1968年朝鲜半岛危机与美国对韩国的政策

李晓妮

(东北师范大学，吉林 长春 130024)

1968年朝鲜半岛危机与美国对韩国的政策

李晓妮

(东北师范大学，吉林 长春 130024)

1968年1月朝鲜俘获了美国间谍船“普韦布洛号”。美国却接受了朝鲜的建议，同意通过双边秘密谈判解决“普韦布洛号危机”。韩国政府非常愤怒，威胁要单独进攻朝鲜并撤出驻越韩军。无奈之下，美国决策者决定加强韩军的反渗透能力、增加对韩军援、完善美韩安全协商机制。最终，约翰逊政府渐渐地改变了以往主要强调韩国政治民主、经济发展和社会稳定的政策，再次优先关注韩国防务。

“青瓦台事件”；“普韦布洛号危机”；美韩关系

1968年，朝鲜半岛发生了“青瓦台事件”和“普韦布洛号危机”，当地局势十分紧张。近年来，美国公布了大量有关“青瓦台事件”和“普韦布洛”号危机的档案文献。学者们开始研究这两起事件，主要的角度是美国如何应对“青瓦台事件”和“普韦布洛号危机”、美朝板门店秘密谈判的进程以及苏联和“普韦布洛号危机”的关系，遗憾的是没有能够探究“青瓦台事件”和“普韦布洛号危机”中美国对韩国政策的影响。考虑到这一点，本文将以美国外交文件为基础，分析“青瓦台事件”、“普韦布洛号危机”发生后美国对韩国的政策。

一

1960年4月，韩国李承晚政权在“四·一九运动”中轰然倒台，代总统许政上台。8月，民主党人张勉组阁。11月22日，美国国家情报评估第42.1-2-60号对今后几年韩国的发展前景做出了预测：政治方面，张勉政权难以争得国会的多数支持，韩国领导层变化的可能性依旧存在，韩国人民的情绪还十分不稳定；经济方面，主要的问题仍是贫困。从判断来看，资源不足、军费负担太重以及国家尚未统一，短期内韩国不可能获得经济自立；军事上，大批高级军官的离职以及接下来的再培训和整顿使韩国的军事实力下降；对外关系方面，为了抵制共产党的再次“侵略”，促进经济发展，韩国国民一致支持与美国等西方国家加强关系。[1]在此基础上，美国决定重新制定对韩国的政策。12月20日，新的美国对韩国政策文件出笼，此即NSC6018/1。文件的主要内容包括：重视韩国的政治与社会发展，鼓励韩国进行全方位改革；鼓励韩国努力获得经济自立，通过长期计划发展韩国经济；降低对韩国防务力量的要求，推动韩国将军队的人力和技术用于促进民用经济发展。可见，此时美国将注意力更多地放在了韩国的政治民主、经济发展和社会稳定上[2]。

1961年3月6日，美国驻韩援助使团副团长休·法利向政府提交了一份韩国形势评估报告（《法利报告》）。报告认为，韩国存在诸多的社会问题，韩国人对自身发展没有信心。美国对韩援助使团与当地决策者之间沟通不良。因此，韩国人的反美情绪非常强烈，共产主义及其他“极端思想”可能发挥更大的影响[3]。《法利报告》引起了美国对韩国政策的讨论和再检讨。5月16日，韩国发生军事政变，朴正熙上台。6月13日，美国国家安全委员会行动指令第2430号问世。长期政策的要点如下：第一，美国要促使韩国确立现实发展目标，包括《一五计划》中具体的年均经济增长率、失业率、农民收入、缩小进出口差额和实现国际收支平衡；第二，促使韩国军队更多地参与民用事业建设；第三，向韩国政府强调，必须制订并完成国家发展计划，由国家领导人公布具体目标，推动公务员与警察改革，加强同学生、知识分子与报界的关系，重新实行文官统治，保证人民民主权利，打击腐败[3]。

1962年4月，美国国务院制定了一份对韩国政策文件，标题为《对韩国政策和行为指针》。文件在《引言》中承认持续存在安全问题的同时，更加强调经济、政治和社会目标。具体措施包括：经济上，推动韩国制订合理配置资源的计划，明确要求韩国在诸多领域承担主要责任，并以拒绝援助发放威胁韩国，迫使它很好地完成政治经济任务；鼓励韩国引进私人投资。政治上，主要强调韩国领导人要实行温和、有效、负责的领导，并通过自由选举重归文官统治。军事上，努力寻求削减韩国的军费开支，鼓励韩军参与民用经济建设。1963年2月，国务院修改了以上文件，进一步强调韩国的自立并更加坚决地“要求”韩国领导人在更大的程度上关注经济发展[4]。

