韩国海港城市的社会文化特征—从海洋协同管理的视角

禹良昊，金万红，金相九

(1.韩国海洋大学 国际海洋问题研究所，韩国 釜山 606791；2.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

韩国海港城市的社会文化特征—从海洋协同管理的视角

禹良昊1，金万红2，金相九1

(1.韩国海洋大学 国际海洋问题研究所，韩国 釜山 606791；2.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

本文主要向中国介绍韩国海港城市的社会文化特征，并引起学界对海洋协同管理的关注。以韩国海洋先导城市和海洋首都的釜山港为例，从海洋协同管理的视角探讨了海洋利用和管理上的发展趋势。因海洋所具有的公共资源属性，容易引起不特定多数利用海洋主体间的“接触和冲突”，需要不同主体间的协同管理。海洋协同管理是以非政府的民间参与作为前提，相互信赖和协作为中心，重视利害关系人之间的联系和共同发展的概念。对釜山市的政府、企业、市民和专家为对象所进行的调查中发现釜山港的海洋协同管理程度较低。本文提出了构建海洋协同管理的必要性和具体构建方案。

海洋协同管理；利害关系人；政府；企业；市民

一、序言

作为韩国海洋首都的釜山，若要成为世界性的海洋城市，必须具备两个条件:一是加强其在韩国南海岸和东南部地区中心城市的地位；二是顺应世界化和区域化趋势，具备作为国际交易城市的功能。为实现这一目标，应有效利用和管理海洋。要从过去以政府为主管理转变为海洋协同管理模式，启动能最大限度地利用区域内各种有利因素的新的机制(mechanism)。从更加宽泛的视角看，因沿岸海域具有空间上的公共性(commons)，若不制定有效的管理体制，难以解决利用、管理海洋的问题[1][2]。沿岸海洋的利用和管理，不仅和众多利害关系人有关，还受到作为主要利用者群体之民间机构和市民意识水平的重要影响。因此，从区域层级在没有形成该区域全体利害关系人及成员的共识及进行共同努力之前，难有其他解决方法。在社会科学领域这些问题的解决机制被称为共管或者协同管理(governance)，在海洋港口领域也有必要重视和引入这一概念。

在此背景下本论文以韩国第一大港口城市釜山为研究对象，从海洋协同管理的视角，探讨海洋行政上的问题及发展方向。具体来讲，从公共资源的有效管理和海洋协同管理的视角分析海洋行政的现状和存在的问题，并在此基础上提出海洋协同管理的发展方向。这种尝试不仅对韩国海洋协同管理的构建具有理论上的意义，对解决海洋利用中的实际问题也能提供方法论。

二、海洋协同管理概述

（一）海洋的公共资源性和协同管理

一般不能限制人们对海洋的利用，因此沿岸海域具有公共资源性(common-pool resources)。虽然当今围绕海洋和沿岸海洋发生诸多问题，但因海洋的公共性很难进行事前预防[2][3]。因这种公共资源性，来自政府单方面的管理或者利用上的限制，容易引起海洋利益相关者的不满。海洋的公共资源性，也要求政府与其他主体的协同管理。管理海洋时要关注各个海洋利用者的不同诉求，调整利害关系，进行效率性资源分配(efficient resource allocation)，要从这一新的观点予以探讨[1][4]。为解决这些问题，有必要分析海洋的公共资源性质及自主管理的原则。在过去将海洋视为公共资源进行研究的基础上，制定自律管理制度时应注意的主要原则可以总结为以下几点[5][6]。

第一，对各种海洋资源的利用者应划分其界限，明确该资源的利用主体。第二，海洋资源的利用及资源供给规则应符合该区域情况。第三，在海洋资源利用体系中受运行规则影响的大多数个人有机会参与该运行规则的修订。第四，对海洋资源和利用行为进行监督之人，要对全体利用者负责或者利用者应主动成为监督者。第五，违反运行规则的，应根据违反事项或者严重程度，由其他利用者或者管理者予以制裁。第六，为有效解决利用者与管理者之间产生的纠纷，在区域内建立经济高效的解决纠纷的机制。第七，利用者具有自行建立各种制度的权利，且不受各种政府活动(government action)的限制，对更高层面上的公共资源，在其利用、供给、执行、纠纷解决、管理活动等，建立多层级的分权制(nested enterprises)组织体系。

