濒危物种审计的实施框架构建

苗 凌

(南京审计大学政府审计学院，江苏 南京 211815)

一、 引言

我国作为地球上生物多样性最为丰富的国家之一，享有“巨大多样性国家”的美誉，不仅生态系统丰富多样，物种数目更是举不胜举。 但同时，我国也是生物多样性受到严重威胁的国家之一，外来物种入侵、珍稀动植物濒临灭绝以及动物流感等问题屡屡见诸报端。 目前，《中国生物多样性红色名录》中记录的濒危物种包含475 种两栖类、527 种爬行类、1445 种鸟类以及696 种哺乳类；我国水生物种的数量正在急剧下降，面临濒危状态，其中，以中华鲟、长江鲟、长江江豚为代表的珍稀濒危水生生物已被列为国家重点保护动物。 此外，中国珍稀濒危植物信息系统的公示信息显示，我国受威胁植物物种数量高达3761 种，裸子植物受威胁比例为69.91%，被子植物受威胁比例为86.63%，更有许多高等植物已经灭绝。 濒危物种灭绝所带来的损害是不可逆的，一旦灭绝便不会重生，如果不对我国物种高速灭亡的态势加以控制，可能对生态系统的稳定产生不利影响。 保护濒危物种是国家战略与国家行为，各国对其境内的生物多样性拥有主权和责任[1]，保护濒危物种就是保护生物多样性；段昌群等认为保护生物多样性是我国生态文明建设的重要内容，也是我国参与国际生物经济和产业竞争的关键[2]；廖菊阳等综述了生物多样性和人居健康的交互关系，证实了生物多样性下降或灭绝会推动新发传染病的增加[3]。 针对我国濒危物种面临的严峻形势，我国先后出台了许多法律法规和政策文件，建立各级各类自然保护地1.18 万处，并建立了细胞库以有效保存野生生物的遗传基因。 但是，保护我国生物多样性的道路曲折漫长，仅通过现有的方式还远远不够。国家审计作为国家治理体系中的监督控制系统，自然要充分发挥保护我国生物多样性的重要作用。 近年来，审计署围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展资源环境审计工作。 生物多样性审计作为资源环境审计的重要组成部分，在我国起步较晚，开展得较为有限，专项的濒危物种审计工作也尚未实施，且目前濒危物种的审计框架也尚未得到系统构建。 基于此，文章旨在对濒危物种审计这一新型的审计方向进行探讨，从审计视角出发，系统地构建濒危物种审计框架，为我国今后的濒危物种审计提供一些思路，提高濒危物种保护工作的效率与效果，有效推进我国生态文明建设工作的开展。

二、 濒危物种审计框架体系

李伟等认为“濒危物种”，就是受到多方面因素影响，野生种群在不久的将来面临着大概率的灭绝风险的物种，通常泛指珍贵、濒危或稀有的野生动植物[4]。 有关生物多样性的审计，邱玲认为其应当涵盖生物多样化管理政策、生物多样化管理系统以及经济活动对环境的影响[5]。 而由最高审计机关国际组织环境审计工作组(Working Group on Environmental Auditing，简称WGEA)编写的《生物多样性审计指南》中指出，任何围绕生态系统、流域、森林、农业实践、海洋环境等主题展开的审计都可以视为对生物多样性的审计[6]。 其中，濒危物种审计就是生物多样性审计的重要主题之一。 文章从审计目标、审计主体、审计对象、审计内容和审计方法五个维度构建濒危物种审计的框架。

(一)审计目标

开展濒危物种审计，保障国家濒危物种保护专项资金使用的安全性和完整性，督促有关部门和相关领导干部履行濒危物种的保护责任，将濒危物种保护政策落到实处，旨在帮助改善濒危物种和受威胁物种的生存现状，进一步保护、恢复和维持生态系统的可持续利用，提高濒危物种管理的效率和效果，为实现可持续发展战略和推进生态文明建设添砖加瓦。

