扬州市城乡居民社会保障公共服务均等化研究

倪 晔，袁 亮，夏正晶

(扬州工业职业技术学院，江苏 扬州 225127)

一、引言

近年来，我国经济高速发展，社会主义建设进入新的发展阶段，和谐成为社会主旋律，但是城乡差距问题依然存在。其中，城乡社会保障公共服务不均等就是突出的问题之一，它使得城乡居民不能均等享受社会发展繁荣的果实，因此实现城乡社会保障公共服务均等化成为解决社会公平问题的焦点。本文以扬州为例，对城乡居民社会保障公共服务均等化问题及对策开展研究，基于现状和问题的分析，提出实现扬州城乡居民社会保障均等化的对策，希望对扬州城乡社会保障均等化服务的实现以及其他地区实现城乡社会保障服务均等化起到一定的参考作用。

二、社会保障公共服务均等化相关理论概述

(一)社会保障均等化概述

社会保障制度是国家通过法律手段，对财政收入进行再分配，对低收入、无收入人群以及因意外而导致生活困难的公民给予最基本的生活保障，从而保障其基本生活的制度。目前，我国已经形成了以养老、医疗、失业、工伤、生育以及最低生活保障为主要内容的社会保障体系。本文从民生共享的视角，对扬州市社会保障公共服务开展研究。目前，关于社会保障均等化的研究在学术界还没有达成共识，但是对于实现社会保障均等化应当遵循的原则已经形成了一致性意见，即实现社会保障均等化就要坚持机会均等、最低保障标准均等、实施均等等。基于此，本文将社会保障均等化定义为以政府推进为主体，促进城乡居民均等享受社会保障权利，基本保障权利包括养老、医疗、失业、工伤、生育以及最低生活保障等。

(二)社会保障与公共服务的关系

随着人们对于社会保障问题日益重视，学术界已经将社会保障问题视为现代公共管理学的前沿问题。而社会保障的实施主体是政府部门，因此社会保障政策的制定、推行以及实施属于行政管理的范畴。我国著名学者常修泽教授在定义公共服务时将社会保障纳入公共服务中的民生服务范畴，认为社会保障与公共服务的均等化在特征上存在着相关性，实现社会保障均等化对于实现公共服务的均等化具有一定的积极意义，能够更好地促进社会公平。

三、扬州市城乡居民社会保障实施现状分析

(一)扬州市城乡基本情况

扬州市位于江苏中部地区，现全市总面积为6634平方千米，其中市区面积为2310平方千米。扬州市下辖3区1县，代管2个县级市，全市总共有62个镇、4个乡和17个街道。根据第七次人口普查，扬州市全市人口总量为455.98万。现有城乡基本养老保险参保人数为327.08万，城乡基本医疗保险参保人数为435.36万、失业保险参保人数74.34万、工伤保险参保人数为95.03万、生育保险参保人数为96.27万。扬州城乡低保标准实现一体化，月人均标准由2015年末的390~575元统一提高到2020年的710元，累计发放低保资金于1951万人，累计达8.18亿元。

截至2020年末，全市农民人均支配收入24813元，同比增长6.3%，工资性收入14532元，占比58.57%，经营净收入5958元，占比24.01%，财产性收入618元，占比2.49%，转移性收入3705元，占比14.93%。由此可以看出，农村居民的收入中工资性收入占比较高。根据农村居民的消费数据可以看出，2020年，扬州市农村居民的消费支出达到了16550元，消费支出占农民总收入的比重为66.70%，同比下降3.9%。

截至2020年末，扬州市城镇居民的人均可支配收入为47202元，同比增长3.6%。其中，城镇居民工资性收入为28137元，占总收入的59.61%，经营性收入为6651元，占总收入的14.09%，财产性收入为4696元，占总收入的9.95%，转移性收入为7718元，占总收入的16.35%。由此可以看出，城镇居民的收入以工资性收入为主。统计城镇居民的人均消费数据可以发现，城镇居民的人均消费支出为25342元，消费支出占总收入的比重为53.69%，同比下降1.4%。

由以上数据可以看出，扬州市不论是农村人口还是城镇人口，人均可支配收入实现了不同程度的上升，而人均消费支出方面均呈现下降趋势，这可能是由于疫情期间居民大面积居家隔离，线下消费行为骤减，地区物流不畅，企业复工复产有所延迟，市场需求难以被充分满足。受疫情影响，很多人倾向于持币观望而不是消费，这些都影响到了整体的消费支出规模。因此，需要从多个维度来刺激消费，一方面要提高居民的收入水平，另一方面要完善城乡社会保障制度，改善城乡基础设施建设，刺激城乡居民的消费需求。