这些主要原则对消除政府海洋行政的副作用，对资源进行有效管理也有重要意义。政府制定港口或者沿岸海洋相关的一系列政策或者规则时，首先应符合该区域的客观情况。韩国对港口或者沿岸海洋大都已制定了相应的法律法规，但有些可能不符合当地的情况或者不具有可行性，这时应对该区域的制度或者行政管理方式进行修正。在修订有关港口及沿岸海洋的利用和管理制度时，政府之外的人也应参与其中。第三，对港口、沿岸海洋的监督管理，不单是政府的问题，要与该区域内的利害关系人共同负责。利用港口和海洋的区域代表，为全体市民进行监督管理，且要公正地进行监督。第四，对区域港口和海洋的行政指导和规制不能由政府自行决定，应向利害关系人及区域的居民通报情况并征求意见。第五，在与港口、海洋相关的活动中，如企业或者市民有不同意见时，应有相应的制度能保障及时反映民意。以上论及的海洋的公共属性和效率管理原则，显然与传统的政府单方面的管理模式不同。这些原则要求区域社会的全体成员共享海洋利益，共同承担义务和责任，是新的海洋利益关系[1][2][7]，即，是构建海洋协同管理所需要的规则。

（二）海洋协同管理的含义

通常来讲，所谓的海洋协同管理(ocean governance)是指包括与海洋利用相关的规范、制度及实际政策(the concept of ocean governance encompasses norms,institutional arrangements,and substantive policies)的概念[8]。根据以往研究，海洋协同管理可分为国家层面(national level)和区域层面(regional level)的概念[9][10]。国家层面的海洋协同管理主要涉及或者解决国家间的领海(closed sea/marine belt)或者专属经济区(exclusive economic zone)问题的概念。而区域层面的海洋协同管理，在其功能或者空间上多少有些限制。从功能上讲包括调整该区域的水产、渔业（海洋第一产业）或者港口的海运、造船、物流、观光（海洋第二、三产业）领域的利害关系[8][11][12]。这与港口协同管理(port governance)或者沿岸协同管理(coastal governance)概念是有区别的[13]。从空间范围来讲，是指在特定行政自治区(autonomous area)内发生的各种关系[14][15]。因此，广义上讲海洋协同管理包含港口和沿岸渔业等全部问题，行为人(actor)之间的利害关系一般也比较复杂。

在改革进程中，全国人大常委会是否有权授权进行监察体制改革试点，存在较大争议。监察体制是政治体制的重要组成部分，监察体制改革超越了当时宪法规定，人大常委会采取授权试点的方式，一定程度上解决了改革合宪性问题，为缓解改革与法治之间的紧张关系，提供了一种变通模式。但有学者认为，授权监察体制改革试点属于全国人大的职权，没有全国人大授权，作为全国人大常设机构的常委会，无权授权监察体制改革试点[15]。而“授权试点”是改革过程中的一项宪法工程，应当具有法律依据。这表明，《立法法》第13条能否为“授权试点”提供规范依据，如何使其具有更坚固的法律基础，是个值得研究的问题。

以此为基础，笔者认为海洋协同管理是为解决港口和水产问题，政府和其他利害关系人基于伙伴关系，不分官方和民间而相互作用的行为模式。如果从理论上对海洋协同管理进行定义，则指为解决与公共生活密切相关的各种海洋问题，相互依存的政府、市长和市民社会通过自发参与和自律为基础，构建横向的管理网络，以新的形态相互作用和协作的调节模式[13]。那么如何在现实生活中贯彻这一模式显得尤为重要[11][12]。