1965年，朴正熙政府已转而实行文官统治，韩国的经济开始走向腾飞。11月9日，美国国务院政策规划办公室出台了一份题为《美国对韩国国家政策文件》的白皮书。白皮书规定，美国在韩国的长期目标是：“使韩国成为一个统一稳定的独立国家，拥有充满活力的、不断增长的经济和关心人民需求的政府，实行与自由世界要求和目标相一致的政策并具有维护国内安全和抵制有限的外部进攻的能力。”当前目标方面则依次强调政治稳定、经济进步、外部防务、国内安全和经济发展。表现出来的主要特征是促使韩国按照“自由世界”的思想观念实行政治，通过长期经济计划推动经济增长、减少失业，保证韩国军队能够确保国内安全并威慑朝鲜，支持韩国加强国内安全部队，使韩国拥有建立当代自由国家所必需的态度、价值观和制度[4]。

这一切表明，肯尼迪、约翰逊政府与以往相比更加重视韩国政治民主、经济发展和社会稳定。

1968年初“青瓦台事件”和“普韦布洛号危机”相继发生，韩国叫嚷着要对朝鲜进行报复，半岛局势迅速恶化，约翰逊政府对韩国发展的优先关注失去了先决条件，美国对韩国政策随之出现调整。

二

1965年，约翰逊政府下决心要在越南打一场地面战争[5]。为了表明美国的越南政策获得了国际支持，约翰逊政府多次推动韩国出兵越南。1964-1966年，韩国先后向越南派出了一个医疗队、一个自卫教练队、2000名非作战人员及两个作战师。当然，美国也为此付出了相当高的代价，比如说搁置军援转移计划、向韩国提供大量的军事设备、付给赴越韩军以高额工资和津贴、使越战采购向韩国倾斜等等。[3]

1966年10月中旬以后，朝鲜非军事区的武装冲突开始加剧[3]。为了消除韩国人民对朝鲜“渗透”的担心，阻止朴正熙政府对朝鲜采取报复行动，同时也是为了推动韩国继续向越南派兵，约翰逊政府决定为韩国警察提供武器、在1968年财政年度对韩军援保持不变。1967年12月初，韩国政府同意再向越南增派一个非满员师，作为“雇佣”韩军的费用，相应地美国答应为韩国军队提供一批新的军事装备。在此过程中，美国自觉不自觉地更加关注韩国的防务。

1968年1月21日深夜，31名武装人员袭击了韩国青瓦台总统府，刺杀朴正熙未遂[3]。朴马上召见美国驻韩大使威廉·波特，要求美国支持韩国对朝鲜的报复行动。波特则按照美国国务院的指示声称，美国不愿与朝鲜发生冲突[6]。23日，美国“普韦布洛号”间谍船被朝鲜俘获。“普韦布洛号危机”发生后，美国一边进行武力威胁，一边对朝鲜施加外交压力，试图索要回船只和船员[7]。对于美国的这些表现，韩国人非常不满，以至于准备取消“联合国军”司令部的韩军管辖权并撤出驻越南的韩军。2月初，美朝两国开始在板门进行秘密协商解决“普韦布洛号危机”。板门店秘密会谈令朴正熙政府更加不悦，威胁说如果朝鲜再次袭击韩国，韩国政府将采取报复措施。

于是，2月3日约翰逊写信给朴正熙，承诺正在考虑继续加强韩国的反渗透能力，准备随时与韩国就“普韦布洛”号危机解决情况进行沟通。5日，朴正熙回信指出，两国应一道努力早日索要回“普韦布洛”号和船员，制止朝鲜对韩国的“侵略”。7日，约翰逊第二次致函朴正熙，辩解说“普韦布洛号危机”属于短期问题，必须通过谈判等方式尽速解决。相反，抵制朝鲜对韩国的袭击属于长期问题，主要手段是加强韩国的军事实力。最后，为了安抚韩国，约翰逊通知韩国，美国决定在1969年财年增加1亿美元对韩国军援。但韩国并没有因为美国的劝说、解释和军援而停止对美国的指责。此时的美国军方开始担心韩军单独北上。但让美国感到有所放松的是，韩国政府主动提出希望约翰逊政府派一位总统特使访问韩国讨论双边关系。最终美国决定派赛勒斯·万斯访韩。