(二)扬州市城乡居民社会保障总体实施情况

为实现社会公共服务的均等化，近年来，扬州市政府不断完善社保体系，进一步扩大了社保范围，社保水平总体不断提高。2020年，扬州市调整了医保缴费政策，将原先的“一制两档”制度修改为“一制一档”，目前扬州市的医保缴费标准为成人300元/人，儿童240元/人。

对近10年扬州市公共服务支出(表1)进行统计分析可以看出，将2011~2020年划分为前后5年对比，扬州市前后五年的公共服务支出增幅较大，并且社保和医疗方面的支出占比较大，前后5年增幅达到了155.21%。2011~2015年，扬州市社保和就业支出占比为7.61%，而2016~2020年扬州市社保和就业支出占比已经上升到了11.19%。总体而言，扬州市在社会保障和改善民生方面取得了一定的成效，对于发展扬州市经济、提高社会文明程度和实现社会公平起到了很大的作用。

表1 扬州市2011~2020年公共服务支出情况

(三)城乡居民社会保险参保情况

近年来，扬州市逐渐跳出社保格局，进一步完善了社保体系，已经初步建立了比较完善的城乡社会保险制度，覆盖面持续扩大，从过去的企事业单位扩大到各类从业人员，基本实现了全员参保。截至2020年底，基本养老保险参保人数327.08万人，参保率达到99.5%，基本实现了全覆盖，这代表扬州市城乡一体化建设进入了新阶段，为扬州市的经济发展添加了助推力。2020年，城乡居民人均最低生活保障金分别为648.94元和499.28元，相差149.66元，差距较大。这充分说明实现社保全覆盖后，下一步应当逐步缩小城乡的差距，实现社会保障的提质增效。为此扬州2018年开始实行城乡居民基本医保制度，从制度层面来实现医保的统一，逐步缩小城乡基本医保的差异，为促进全市医保体系的完善奠定坚实基础。2020年，全市医保基金收入为40.45亿元，医保基金支出为35.26亿元，为推动全市医保参保工作，扬州市提高了医保人均财政补贴标准，2020年，扬州市医保参保率达到了99.2%。

四、扬州市社会保障公共服务均等化存在的问题

(一)城乡社会保障水平不平衡

根据分析扬州市城乡社会保障实施现状，在实施公共服务均等化背景下，扬州市社会保障服务均等化取得了显著的成效，特别是在养老和医疗两个方面，然而全市城乡居民社保水平依然较低。从城乡最低生活保障对比来看，城市和农村地区的最低生活保障还有较大的差距。而在基本医疗方面，农村地区的就医局面与城乡相比实现了一体化，但是由于医保保障范围仅限于大病，城乡医保体系还不是很全面。此外，由于城市和农村人口结构以及职业的不同，关于工伤保险、失业保险以及生育保险等社会保障内容很少将农村居民纳入城乡一体化体系当中，社会保障公共服务均等化的实现有待进一步提高。

(二)城乡社会保障待遇差别大

目前扬州市城镇职工养老保险和医疗保险以及新型乡村养老保险和新型乡村合作医疗保险的社会保障的实质和功能相同，而在缴费方式和待遇方面的差别较大。扬州城乡居民的养老保险现有15个档次，分别为100~1200元12个档次以及2000、3000和6000元3个档次，其中最低4个档次缴费标准仅适用于最低生活保障对象、重度残疾人等特殊群体，选择低标准缴费的档次和选择最高档次的缴费标准，所能领取到的养老金与其所缴纳的缴费标准并不一致。例如，若农村居民选择600元的缴费标准，缴费期限为15年，年龄满60岁之后每月可领取256元左右养老金，而若一个农村居民选择6000元的缴费标准，缴费年满15年之后，至60岁每月也仅仅可以领取930元左右的养老金。可以看出，两者的缴费标准相差近9倍，而领取的养老金相差3.6倍左右。这就对社会保障公平性作用的发挥产生重要影响。

(三)社会保障基金未来缺口压力大

社会保障服务均等化的实现需要一定的社会经济条件支撑，统筹城乡社会保障，实现全覆盖意味着需要增大社会保障基金的支出，这就使得社会保障基金的压力增大。随着老年人口总量的不断增加，我国人口老龄化形势越来越严峻。目前，扬州市60岁及以上人口达到了115.92万人，占人口总数的25.2%。2020年，全市保险基金预算收入为228.76亿元，较上年下降17.1%，社会保险基金预算支出284.54亿元，较上年增长7.3%，可以看出社保基金收支不平衡，收入小于支出。未来基金缺口将会对扬州市社会保障均等化的实现形成较大的压力，维持社会保障服务均等化将会成为扬州市公共服务工作面临的重大难题。

