关心和支持饮用水水源地保护的良好氛围。

4.2 注重规划先行，制定项目建设标准体系

从发达地区实践情况来看，注重规划引领是农村水源地建设的一条重要经验。规划前综合考虑村庄山水肌理、村镇发展水平和村民人居环境现状等因素，在市委市政府督导下，县（市）区负责编制县域农村水源环境总体规划，规划中必须明确在不同区位和不同类型村庄中水源环境改善的时序和重点，分门别类进行逐项指导、分步骤逐一实施。在水源地保护中要注重水源环境规范化建设，加快制定适应我市农村水源环境建设标准化指标体系。

4.3 建立地区部门联动机制

建立我市与鞍山市、营口市两地水源地保护联动机制，定期商讨水源地保护问题。建议由我市主要领导亲自挂帅，成立水源地保护委员会，建立跨部门、跨城区、全民参与、社会整体联动的监管协作机制[4]。各级政府、各部门、各单位之间定期会商，协调配合，联合监测，联合执法，信息共享，强化共识和自觉行动，站在水资源可持续发展的长效机制上，推进包括城市河道在内的各级河道“河长制”落实工作，市、县、乡三级设立河长、副河长，村设河道专管员，实现横向到边、纵向到底的组织体系，有效推进对水源地环境的有效监管。

4.4 加大投资整合，引入PPP模式

在PPP模式下，创新资金投入方式，形成“民营资本参与、社会赞助、农民筹资筹劳、政府财政补贴”的多元化投资机制。以涉农县（市）为主加大涉农资金整合力度，发挥政府财政投入的引导作用，积极吸引民营资本和社会资金参与农村水源环境建设，鼓励社会组织、民间团体通过对口帮扶、捐资捐助和智力支持等多种方式参与治理，从宏观上进一步深化改革水务管理体制和机制，积极探索创新“一龙管水、合力治水”的管理体制，通过加强水务一体化管理，将涉水事务管理的外部矛盾转化为内部的协调处理，破解“群龙无首”等体制性障碍导致的权责不清、信息不畅、环节过多、效率不高、对接无序等问题。

4.5 严格控制污染物排放总量。

依法取缔不符合国家产业政策的小型严重污染水环境的生产项目，全面排查农副食品加工、原料药制造、制革、农药、电镀等重点行业排污情况，督促加快实施清洁化改造。同时，完善污染物统计、监测和考核体系，将工业、城镇生活、农业、移动源等各类污染源纳入监管范围，强化对水环境质量有突出影响的总氮、总磷、重金属等污染物排放的总量控制，不得超过国家规定的水污染物排放标准。禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下。禁止利用渗井、渗坑、裂隙或溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物[5]。