PPP 模式经济与社会效应分析

常 圆

(南京财经大学，江苏 南京 210023)

一、 引言

PPP 模式在我国被解释为“政府和社会资本合作”，指公共部门与私营部门建立合作伙伴关系，共同建设公共基础设施、提供社会公共服务。

2014 年，在《关于2013 年中央和地方预算执行情况与2014 年中央和地方预算草案的报告》中官方首次提出PPP 的概念，提出“推广运用PPP 模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。 同年，财政部成立 PPP 中心，并出台 PPP 模式具体应用的操作指南，为规范各环节操作流程提供指导。 自此，我国在相关领域积极推广该模式，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力。

全国PPP 综合信息平台项目管理库统计数据显示，从 2014 年至 2021 年 1 月末，我国累计 PPP 入库项目10034 个、投资额15.5 万亿元；累计签约落地项目7159 个、投资额11.6 万亿元，落地率71.3%；累计开工建设项目4308 个、投资额6.7 万亿元，开工率60.2%。 其中，“两新一重”项目、脱贫地区乡村振兴项目、具有污染防治和绿色低碳效应项目发展态势尤其向好。 PPP 模式的应用对促进调结构、补短板、惠民生，确实起到了较大作用。

二、 文献综述

关于PPP 模式本身。 PPP 作为一种合作伙伴关系，具有利益共享、风险共担的特征，既是一种新型融资模式，也是一种新型的管理模式[1-2]。 即相比传统的政府供给模式，PPP 模式不仅可以发挥融资作用，缓解基础设施项目存在的资金短缺的问题[3]，还可以利用社会资本对项目风险的信息优势和专业化优势改善建造和运营水平[4]，提高基础设施供给效率[5]。 而不同的经济发展水平和制度会使得PPP 模式的效率产生差异[6]。

PPP 模式的经济效应。 大多数学者都肯定了PPP 模式对宏观经济增长的促进作用，PPP 模式引入私人资本，促进贸易和生产要素流动，进而提升基础设施效率[7]，并且有效支撑了产业发展，激发了社会和县域经济发展活力[8-9]，因此，可以说PPP 模式对实体经济增长有着显著的积极影响，有效推动了我国宏观经济发展[10]。 不过需要注意的是，不同收入水平的国家PPP 受益程度也是不同的[11]。

PPP 模式的社会效应。 相比于完全依靠财政支持进行项目建设运营的传统方式，PPP 模式能够减轻政府财政支出压力[12-14]。 同时，将政府的角色由“建设者”或“运营者”转变为“监管者”[15]，促进了政府职能转变。

由以上文献的整理可以发现，大多数专家学者都肯定了PPP 模式可以通过提高融资效率和项目建造运营效率，来提升基础设施供给水平，进而促进宏观经济发展；与此同时，通过促进政府职能转变，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。

三、 PPP 模式的经济效应

我国学者普遍承认PPP 模式在公共基础设施领域推广具有宏观和微观经济增长效应，具体如下:

(一)PPP 模式的宏观经济效应

本文从效率提升和体制变革两个层面展开讨论PPP 模式的宏观经济效应。

1. 提升公共产品供给的经济效率

相比传统采购模式下政府部门包揽公共基础设施的建设施工、运营管理工作，PPP 模式下私人部门的参与能够充分发挥其在技术、运营等方面的熟练度和信息优势，使公共产品“物有所值”。 加之资本逐利的本质特点，社会资本会在政府监督质量的前提下追求实现各个环节的成本最小化。 两者相结合，PPP 模式实现了更高的经济效率。

2. 促进投融资体制机制创新

一方面，社会资本参与公共产品的供给，分担了政府增加预算、扩张债务的压力，使得更多的基础设施需求得到满足，为其他部门的其他建设打好基础；另一方面，社会资本进行一般项目投资时的融资活动必然受到其资信状况的限制，而进行PPP 项目融资时可以借助政府担保来实现融资。 因此可以说，PPP 模式拓宽了投融资渠道，创新了投融资方式，促进了投融资体制机制变革，使得私人资本有更多的机会进行投资，拉动了经济发展。 而在这过程中，政府担保发挥了重要作用。

(二)PPP 模式的微观经济效应

传统模式下，市政工程、交通运输、邮电通信和能源等公用事业和基础设施领域长期为国家垄断经营。 而PPP 模式下，政府为项目公司提供特许经营担保，给社会资本进入基础设施和公用事业领域提供了特许经营的权力，降低了行业壁垒。 不仅如此，相比于一般市场投资的风险性，PPP 项目凭借政府担保和公用事业风险低、收益久的特点，一定程度上保障了投资的收益，同时也满足了私营企业对社会价值和企业形象的追求[15]。

四、 PPP 模式的社会效应

PPP 模式凭借其独特的优势，参与基础设施建设和公共服务供给，不仅对宏观经济发展产生正面影响，还起着改善治理、增进福利的显著社会性作用。

(一)PPP 模式的社会治理效应

目前对PPP 的研究多强调其融资价值而忽视其治理功能，而早在2014 年《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76 号)就已指出，发挥社会治理效能是PPP模式政府担保的应有之义。

1. 治理主体多元化

在政府、社会资本和第三方机构等多主体之间建立伙伴关系是PPP 模式的首要特征，也由此促使多主体共同参与社会治理，加快政府职能转变。

相较于传统模式下政府包揽公共产品的全部生产和供给，PPP 模式政府的角色定位由“建设者”和“运营者”更多地转变为“监管者”，在保证由市场机制发挥资源配置的决定性作用的同时，承担公共责任，保护公共利益[15]。 此外，另一方面，PPP 模式鼓励社会第三方利用其专业能力对PPP 项目实行监督并提出建议，将社会公众的监督作用充分延伸到政府监管到达不了的灰色地带或监管漏洞中[16]，为公众能够积极参与社会治理拓宽了渠道。

