分税制与预算管理制度的改革与发展

李 爽

(聊城大学，山东 聊城 252000)

一、我国分税制财政分权制度的改革与发展

财政对国家治理体系起着支柱性与基础性作用，财税体制改革更是嵌入我国经济建设与现代化发展全过程。从1994年分税制改革到十八届三中全会全面深化财税体制改革，再到“十四五”规划进一步完善现代税收制度，经过近30年的实践与探索，我国财税体制不断完善。可以说，1994年分税制改革下拉开了我国财税体制改革的序幕，对我国以后的财税体制与经济发展影响深远。但经过一系列调整，当前我国财政管理体制运行出现中央与地方财政收支失衡、隐形债务、土地财政等问题。由于财权、财力的上移及事权、支出责任的下放，地方政府面临较大的财政资金压力，进而通过债务扩张、出让国有土地等方式缓解财政压力。归根溯源，这些问题反映出我国分税制改革贯彻不到位，这在省以下政府中尤为明显。所以，在推进我国现代化建设与实现中国梦的征程中，仍要坚持分税制的财税体制改革思路。因此，了解分税制的形成与发展，对厘清我国财税改革进程并进一步深化财税体制改革至关重要。

(一)分税制的形成

十一届三中全会以后，财税体制改革成为经济体制改革的突破点，经济体制改革全面展开，开始从计划经济逐渐转变成市场经济。1979～1991年财税体制改革以放权让利为主题，对国家与企业、公民以及政府间的收入分配关系进行调整，建立起以流转税与所得税为主的税收制度。“利改税”于1983～1984年正式实行，包括开设新税种、恢复关税并建立涉外税制等方面。在政府间收支划分方面，中央与地方实行收入分成、分列各支，逐步形成财政包干制。随着这种财政制度的运行，其内在弊端逐渐显露，中央与地方财力分配格局发生转变，地方财政收入远高于中央，地方财政支出也大大超过中央支出水平，省际政府财力差距扩大。

为了扭转这种失衡的财力分配格局，明确中央宏观调控地位，1992年5月中央政治局会议提出实行分税制以加快财税体制改革进程。随后，6月份«关于实行分税制财政体制试点办法»正式出台，选取包括天津、武汉在内的9个地区作为试点城市。1993年中共十四届三中全会明确指出财政体制要逐步实现利税分流与实施分税制，用以事权为基础的分税制取代财政包干制度。1993年12月15日国务院正式发布«关于实行分税制财政管理体制的决定»，标志着我国正式建立一套由中央税体系与地方税体系组成的国家税收体系，实现税收收入在中央与地方之间的分配，设立中央税、地方税以及中央与地方共享税，分级预算制度自此形成。

(二)分税制的逐步调整与深化

1994年分税制改革被认为是我国财税体制改革的一个重要转折点，初步形成了一套比较规范的国家性财税体系制度框架，巩固了国家的中央财权，平衡了央地间收入分配关系。但是随着财权与财力的不断上移，财权与支出责任不匹配问题日益显现，加重了地方财政紧张局面。为此，“构建公共财政的基本框架”这一理念在1998年全国财政工作会议提出，用来解决地方财政支出与财力不匹配问题。此次支出端改革着重解决省以下财政管理体制支出与事权错配问题，明确了省、市级政府支出责任不能直接转移给下级政府，对县、乡的委托事务则需要配备专项资金进行拨款，对于其他共同事务则合理划分支出分担比例，保障基层政府基本财力供给。2014年中央政治局提出深化财税体制改革，充分发挥财税体制在国家治理体系中的作用，合理划分中央与地方的事权与支出责任。2016年国务院就推进央地之间财政事权和支出责任问题发布了指导文件，要求事权与支出责任划分必须以“体现基本公共服务受益范围，兼顾政府职能和行政效率，实现权、责、利统一”为原则，这是央地间事权与支出责任的首次规范划分。

二、我国预算管理制度的改革与发展

以分税制为基础的财政制度规范了中央与地方政府、政府与市场主体、公权体系与公民间的分配关系，建立了分级分税体制框架，而预算管理体制则发挥着规范政府收支的作用。预算管理制度不仅是财税体制改革的重要一环，还是现代财税体制的关键内容。现代政府预算改革的着力点在于完善绩效预算管理制度与全口径预算制度，提高财政资金使用效率。因此，要深入了解财税体制改革与发展的历程与绩效预算的改革背景，就不能忽视预算管理制度的改革与发展。

(一)预算制度的初步形成(1949～1990年)

«中国人民政治协商会议共同纲领»初步建立起我国财政预算管理框架，对我国预算决策管理工作发展提出了一个总体的决策要求和基本预算标准:“划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支”。1949年12月，中央人民政府委员会第四次会议通过了«关于1950年度全国财政收支概算草案报告»，意味着第一个预算的圆满完成，为新中国预算管理制度奠定了良好的基础。自1950年开始我国实施预算审核制度和决算制度，而1951年«预算决算暂行条例»正式对预算组织架构、各级预算管理权限、预决算编制流程做出详细规定。至此，我国的预算管理制度开始步入正轨。

(二)预算制度的法制化建设(1991～2010年)

继«预算决算暂行条例»出台以后，1991年国务院又颁布了«国家预算管理条例»，进一步完善了预算管理制度。1995年«预算法实施条例»正式颁布，将目前我国的财政预算中规定项目划分为4个组成部分，分别是政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算；中央与地方预算编制制度也发生了变化，先各自单独编制预算，最后再汇总成国家预算。