（三）海洋协同管理的利害关系人

为确定海洋协同管理的利害关系人，有必要先了解现行海洋行政的类型和范围。韩国现行的中央和地方海洋行政制度，大体可分为港口行政(port administration)和水产行政( fi sheries administration)。政府行政史上，1966年2月28日设立了水产厅，1976年3月31日设立港湾厅，至此开始了分别管理水产行政和海运港口行政的二元模式。1996年8月8日成立海洋水产部后结束了分管体制，将海运港湾厅和水产厅合并到该部。但最近进行政府机构改革时又撤销了海洋水产部，将港口管理归入到国土海洋部，而水产管理则归入农林水产食品部。因此，大部分城市的海洋行政组织分为港湾和水产两个部门。釜山、仁川、蔚山等主要港口城市的港口行政部门负责海洋产业（科学技术、生物工程、旅游/休闲、其他发展战略等）、海洋物流（物流流通、海运/物流企业）、海洋开发（岸线管理/维护、公共水域管理）、海洋环境（海洋污染、自然/生态环境）等业务。水产行政部门负责宏观水产政策的制定及水产业振兴、渔业管理、水产资源管理及水产经营技术等业务。当然，这种区分可根据该港口的性质有所区别。港口中兼具渔港和物流功能的中等规模以上的国家指定港口（贸易港）区分港口和水产行政，但只具备渔港条件的地方港口主要由水产行政部门管理。

在海洋行政中因港口和水产领域的问题和性质不同，利害关系人(stakeholder)也有所不同[12]。城市海洋行政中在港口领域发生的问题主要是临海产业、物流园地及国际交易中发生的船舶航行、入港等经济领域的问题和旅游、海洋环境保护及开发、海上安全等社会需求有关。因此，港口行政中的利害关系人是中央政府、地方政府、地方议会、港口经营公社、码头工人（工会）、民间公司（海运、物流、造船、旅游休闲、安全）、海洋警察、市民团体、学界/专家、新闻界等。而在水产领域发生的主要问题是与第一产业之渔业相关的渔民集团（渔村、水产业组织（水协）、其他组织）捕获水产资源及管理、加工、流通等问题。即水产行政决策和执行中发生的问题主要是与规制(regulation)相关的问题[15]，这与公共水域、岸线管理、渔业/养殖许可、渔船管理、行政处罚、非法渔业行为规制、海洋环境管理、内水渔业、渔场净化等多个领域相关。在水产行政领域进行协调管理的必要性，尤其体现在沿岸海域的渔业资源管理和环境管理及非法捕捞行为上[14]。因此，水产行政中的利害关系人是中央政府、地方政府、地方议会、海洋警察、渔村（水协）、市民团体、学界/专家、新闻界等。根据原有资料整理的上述利害关系人的范围，在下面进行的以釜山市为样本进行的海洋协同管理状况的调查中也会得到进一步认证。

三、研究对象和方式

（一）研究对象:韩国海洋首都釜山

本论文的目的在于分析海洋管理相关领域存在的问题，以寻求更加合理的管理模式，为此不仅要研究海洋行政和海洋协同管理相关的规范，也要正确了解海洋协同管理的实际状况。笔者认为韩国的海洋管理还未形成良好的协同管理模式，因此分析海洋行政的问题后，基于海洋的公共资源属性，提出应协同管理海洋的管理模式。

将釜山作为研究对象主要在于以下几点。在韩国最具代表性的海洋城市釜山是韩国的海洋首都，是海洋行政的先导城市。它不仅具有开港100年以上的悠久历史，还长期通过利用海洋寻求地区的发展。其与仁川、蔚山等城市相比，港口产业和水产产业的比例（企业数3:7，从业人员数5:5）更加均衡，便于考察两种类型海洋协同管理的实际状况。更为重要的理由是关于釜山海洋行政发展的理论上的、逻辑上的基础研究还不充分。如对海洋的属性及相关问题未形成系统的理论基础，难以期待海洋行政的良好效果。对釜山海洋行政管理所作的分析，对其他沿海城市相关或者类似海洋行政和发展方向的制定会起到良好的借鉴作用。

（二）资料收集和测探:现实资料和问卷调查(Current State and Survey Data)

为掌握海洋协同管理的现状，针对地区海洋行政相关人员进行了调查，制定问卷后与利害关系人进行了系统的面谈。为了解海洋协同管理的构建状况，进行了两次问卷调查。2009年9月7日至9月15日进行了第一次预备调查（35人），同年11月2日至11月20日进行了第二次的补充调查（116人）。两次调查都是通过访问调查或者电话调查的方式进行，调查内容也比较简单，因此调查进行的比较顺利。预备调查中访问了政府相关部门和市民团体等3个部门，通过他们了解他们所认为的海洋行政相关利害关系人和行为人的范围时，均为未超出前述利害关系人的范围。另外，调查对象限定为不全面掌握釜山市的海洋行政和政策相关信息的釜山地区各种行业的151人。全体利害关系人大体可分为以市政府的公务员和地方议会、警察、公共企业为中心的内部行为人和以码头工人、渔民、市民团体、民营企业、新闻界为中心的外部行为人。即，将他们分为政府和非政府行为人(actor)，考察相互间所认为的海洋协同管理构建及程度。