(二)审计主体

审计主体指的是在审计过程中主动实施审计行为，发挥审计监督作用的人员，审计主体贯穿审计取证的全过程，并对审计信息质量起到决定性作用。一般来说，我国濒危物种大都栖息在自然保护地，自然保护地通常受地方人民政府有关自然保护区行政主管部门的管理，因此，国家理应委派具有行政管理能力的国家审计机关对我国濒危物种的管理过程开展审计工作。

(三)审计对象

审计对象指的是审计主体所要考察的客体，审计主体针对审计对象的行为实施审计方法。 濒危物种审计的审计对象包括所有对濒危物种产生影响的单位，主要分为三类:直接或间接对濒危物种产生影响的单位，比如濒危物种保护协会、野生动植物交易协会；有权制定或影响濒危物种保护政策和法律法规的单位；有权做出相关决策的单位，比如各级地方人民政府的环保部门、生态部门、水利部门、林业部门、国土部门等与濒危物种保护相关的各个部门的主要负责人。

(四)审计内容

目前，我国生物多样性下降的总体趋势尚未好转，外来物种入侵形势严峻。 针对我国生物多样性受威胁现状，审计机关应当对濒危物种保护的专项资金管理情况及保护政策的落实情况进行持续跟踪审查，关注被审计区域地方人民政府、相关部门和单位及主要领导干部在执行关于濒危物种的法律和政策、发现并阻止濒危物种受威胁或在未来将会威胁到物种的因素等方面的职责履行情况。 具体来讲，对濒危物种审计可以从以下几个方面展开:

1. 濒危物种保护专项资金审计

目前，濒危物种保护专项资金的来源主要依靠各级财政划拨和社会组织募集的资金，随着保护资金来源的逐步增加，如何分配并使用这些专项资金成为濒危物种保护工作的关键。 在专项资金的审计中，审计人员需要严格把控濒危物种保护专项资金的筹集、分配和使用情况，检查专项资金的审批与拨付程序是否符合规定并及时拨付给报批单位，关注保护资金的使用是否合法合规，揭示专项资金被滞留、挪用、贪污等重大违纪行为。

2. 濒危物种保护合规性审计

在合规性审计中，审计人员主要关注保护濒危物种的相关法律法规是否健全，国家政策与我国签署的国际公约之间是否存在冲突，注重检查生态环境保护规划中遵守法律法规和管理条例的情况。 通过濒危物种保护的合规性审计，重点关注我国野生动植物贸易的合法合规情况，审计人员揭露并查处被审计单位在保护濒危物种层面的违法违规行为，确保政府和相关单位的经济活动符合濒危物种保护的国家法律法规及方针政策的规定。

3. 濒危物种保护政策落实跟踪审计

对濒危物种保护政策实施跟踪审计，审计人员需要紧扣政策要义，精准把握濒危物种保护政策跟踪审计的重点，揭示贯彻落实保护政策中存在的问题，实地走访自然保护区，深入分析政策执行过程中是否出现偏差、有无落到实地。 除此以外，审计人员也要全方位、无死角关注政策的运行情况，统筹考虑政策制定、政策执行以及政策的效果，持续跟踪保护政策的全过程，充分发挥国家审计的监督作用，及时防止、发现并纠正问题，提高濒危物种保护政策的实施效果[7]。

4. 濒危物种保护绩效审计

濒危物种保护的绩效审计注重对政府相关部门关于濒危物种的保护措施及相关单位的经济活动的经济性、效果性、效益性、公平性和环境性进行评价。在濒危物种保护绩效审计中，审计人员审查被审计单位项目目标的完成情况，是否达到了方案的预期效果，首先是从法律规范或环境领导部门制定的法律规范实施细则中确定明晰的审计标准，再采取方法评价被审计部门的经营状况是否符合这些既定标准，重点关注生态环境的修复与改善情况，保障濒危物种的可持续发展。