部门预算改革最早在地方层面兴起，至1999年财政部发文推行中央层面的部门预算改革。随后，中央又开始对国库集中收付制度进行改革。2001年3月«财政国库管理制度改革试点方案»出台，提出建立以“国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的国库管理制度”。在此基础上，中央国库现金管理制度开始实施。除此之外，随着我国市场化进程不断推进，政府收支分类制度的改革也在不断深入。2006年«政府收支分类改革方案»正式发布，明确了政府收入分类方式，增加了新的支出功能性分类和经济性分类方式，强化了财政预算管理和预算监督。

(三)现代预算制度的发展(2011年至今)

自2011财政部出台指导意见以后，2012年又出台文件对整个预算绩效管理制定工作规划，为预算绩效管理改革奠定基础。2013年财政部出台«预算绩效评价共性指标体系框架»，制订了由项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价指标组成的预算绩效评价体系。同年11月十八届三中全会要求深化以“建立跨年度预算平衡机制”为目标的财税体制改革，并提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。2014年新«预算法»出台，增加包括国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的两部预算，也就是说地方政府在原先公布两部预算基础上还要增加两部预算。

2015年财政部印发«中央部门预算绩效目标管理办法»，详细规定了预算绩效目标的设定、审核与应用等内容，全面覆盖中央部门的项目支出绩效目标，并进行了对绩效目标执行监控的试点。2018年国务院颁布«关于全面实施预算绩效管理的意见»，对预算绩效改革做出顶层规划，指出用3～5年时间基本建成囊括各个方位、涵盖各个过程的预算绩效管理体系，开启了预算绩效管理的新征程。

三、分税制与预算管理制度的现状

一方面，中央与地方财政关系失衡。虽然分税制以“财权与事权相结合”为基本原则，但工作中心在财政收入的分配关系上，忽视了财政支出的划分。分税制实行以后，中央与地方政府之间是一级政府匹配一级事权与财政，而随着财权上移，事权下降，分税制与地方财政的匹配性减弱，地方财政压力问题不断凸显出来。一些具有国家属性的公共事务交由地方负责，而中央对一些区域性事项承担过多责任。除此以外，中央与地方的共享税在地方所有税种中居于主要地位，税源高度集中于中央，地方缺乏主体税种，对税收的管理权限较少，造成地方可以掌握的税源也比较少，继而导致地方对转移支付依赖度高。而随着基本公共服务均等化建设，地方承担支出责任越来越多，财政支出项目增多加重了地方财政压力。长此以往，地方政府会通过自身管理权限以寻求财政资金来源，地方债务规模可能会愈来愈大，甚至可能会引发财政风险，影响财政可持续性。

另一方面，预算公开范围有限，财政透明度低。2008年以前国际财政透明度改革重点关注公开披露的财政信息的内容与范围；2008年金融危机后各国政府开始重视财政透明度问题，着重提高公众参与度。我国财政透明度制度建设起步较晚。2007年国务院发布«中华人民共和国政府信息公开条例»，明确规定县以上各级人民政府及其部门需公开财政预决算报告。预算公开是公共财政的本质要求，是政府信息公开的一项重要内容。公开透明既是现代财政的基本特征，也是法治政府的基本要义，对完善我国现代国家治理体系有着重要意义。财政透明度是衡量政府信息公开程度的重要指标，财政透明度越高，政府公开的财政预决算和财政收支等信息就越多。根据上海财经大学公布的«省级财政透明度报告»，可以发现目前我国预决算信息公开制度不够完善，制定的财政信息公开项目主要涉及大类项目，缺乏更加细致深入的小类项目。由于缺乏详细的财政信息公开流程与公开标准，地方政府对预决算公开口径的认识不准确，政府之间公开形式也存在差异。此外，省级政府财政透明度差异大，公开不及时。对外公开的信息往往滞后于财政活动发生的时间，导致社会公众对政府行为缺乏及时的事后监督。

四、政策建议

一是优化中央与地方收入分配体系。要优化事权与财权在中央与地方之间的分配，一方面需要中央增强对事权与支出的责任，减轻地方政府支出负担，建立更加科学的转移支付制度，使得地方财力能够合理匹配事权；另一方面地方政府需要规范财政预决算管理，提高财政支出效率。此外，完善地方税体系也必不可少。目前，我国还没有建立完善的地方税体系，地方税种较少。要平衡与优化中央与地方收入分配体系，就需要依据地方建设需求与地区资源实际情况，拓展地方税征收方式，设立地方主体税种，激发地方政府税收活力，实现事权与支出责任的平衡。

二是全面推进预算绩效管理进程，提高财政透明度。现代财政预算要求体现预算全面性原则，将政府资金全部纳入预算。此外，公开透明原则要求提高政府预算信息的公开程度。财政透明度不仅对地方财政预算管理具有重要意义，而且能够防范地方财政风险、稳定地方经济运行。实现预算公开，加强财政监督，还需要从以下角度着手:一是完善地方财政预算信息数据公开标准，规范数据呈现方式、公布方式与获取方式，优化地方数据库，提高财政数据质量，简化操作流程，增加数据获得的便利性。二是落实监督反馈机制。顺畅监督渠道，提高问责效力。在公布财政信息的同时，也要提供反馈联系方式，针对公民疑惑的问题及时提供解释或进行整改，强化公众监督作用。