海洋协同管理的了解是通过“所列各个群体中你认为他们与港口（水产）行政和政策有多少关系？请按顺序填写在括号中。（1）参与；（2）协助；（3）共同决策”的问卷测试项，考察行为人之间的意识和观念。按顺序测试(ordinal scale)他们的影响力大小，即行为人为10个时，排第一位的是10分，第二位为9分，以此类推第十位为1分。在港口领域和水产领域各行为人的分数（指数）作了平均(mean)数的计算，分析各分数的排序和分布。以釜山市为样本的海洋行政体系中，可以分析各行为人对海洋协同管理构建的参与度及影响力大小。

四、分析及评议

（一）釜山海洋协同管理的实际状况和存在的问题

1.地方政府

从协同管理的角度谈论海洋行政，核心问题是自治力量(self-governing capacity)的问题。其含义是构建海洋协同管理模式的政府意志和准备程度，内容包括人力资源(human resource capacity)因素和物力资源(physical capacity)因素[12][16][17]。根据海洋协同管理的以往研究成果，海洋自治的人力资源主要指的是政府最高管理者及官员(bureaucrat)相关的问题；物力资源主要是与预算和财政(budgeting)相关的问题[18]。

海洋行政的人力资源和物力资源方面，有必要考察釜山市的海洋行政组织和预算。2009年釜山市的海洋行政组织包括海洋农水产局的三个科（12人）和4个事务所共计65名公务员。釜山市的海洋行政人力规模，占釜山市政府全体公务员（1875人）的3.5%，不仅少于计划财政、福利卫生等部门，甚至还少于女性家庭部门的公务员。这样的组织和人力规模，与仁川（2个科，42人，3.8%）和蔚山（2个科，35人，4.1%）等其他城市相比，并没有显著差异。但是，如考虑釜山市的人口和财政规模大于这些城市，而且位于洛东江下游且作为代表性的海洋城市，海洋相关组织规模并不是较为理想的程度。随着城市人口的增长和港口的发展，仁川市正逐步增加海洋相关行政人员；蔚山市则考虑工业地区的特殊性，加强海洋环境和沿岸管理公务员的数量。釜山市的海洋行政预算则存在更多的问题。按2009年为例，海洋行政组织的经常收入预算为48,903百万元，占经常收入预算的1%，而经常支出预算为93,556百万元，占经常支出预算的1.9%（交通预算为25%，福利22%，文化体育4.2%，女性家庭3.9%）。因此，釜山市有必要急需扩充海洋行政组织的人力和预算。

釜山市海洋行政方面的应予注意的另一问题是最高管理者及官员不得减少对海洋行政的重视[13][19]。市长和高级政府官员的重视和关心，直接关系到这些组织的地位和能量。海洋水产部的废止说明在一个组织体系中最高管理者不予重视和关心的部门，较比其他部门缺乏发言权和影响力，政策扶持力度不足，其会成为政府机构改革中最先被废止或者合并的对象。通过釜山市的市政发言稿(administrative policy speech)能间接了解市长及高级官员对海洋行政的关心程度和重视程度[13][19]，是比较反映出相关问题的比较客观的正式资料。笔者收集分析了自2004年起的最近5年间釜山市议会会议记录和市政发言稿，以海洋相关的关键词（海洋、沿岸、港口、水产等）的出现频率为基础，进行了内容分析法(content analysis method)之一的词语频率分析(word counting methods)。自2004年以来市长的市政发言稿所用总词语为93,623个，其中与海洋相关的有329个（0.4%）。海洋相关词汇的使用频率并不呈现逐年递增的趋势，这可以解释为市长对海洋的关心度和重视度并不高于其他部门。另外，从整个市政演说中所占的词语比例不足1%的现象，可以看出选民直接选举（之前是中央政府任命）的第三任市长之后，釜山市长和高级官员对海洋的重视程度较低。这说明今后釜山市长和高级官员应更加重视海洋。.