五、扬州市社会保障公共服务均等化对策

(一)强化城乡社会保障体系

在推进城乡一体化的进程中政府具有至关重要的主导作用，因此要想提高城乡社会保障水平，政府要把握全局，统筹兼顾。重视对社会保障制度的完善和实施，不断完善城乡社保体系，促进城乡社会保障公共服务均等化的实现。具体做法有:第一，统一城乡医疗管理制度，减小城乡医保差距，提高农村医疗水平，可以通过鼓励往届毕业生到乡村基层服务工作，提高乡村医疗服务水平，解决农民看病难的问题。第二，对于农村就业困难人群进行就业指导培训，并且设立专项的就业援助资金，缓解农村地区失业人员暂时的经济压力。第三，在制定最低生活保障和医疗救助制度时，需充分考虑农村地区的人口结构和职业结构，在农村地区最大限度地实现农保全覆盖。第四，对于经济上存在困难，医保自缴存在困难的低收入人群提供全额财政补助，以确保医保的社会保障作用。通过上述措施，全面提升城乡社会保障水平，以期推进扬州市城乡基本公共服务均等化的实现。

(二)缩小城乡社会保障差距

缩小城乡社会保障差距，特别是缩小城乡养老保险以及医疗保险这两类保险的差距，对于实现城乡社会保障均等化具有至关重要的作用。首先，要进一步增加农民的收入。只有收入增加了，农民才会选择更高标准的缴费档次，未来才能获得相对更高的保障待遇。第二，要优化农村地区的产业结构。受中国传统小农经济模式的影响，大部分的农民采用小规模农业生产方式，这种方式效率比较低，无法提高农民的收入。为此，可以引导农民引进规模化的种植方式，一方面因地制宜地发展渔业、畜牧业等效率较高的产业，同时可以结合乡村振兴，发展农业观光、特色农产品开发等附加值高的项目，提高农民的收入。第三，可以借力特色田园乡村建设试点，积极探索农房财产权抵押贷款，广泛动员群众参加合作社，自办农家乐、家庭农场，开展电子商务等，鼓励农民自主创业和就近就业，推动他们加入城镇职工养老保险体系，提高农村地区的社会保障水平。

(三)加强社会保障基金的管理

目前扬州市社会保障基金的一般来源是政府财政税收、个人和企业所缴纳的一般资金等，为了使社会保障资金存量扩大，只能将社会保障基金由国有资产部分存量中进行转换。但是，扬州市目前的社保基金存在着较大的缺口，这主要是由于农村社保基金的需求增加，人口龄化造成的离休人员增加以及经济体制改革之后一批国有企业员工下岗造成社会保障基金存在缺口。这需要政府统筹协调社会资源，更好地组织、引导社会资源参与城乡社会保障公共服务，拓宽城乡社会保障资金来源渠道，鼓励和引导个人、企业、慈善组织和公益组织对农村社保基金进行捐助。也可以根据流动性，将社保基金划分为长期社保基金、中期社保基金和短期社保基金，根据社保基金的流动性进行各种投资，通过此种方法可以有效降低社保基金的投资风险，并且还能够实现社保基金的增值。此外，还需要对公共财政支出的结构进行有效优化，可以通过提高社保基金支出的比重来增加社保财政支出，以确保社保基金能够有更好的财政保障。

六、结论

随着城乡一体化进程的不断推进，实现城乡社会保障公共服务均等化对于实现城乡公共服务均等化具有关键性的作用。扬州市在积极推进城乡一体化的实现方面，制定了一系列的政策，并开展了城乡公共服务均等化相关工作。但是由于城乡差距，扬州市农村地区的公共服务还比较落后，为此，就需要加强对扬州农村地区的公共服务管理，提升农村地区公共服务水平。目前，扬州城乡社会保障公共服务均等化工作取得了一定的进展，但是还没有实现城乡社保均等化服务的目标。针对扬州城乡社会保障水平不平衡、城乡社会保障待遇差别大、社会保障基金未来缺口压力大等问题，提出了强化城乡社会保障体系、缩小城乡社会保障差距、加强社会保障基金的管理等建议，希望研究能够对扬州市城乡社会保障公共服务均等化的实现起到一定的参考作用。