(五)审计方法

由于濒危物种审计的范围广，涉及自然保护区内生态系统有关的多部门组织，更需要运用生物学、地理学、环境学等多学科、多领域的专业知识，审计难度较大，传统的审计方法难以满足濒危物种审计在专业领域方面的需求，因此，审计人员必须积极寻求审计方法的创新。 大数据时代的到来，信息技术的迅猛发展和网络环境的日新月异创造了新的审计环境。 当前，地理信息技术、卫星定位功能、遥感技术的发展和我国生物多样性信息系统的建立为濒危物种审计的实施提供了技术层面的支撑。

我国多地自然保护区已经建立起布局合理、功能完善的网络观测体系，大量珍贵的濒危物种影像得以记录，为濒危物种审计提供了丰富的数据和技术支撑。 审计人员在濒危物种审计中可以借助遥感、地理信息系统和全球定位系统等技术手段，对栖息地内濒危物种的分布情况进行数据收集与整理，并定期比对结果，发现疑点再进行现场取证[8]。

三、 我国开展濒危物种审计的建议

我国资源环境审计起步较晚，目前，对濒危物种的审计尚在摸索阶段，在许多方面还存在不足，为此，文章针对我国濒危物种审计现状提出以下建议，努力探索出一条具有我国特色的审计路径。

(一)完善濒危物种审计法律体系

《生物多样性审计指南》指出法律、国际公约和政策对防止物种灭绝至关重要。 目前，在我国的法律体系中，包含了诸多濒危物种保护和生态系统保护的法律法规，但是有关濒危物种审计的法律法规甚微，缺少濒危物种审计的法理依据，使得审计机关或其他主体在实施濒危物种审计时处于被动的地位。 为此，我国应当完善濒危物种审计的法律法规体系，同时颁布濒危物种相关的审计准则，赋予濒危物种审计法律和制度的保障，使其有法可依，也使得审计人员的审计行为有章可循，保障濒危物种审计结果的权威性。

(二)建立规范的濒危物种审计评价标准

由于我国不同地区的保护区管理建设措施具有差异性，各地方审计机关对濒危物种实施审计时采取的审计标准也存在差异，缺乏统一性。 因此，审计署可以为濒危物种审计建立一套具有普适性的、完整的评价标准，采取“先定性，后定量”的方法，比如判断被审计地区自然保护区的建设与管理是否具有生态效益，再将其具体量化，计算濒危物种受保护的程度、数量的增减等。 各级审计机关落实时围绕这套标准，根据项目的特殊性具体细化，对不同地区濒危物种的管理和恢复情况做出更加科学的评价。

(三)加强濒危物种保护的绩效审计

王丽等对《生物多样性审计指南》中提及的68个审计案例进行了统计，发现绩效审计、合规审计和财务审计占比分别是73.5%、20.6%和5.9%[9]，可以看出，目前国外的生物多样性审计以绩效审计为主，注重生物多样性保护政策的效益性和效果性评价，而我国目前已涉及的生物多样性审计主要是财务收支审计，对濒危物种保护政策落实的效果评价尚少，因此，绩效审计应是我国未来濒危物种审计的主流方向。 对濒危物种实施绩效审计，需要评判濒危物种保护所取得的长期的社会效益和生态效益，只有重视被审计地区濒危物种保护措施所产生的生态效益，才能使该地区的领导干部更加重视对濒危物种的管理，更好地推进我国生态文明建设。

(四)加大审计人才培养力度，创新审计技术方法

新时期推进生态文明建设的要求加大了濒危物种审计的工作量，对审计人员的素质也产生了更高的要求。 然而，我国目前审计机关普遍面临着人手紧缺与任务多的矛盾，因此，审计机关应当加强对审计人才的培育，培养掌握生物学、地理学、环境学等学科基本知识的综合性审计人才。 此外，为了应对濒危物种审计中可能遇到的困难，审计机关在审计技术方法上也要引进新兴技术，及时掌握濒危物种管理的相关数据；树立风险导向的审计思维，建立濒危物种风险预警机制，即使没有确凿证据表明生物多样性的利用会产生不可逆转的危害，也应当采取必要的措施[10]，实现动态监控，降低信息时效性的壁垒。