2.民营企业

为执行海洋行政和提供相关服务，有的通过签订政府和企业间的合同，有的则通过政府和企业共同投资的合作开发方式[20][21]。考虑到韩国沿海和港口的利用及管理上存在多种海洋产业(maritime industry)和许多关联企业的现实，大多数海洋行政和服务也应看做是政府和企业的共同产品(coproduct)。海洋产业除渔业（水产业）属第一产业外，大多属第三服务产业，种类达数十种。关于韩国海洋产业的分类统计，因统计部门和韩国中央银行的统计标准不同，对主要港口城市的企业和从业者也无正式统计。因此，关于海洋相关行业的定义，除渔业外，一般看做是与港口有着直接或者间接联系的产业（海运、装卸、仓储、运输、展销、销售、加工、组装、流通、燃料、造船和修船、检查、船代和货代等）。海洋产业可分为旅客和货物的海上运输(shipping industries)、装卸和仓储(port service companies)及提供与此相关各种服务的港口相关产业(port related industries)和造船（材料）产业(shipbuilding&related industries)等入住港口进行制造或者通过港口出口的依靠港口的产业(portdirectly dependent industries)。从海洋协同管理的角度，民营企业参与公共资源之海洋的利用与管理非常重要。以2008年为基准，釜山市登记的海洋相关企业有2,100余家，从业人员为38,000名，海洋产业的经济附加值为40%，区域就业率为27%。因此，作为海洋行政主体的釜山市为顺利执行业务，需要这些企业的参与和协助。而且，沿海和港口发生的诸多问题，应在民营企业的参与下，从海洋协同管理的角度解决。因为民营企业参与下的海洋协同管理，与小规模的海洋城市相比，在工业密集而频繁发生问题的大规模海洋城市，其效果更加显著。虽有这样的必要性，但现实中海洋关联企业是否积极参与海洋行政，还不能太肯定。釜山市为动员企业参与港口行政及水产政策的制定，也制定了一些相关制度。现有机构为釜山港竞争力促进协议会、海洋港湾行政协议会、海洋产业发展协议会、海洋保护区域管理委员会、海洋港湾机构负责人联席会等，参与的有海洋港口相关主要机关、业界及团体的代表。但这些协议会或者委员会通常1年只召开1到2次会议，讨论的问题也限于重大议题或个别机构间协商中出现的问题。即存在非常设性、效果不佳、协议不充分及讨论结果的约束力弱化等方面的局限性。

3.市民

市民对海洋行政的信赖及参与意识对海洋协同管理具有重要影响。为构建海洋协同管理模式，市民应理解海洋行政，需要有乡情和成熟的市民意识。这里的市民意识是指不是被动的而是具有透彻海洋意识和思想，积极主动的状态[22]。但最近关于构建区域层次的海洋协同管理的一些研究，往往是以市民社会的成熟和未成熟(immaturity-maturity theory)作为前提[11][12][13]。即，对海洋价值具有明确认识和信念的成熟市民社会可以成为构建海洋协同管理的催化剂(catalyst)，如若不然则只不过是被政府行政绑架了的市民(citizen capture)而已[18]。因此，在海洋政策制定和行政过程中，市民社会的自律性(autonomy)、公共性(publicness)、自发的参与文化(civic culture)是构建市民中心型协同管理的核心要素[20][23]。

韩国曾经是强调首都圈和内陆为中心的以经济发展为优先的社会，地方和海洋不是社会所关注的问题，而且市民社会形成的历史短暂也未体系化，因此市民社会尚未成熟的理论可能具有说服力。釜山市在很久以前开始通过新闻媒体和地区舆论进行海港城市宣传和海洋市民教育。其目的在于向市民灌输海洋领土和主权意识，宣传海洋文化，但客观上还未评价其效果。海洋领域的非政府组织(海洋NGO)数量也比其他福利、环境、女权领域少，活动也不活跃，因此很难说已形成了构建海洋协同管理的群众基础。

（二）釜山市的海洋协同管理构建水平

为了更加正确分析釜山市海洋行政相关的热点和现存问题，笔者进行了问卷调查并进行的分析结果如表1。分析的焦点在于，从构建海洋协同管理的角度，港口领域和水产领域的各类行为者(actor)形成怎样的利害关系以及各自发挥何种作用。对分析结果可以进行如下解释。