2月中旬，万斯访问韩国。韩国要求美国承诺对朝鲜采取惩罚措施，同时按照北约的模式修改《美韩共同安全防御条约》，结果遭到万斯的拒绝。不过，朴正熙还是向美国保证：韩国政府会努力安抚公众的情绪；只要美朝秘密会议不是无休止地进行下去，韩国就不会坚决表示反对；韩国暂时不会报复朝鲜。即使是迫于形势必须对朝鲜采取报复行动，也会提前与美国协商；韩军会将军队继续留驻越南。虽然总统特使访韩取得了不小的成果，但万斯并不乐观，认为朝鲜可能会继续向韩国“渗透”，从而激起韩国的强烈反应；朴正熙有酗酒的不良嗜好，且相当情绪化，态度反复无常；更令人担忧的是，朴并没有完全接受美国对韩国采取单方面行动可能引起中苏介入的警告，而且他也没有保证听从美国的劝告。为此，万斯建议重新评估对韩国的政策，提高对韩国的军事援助，并加强两国安全协商机制。

3月31日，约翰逊发表全国电视演说，宣布决定停止对北越北纬20度线以北地区的轰炸，退出即将到来的总统竞选。约翰逊在发表以上重要演说前并没有提前告知韩国政府，更没有与之协商，这令朴正熙十分震惊。他最为担心的是美国新领导人会明显改变对亚洲特别是对韩国的政策。刚刚缓和不久的美韩关系因此再次走向信任危机。为了弥合双方的互不信任，4月17日，朴正熙应美国之邀在檀香山与约翰逊总统举行会谈。根据美国驻韩使馆的汇报，檀香山会谈缓和了两国关系：会谈公报明显表明美国非常关心韩国的国家安全，愿意促进对韩国的投资，韩国高层领导人因此很有成就感，当地的新闻媒体和普通大众也似乎松了一口气。此后的几个月，韩国再也没有对美国进行过多的指责，更没有努力破坏板门店秘密会谈。美朝谈判得以顺利进行。12月23日，朝鲜释放了“普韦布洛号”船员。至此，1968年朝鲜半岛危机得到解决。

三

“一个联盟可以有一种或几种基础。它的基础可以是：（1）成员国在安全上具有反对共同敌人的一致利益；（2）相同或相似的意识形态；（3）并行而非共同或安全一致的利益”。实际上，“各国建立联盟最主要的动机和基础就是威胁感”。[8]具体到美韩联盟的形成，最主要的基础应该是反对共同敌人——朝鲜、苏联和中国，保卫所谓东亚“自由世界”的安全。虽然美国和韩国之间存在共同的安全利益，但这并不意味着美韩联盟内部不可能发生重大的意见分歧或者信任危机。1965年以后韩国陆续派军队支援南越。此后，朝鲜非军事区武装冲突的加剧、“青瓦台事件”与“普韦布洛号危机”的发生使韩国更加忧心于自身的安全。然而，此时的美国却将绝大部分注意力放在了解决“普韦布洛号危机”上，对于朝鲜对韩国安全的“威胁”，美国并未予以应有的关注。因此，韩国对美国的“保护伞”产生了怀疑，开始明确反对美国与朝鲜进行板门店秘密会谈，并威胁要对朝鲜单独采取报复行动。而对于是否一定能阻止韩国采取单独行动，美国也没有十分的把握。无奈之下，只有从表示对韩国安全的关心、提供对韩国的军事援助和加强美韩安全协商机制等几个方面安抚韩国。美国这样做的主要原因在于：美国需要韩国对美朝板门店秘密会谈保持沉默、需要韩国继续维持甚至扩大对南越的支持；美国自知专注于解决“普韦布洛号危机”、相对忽视“青瓦台事件”的政策有理亏之处；韩国在美国的联盟体系中居于核心地位，属于核心盟友，所以美国十分关注美韩关系的发展态势，力求维持美韩联盟内部的相互信任。此外，韩国民族主义的上升也迫使美国比以往更加重视韩国的存在[9]。至于说韩国最终接受了美国“安抚”，其动因主要是一方面美国对保卫韩国安全的口头保证和实际努力使韩国达到了加强自身防务的根本目的，也在一定程度上恢复了对美国的信任；另一方面相互依赖是联盟关系的基础，在美韩联盟中这种相互依赖关系严重的不平等，尤其在安全问题上更是如此。因此，作为依赖性较大一方的韩国势必在对外政策上受制于依赖性较小的美国。