也就是说，PPP 模式提高了公共产品和服务供给的市场化程度和公众参与度，塑造了“政府—市场—社会公众”三元主体的良性互动关系。 而基于“利益共享，风险共担”特点进行的政府担保正致力于使政府和社会资本之间的这种合作关系尽可能地实现平等化。

2. 治理手段现代化

首先，基于项目合同的运作模式彰显了治理的法治化。 PPP 项目各参与主体间涉及的多种法律关系贯穿于其生命周期的各个环节，例如在项目准备阶段，政府和项目公司关于特许经营、风险分配和交易结构的确认必须以特许经营协议或项目合同为依据；为保证项目采购、执行和移交环节的有序推进，项目公司与第三方组织如金融机构和咨询评估机构同样要建立具有法律效力的合同关系。 PPP以项目合同为准绳的运作模式，是明确各主体所对应的风险、收益、权利和责任的最根本保障，也体现了符合现代社会治理理念的法治精神和契约精神。

其次，伴随着PPP 模式推广而不断完善的信息披露机制体现了治理的透明化。 2015 年，财政部设立PPP 中心，发布各项目及所涉及的社会资本、第三方机构信息，并分享有关政策法规和项目案例。该平台高效利用现代信息技术和社会数据资源，不仅帮助政府充分统计和分析信息，加强公共产品质量、成本和价格监管，帮助提质增效降成本，还保障了公众知情权，充分发挥社会监督的约束作用。 同年，世界银行发布《PPP 信息披露框架》，为信息披露机制的完善提供了指导性建议。 之后，我国PPP信息披露体系不断细化，成为消除PPP 各参与方之间信息不对称问题，进而保障公共利益最大化，提高国家治理能力的重要推动力。

因此，本文认为PPP 模式通过规范合同约束和信息披露机制，不仅能够有效防范政府担保带来的财政风险，更将政府管理概念与民主概念有机结合，推动了社会治理现代化。

3. 公共利益最大化

首先，政府和社会资本方在PPP 模式中通过建立合作伙伴关系将各自的目标统一到一个具有共赢性质的最终目标上来:以最低的成本，实现公共利益最大化。

其次，PPP 模式独具的优势使这种最终目标的实现成为可能。 如前文所述，PPP 模式本身具有结构效率，能够利用私人部门对项目的信息优势和技术专业化优势改善建造和运营水平，并通过将建造和运行绑定，使得外部性内部化，最终得到1＋1＞2的效果。

(二)PPP 模式的社会福利效应

PPP 模式不仅对宏观经济增长具有一定促进作用，还会带来促进就业、改善环境等社会效应。

1. 就业促进效应

PPP 模式吸引社会资本进入公共供给领域，一定程度上缓解了基础设施建设资金不足的难题，基建项目的增加带来了大量劳动力需求，政府担保更是为此增加了吸引力。 PPP 模式能有效刺激私营企业突破行业壁垒、扩充业务生产，增加就业机会。

2. 福利增进效应

2020 年2 月10 日，财政部PPP 中心提出要加强PPP 项目入库和储备管理工作，特别强调要保障医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等基础保障性强、外溢性好、社会资本参与性高的项目优先入库。 由此可见我国非常重视PPP 在民生领域发挥的作用，致力于应用PPP 增进社会福利。

以养老产业和教育产业为例，随着我国人口老龄化发展，政府养老支出的财政压力不断加大，同时社区养老、机构养老的服务质量难以得到保障，引入社会资本则有利于改善这些问题，协调养老供需矛盾。 政府协同社会资本参与构建新型养老服务机制，能够提高社区或机构的服务水平，增加养老基础设施供给，使得老年人不仅老有所依，还能享有丰富多样的娱乐文化生活。 此外，通过PPP 模式，社会资本可以参与高校的合作投资，图书馆、展会等文化类基础设施的建成也丰富了人民的精神文化生活，使得更多的人获得了学习的机会，既增进了个人福利，也提升了整个社会的文化氛围。

3. 环境改善效应

生态建设和环境保护类PPP 项目建设成果一般由一定区域内社会成员共同享有，具有明显的正外部性，并且通常建设周期长、资金耗用量大，因此需要政府出资建设；然而污水处理、垃圾填埋、水利工程等工程大多属于技术密集型产业，单纯由政府完成难度大且效率低下。 尤其我国污染防治长年来重建设，轻管理，资金使用浪费严重的问题依然存在。 PPP 模式引入市场竞争，吸引充足的资本和技术，使双方优势有机结合。 PPP 在生态环保领域推广以来，政府环保资金使用逐步转变为效果导向，通过环境绩效与政府付费挂钩，不仅提高资金使用效率，更提高了生态环境保护质量。

2018 年中共中央、国务院提出要健全生态环境保护经济政策体系。 要求在通过完善相关税收优惠和财政补贴制度促进资源节约和环境保护的同时，推动生态环境治理市场化程度提高，例如减少政府付费PPP 项目而增加可行性缺口补助项目。 财政部PPP 中心数据显示，2014 年以来，我国具有污染防治和绿色低碳效应项目累计在库项目5832 个、投资额5.6 万亿元，给我国生态建设和环境保护领域带来的环境改善效应显著，并具有巨大的发展潜力。

综上所述，PPP 模式在我国各领域的推广应用，具有非常重要理论与显示的意义。 PPP 模式凭借其独特的优势，参与基础设施建设和公共服务供给，不仅对宏观经济发展产生正面影响，还起到改善治理、增进福利的社会性作用。