第一，考察港口领域对海洋协同管理的参与、协助和共同决策水平，可知各项分数排序非常类似。这个领域共有10个行为人，10分为满分时，各行为人的平均值差异较大。首先在参与度的调查中，第一位的是市政府（9.15），第二位是地方海洋港湾厅（8.12），第三位是港湾公社（6.11），第四位是市议会（5.97），第五位是海洋警察（4.32）。第六到第十位依次是学界/专家、民营企业、航运工会、新闻舆论界、市民组织。在协助和共同决策项上，政府方面的行为人均居前位，可以看出协同管理的重心相当偏向于政府方面。因此，在港口领域由市政府、地方海洋港湾厅、港湾公社、海洋警察等为中心，参与、协助和共同决策海洋行政。

表1 韩国海港城市釜山的海洋协同管理统计分析Descriptive statistics of Ocean Governance in Busan,South Korea港口协同管理(Port governance)水产协同管理(Fishery governance)

第二，水产领域共有8个行为人，8分为满分时，每个行为人的平均值的差异也较大。在参与度上市政府排第一（平均7.12）海洋警察为第二（平均6.27）第三是渔民集团（3.62），然后依次是学界/专家、民营企业、市议会、市民组织等。非政府的参与者中民营企业、市民组织和新闻舆论界的得分不到3分，与政府方面的参与者形成鲜明的对比。在协助和共同决策方面，也与参与度上的顺序类似。因此，水产领域行政方面的参与、协助和共同决策也偏重于政府方面，协同管理水平较低。

第三，在整个釜山市海洋行政中，参与度、协助和共同决策等都偏重于政府和政府相关的行为人。在所有项目中得到较高分数的市政府和公共企业、警察等是代表传统官方色彩的行为人，而体现协同管理的市民组织、企业、专家、工会、渔民组织及舆论界则得了较低的分数。出现这种情形的最主要的原因是现行体制下，对港口和沿岸进行管理、指导的监督的权限集中于地方政府和地方海洋港湾厅。港湾公社和海洋警察是进行港口管理和海上监督的协助和辅助行政机关，学界/专家只对特殊事件的决策具有一定的影响力。民营企业和市民组织几乎没有参与海洋问题的欲望或者权限，管理模式不是协同管理而是接近于政府中心的管理模式。因此，笔者认为作为韩国海洋先导城市之釜山的海洋协同管理构成还处于初级阶段。见表1，其利害关系人的平均分越高，对参与度、协助和公共决策的影响力越高。

五、构建海洋协同管理模式的建议

本论文主要以釜山为例，分析了海洋行政中存在的问题和海洋协同管理的现状。通过本研究可以得出如下两个结论。一是海洋的公共资源属性会导致不同利用者之间的矛盾，因此从理论上要求对海洋进行协同管理，以协调不同利益主体的关系。换言之，海洋的公共资源属性和管理上的效率，就是海洋协同管理的必然要求。以釜山为例进行的分析中发现了管理上的组织、预算等方面存在问题，最高行政首脑和高级管理者对此问题的关心和重要性的认识不足。另外，虽然有较多的海洋相关民营企业，但不能从制度上保障他们对海洋行政的积极参与，市民的海洋意识不足，市民组织的力量也较为薄弱。这些也都说明海洋协同管理的必要性。第二，虽然有必要构建海洋协同管理模式，但对釜山的分析中可以得出，港口和水产领域的协同管理水平较低，海洋行政仍停留在不是协同(governance)而是政府(government)为主的阶段。海洋的协同管理也低于环境、福利、妇女问题等行政领域的协同管理水平。因此，在上述研究的基础上，分别针对政府、企业、市民组织等提出构建协同管理模式的建议。

（一）应提高政府最高管理层和公务员、议会对海洋协同管理的重视程度。分析最近5年釜山市的市政演说词内容，可以推断市长和议会对这一问题的关注度不足。不能构建良好海洋协同管理模式的最大原因，可以说是管理层对这一问题重要性的认识不足所导致的。为更好的解决海洋相关问题，应从传统的行政模式，即从政府为主的决策和执行模式，转变为利害关系人参与和协助的模式。为解决这一问题，首先政府管理层要正确认识海洋属性和发生问题的深层原因。因政府的官僚属性，具有上命下从的级别特性(hierarchy)，因此市长和高级官员的重视非常重要。如果他们不重视，实务部门和外部的建议难以被采纳，不能制定为政策并得到执行。地方议会和地区政治力量对海洋问题予以重视，也可以通过制定地方法规或者督促行政当局构建海洋协同管理模式。