20世纪40年代末50年代初，国际冷战史研究开始以后，学者们更多地将目光投向了美苏两国及其重要盟友；直至80年代，边缘地区的冷战才受到西方冷战史学界的重视。此后，冷战史学家们日益关注第三世界国家凭借自身战略地位对美国和苏联等冷战“主角”的对外政策形成的“牵制”和“制约”。实际上，本文涉及的1968年美国对韩国政策的调整就是一例。从60年代后半期美国对第三世界的政策和韩国的国内发展形势来看，美国完全可能继续执行优先关注韩国政治、经济和社会发展的政策。虽然1966年秋以后朝鲜半岛局势渐趋恶化，但假若韩国不叫嚷着要收回“联合国军”司令部的韩军指挥权、撤出驻越南的韩军、单独对朝鲜实施报复行动，一般来说约翰逊政府也不会明显提高对韩国军事力量发展的关注程度，因为美国的外交和军事机构并不认为朝鲜想发动一场战争。那么综合实力和影响国际局势未来走向能力显然不及美国的韩国何以能够促使美国做出让步呢？主要原因是：作为冷战主角的美国往往把朝鲜半岛问题放在亚洲乃至全球的范围内来考虑。1968年，深陷越战不能自拔的约翰逊政府在朝鲜半岛的主要目标之一就是避免开辟第二战场，因此必须阻止韩国单独对朝鲜采取报复行动。但另一方面，美国影响韩国的手段又十分有限。由于朝鲜半岛是东西方冷战的前沿阵地，为了遏制苏联、中国和朝鲜，美国一定要维持与韩国的同盟关系，保证韩国的国家安全。在这种情况下，对约翰逊政府来说，将施压作为迫使韩国就范的主要手段并不明智，最可行的方法是以提高对韩国国家安全的关注程度换取朴正熙政府放弃采取单边军事行动的企图。于是，美国被迫调整对韩国的政策。如此看来，冷战时期美国的其他弱小盟国在就某些问题与美国交涉时拥有明显高于对方的讨价还价能力也就不足为奇了。

[1]Foreign Relations of the United States(hereinafter cited as FRUS),[J].1958-1960,Vol.18,Korea,pp.691,697-698.

[2]NSC6018/1,UnitedStatesPolicyTowardKorea, [J].January 18,1960,in CK3100473496-CK310073514, Declassified Documents Reference System(hereinafter cited as DDRS),Gale Group,Inc.,2008.

[3]FRUS,1961-1963,[J].Vol.22,Korea.

[4]Donald Stone Macdonald,U.S.-Korean Relations from Liberation to Self-Reliance,.

[5]资中筠.战后美国外交史——从杜鲁门到里根（下册）[M].北京：世界知识出版社，1994.

[6]Jong Dae Shin&Kihl Jae Ryoo,“ROK-DPRK Relations in the late 1960s and ROK Diplomacy,”International Workshop on Foreign Relations of the Two Koreas during the Cold War Era,[J].Seoul,Korea, May 11,2006.

[7]梁志.国际危机谈判策略初探——以“普韦布洛”号危机秘密谈判为例[J].国际论坛,2008(04):19-24.

[8]威廉·奥尔森、戴维·麦克莱伦、弗雷德·桑德曼.王沿、孔宪倬等译.理论与实践[M].中国社会科学出版社，1987.

[9]李小华.美国联盟体系的层次分析[J].现代国际关系,1999(11).

Crisis of Korean Peninsula in 1968 and America’s Policy to The Republic of Korea

LIXiao-ni

(Northeast Normal University,Changchun 130024,China)

In January,North Korea captured the spy ship“USS Pueblo”.The United States accepted North Korea’s proposal,consenting to solving the Pueblo Crisis by bilateral secret negotiations which aroused strong feeling on South Korea government so that the South Korea threatened to attack North Korea alone, and withdrew South Korea’s military in Vietnam.In this case,American decision-maker chose to strengthen South Korea military’s ability of antiosmosis,increase military aid and perfect the security negotiation mechanism between America and South Korea.Finally,Johnson administration gradually altered the main policy which emphasized South Korea’s political democracy,economic development and social stability to the prior concern of South Korea’s defense.

Cheongwadae Event;Pueblo Crisis;relation between America and Korea

D83.712.0

A

1008-2395(2011)05-0058-04

2011-07-03

李晓妮（1968-），女，东北师范大学副教授，主要从事东亚历史研究。