（二）为构建海洋协同管理模式，要完善相关基本制度。作为标榜海洋首都的釜山，其在海洋行政领域的预算和人员相当薄弱。为了逐步解决港口和水产领域现存的诸多问题，要扩大海洋行政领域的人员和预算。另外，要改变针对个案的临时会议或者非定期的咨询模式，而建立定期、持续开会协商的机制。诸如通过地方法规建立港口行政改善委员会、水产行政改善委员会等常设机构，进行持续工作。还要从财政上保障上述机构的正常运作。新建立的海洋协同管理机构不能像现在这样，只作为摆设而没有预算保障，要经常性地召开会议讨论问题，并保障会议决定对行政当局具有约束力。

（三）政府要将本地区内的相关民营企业和市民作为构建海洋协同管理的一个重要成员，应将其视为解决实质性问题(ocean problem-solving procedure)的重要合作伙伴。除这种制度本身的重要意义之外，这一措施还可以引起地区各阶层人士和市民对海洋协同管理的关心。占海洋行政重要比重的港口服务和水产品批发流通业务，虽然是由政府管理或者提供服务，但其客户是民营企业。近海的自然环境和休闲水域对市民的日常生活也具有密切联系。因此，对海洋这一公共资源的管理，要引导民营企业和市民的广泛参与。

（四）构建海洋协同管理模式的前提是相关利害关系人对政府的信任，因此要形成成熟的海洋问题讨论文化。现在的海洋管理模式，港口和水产行政在合理解决与企业、渔民及市民生活有密切关系的热点问题时，缺乏相应的观念和技巧。如果没有对话和协商机制，协同管理难以实现。对海洋产业和水产业界、市民的海洋行政，要着眼于共性而不是冲突，要重视协同而不是矛盾。应基于解决问题的共识，以准确的信息为基础进行真实的对话，意识到这一协同管理在决策时要具有与政府几乎平等的地位。利用海洋的行为人之间形成成熟的讨论文化，才可以构建以信赖为基础的良好的海洋协同管理(good ocean governance)。

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Social Changes and Cultural Characteristics of Sea Port Cities in South Korea—A Practical Guide to Building an Ocean Governance Structure in Maritime Policy

WOO Yang-ho1,JIN Wan-hong2,KIM Sang-goo1

(1.Institute of International Maritime A ff airs,Korea Maritime University Busan,South Korea 606791,Korea;2.Law School of Dalian Maritime University,Dalian 116026,China)

This study demonstrates the possibility of ocean governance which can be replaced as an alternative for maritime administration and policy in South Korean sea port cities.This study aims to investigate the status of ocean governance and draw alternatives in applying appropriate ocean governance structure of maritime administration and policy in Busan(the largest sea port city and second biggest city in South Korea).In particular,this study focuses on ocean governance in relation to an ongoing deconcentration of port and fi shery administration.The analysis result shows that governance level of maritime administration and policy is not high in some factors such as participation,cooperation,collective decision making.Also,the results of this study demonstrate the big gaps of perception between the government and other stakeholders.This is a ff ected by the lack of an ocean governance structure in South Korea.

ocean governance；stakeholder；government；corporate；public

U658.91 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1008-2395(2012)02-0015-08

2011-06-05

基金课题：2008年度韩国政府财政支援(韩国教育科学技术部人文学振兴方案、人文韩国支援项目经费)和韩国研究财团的支援(NRF-2008-361-B00001).This work was supported by the National Research Foundation of Korea Grant funded by the Korean Government(NRF-2008-361-B00001).本研究也是韩国海洋大学人文韩国(HK)支援项目“海港城市的文化交涉学”课题组2012年国际共同研究的子课题。

禹良昊(1974-)，男，韩国海洋大学国际海洋问题研究所人文韩国（HK）教授，主要从事海洋行政学研究；金万红(1966-)男，大连海事大学法学院副教授，主要从事民商法和经济法研究；金相九(1968-)，男，韩国海洋大学海洋行政学科教授，主要从事海洋行政学研究。