我国非缴费型养老金制度建设研究

余海霞

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350117)

一、研究背景

根据最新的人口普查数据，2020年，我国总人口达到14.1亿人，其中，65岁及以上人口占13.5%，比2010年时的8.9%上升了近5个百分点，反映出中国人口老龄化程度的加深。随着老龄化程度的加深，我国对老年人的社会保障问题愈加重视，老年群体是易于遭受贫困的脆弱群体，国家要加强相关制度建设，提高老年人抵御风险的能力。为织密老龄人口的社会保障网，我国正在加强建设多层次的养老保险体系，职业年金和商业保险为国家为提高养老质量、水平而大力鼓励的养老形式，但这些都属于缴费型养老金制度，从覆盖面和老年人参与意愿角度分析，能享受职业年金和商业保险提供的养老金的老年人口数量有限。我国长期处于社会主义发展初级阶段，为人民提供更好的生活，满足人民对美好生活的向往是我国政府进行顶层设计时不容忽视的目标，为保障人民在其年老之后基本生活依然有保障，我国应该着力建设非缴费型养老金制度。少子高龄化的社会现象使得家庭的养老功能减弱，将养老责任转移到国家层面。

二、研究综述

在经济发展和人口机构变化的背景下，我国不仅要及时解决新业态人群的社会保障问题，还要积极应对人口老龄化，当下着力建设非缴费型养老金制度能使政策的社会效用最大化。高庆波通过研究发现缴费型养老金制度和非缴费型养老金制度的发展路径差异较大，未来两类养老金制度的发展需要考虑三个要素，一是普惠与否，二是两种养老金制度是否互斥，三是如何与其他社会福利制度相整合。郑秉文认为城乡居民养老保险制度的历史演变是“艾伦条件”这只“看不见的手”，引入非缴费型养老金制度的决策本身是符合历史嬗变规律的正确选择，但如何对制度进行合理定位，避免制度陷入福利化和出现攀比现象，是长期制度建设过程中需要谨慎对待的问题。杨娟通过比较国际上的非缴费型养老金制度的实践和发展历程，认为非缴费型养老金制度的实施需要可行性与可支付性两方面的前提条件，前者要求低收入国家提高政府的管理能力，后者要求低收入国家政府提高融资能力。已有的实践证明大多数发展中国具备建设非缴费型养老金制度的可支付行，而制度的可行性则需要国家根据自身客观条件进行设计和实施。

三、我国非缴费型养老金制度的发展现状与功能分析

(一)我国非缴费型养老金制度的发展现状

中华人民共和国成立后，中国的养老保障体系随着政治、经济、文化和社会的不断发展与进步而逐渐建立并完善，非缴费型养老金制度与缴费型养老金制度的区别在于，缴费型养老金制度是社会保险制度，而非缴费型养老金制度是福利色彩较为浓厚的社会救助，以此为标准，城乡居民基本养老保险制度可以被视为中国非缴费型养老金制度的雏形。

城乡居民基本养老保险制度覆盖范围包括农村户籍人口为主的农业人口以及部分未参加城镇职保制度的城市人口，其资金来源主要是财政转移支付，它具有家计调查式、普惠性以及最低养老金的功能。与国外的社会养老金功能相比，中国城乡居民基本养老保险制度有基于国情而产生的独特性。第一，该制度融合了基础养老金和账户养老金，参保人口建立个人账户，个人所缴纳的费用仅进入个人账户，地方财政给予一定比例的财政配比补贴，这两笔资金共同形成未来账户养老金的本金。第二，账户养老金具有保险性质，个人缴费全部进入账户进行完全积累并形成“基金池”。第三，基础养老金完全来源于财政一般税收收入。

(二)非缴费型养老金制度的功能分析

1.微观功能

老年人口参与社会劳动的能力弱，得到劳动的机会少，导致老年人可获得的经济收入低于其年轻时的收入，甚至低于同时期的社会平均收入，而老年人群的身体健康问题随着年龄增大而不断增加，因病致贫的概率远大于年轻人。除了老年人自身原因产生的贫困问题外，在少子化的小家庭模式中，老年人可能在无法获得较好的养老照料的同时，还需要继续承担家庭中养育孙辈的责任，在低收入甚至零收入的情况下，抚养幼儿加剧了老年人生活的贫困。从微观角度看，非缴费型养老金制度有助于解决个人的贫困问题，制度资金来源于政府财政收入，老年人在达到年龄要求后即可领取养老金，而没有缴费的前提条件，这相当于政府基于财政可支付能力的大小对老年人群进行无偿的生活补贴。老年人可以利用这笔补贴性的收入支付生活中需要的开销，也可以进行储蓄以备不时之需，甚至可以进行创业和投资，提高老年经济收入。非缴费型养老金制度发挥微观功能保障老年人个体生活时，也让老年人具备支付下一代儿童成长成本的能力，让尚不具备劳动能力的儿童的人力资源得到更好的开发和积累，无形中增强下一代青年的生活和就业能力。

2.宏观功能

非缴费型养老金制度的宏观功能体现在对储蓄和消费的影响上。按照生命周期理论，个人的储蓄与终身收入和生命周期紧密联系在一起，即储蓄和消费分配取决于终身收入。建立非缴费型养老金制度意味着个人在退休时的收入并不完全依赖于自己的储蓄，还有赖于非缴费型养老金的补贴，考虑个人的储蓄习惯和未来预期等心理因素，大部分劳动者都会选择增加当期消费，减少用于防范老年生活贫困的储蓄金额。因此，非缴费型养老金制度的建设，向社会释放出生活稳定有保障的积极信号，刺激消费者提高当前的购买力，增加当期消费，尤其对老年人而言，储蓄偏好将得到极大程度的降低，老年人对生活的安全感提高，就能毫无顾虑地享受老年生活，老年人的消费能力也得到提升。刺激消费以拉动内需是国民经济发展根本的内在动力，激发老年人的消费潜力，将促进老龄产业的发展，老年人购买养老服务可为社会创造更多的就业机会和经济增长。社会就业机会的增加和GDP的增长又能带动在职一代劳动力的消费提升，从而使整个国民经济呈现正循环，得到极大的促进，政府的财政可支付能力也同时得到提升，非缴费型养老金制度的可持续性因此得到可靠的财政支持。从宏观层面而言，非缴费型养老金制度的建设有利于社会经济形成良性循环。

(三)我国建立非缴费型养老金制度的紧迫性

从2000年到2019年，中国65岁以上人口占总人口的比重不断增加，2020年发布的中国统计年鉴资料显示，截至2019年年末，这一比重达到12.6%(表1)。此外，全国老年人抚养比也在不断攀升，从2000年的9.9%持续递增到2019年的17.8%，出生率在2020年仅为0.85%，已经呈现连续4年下降的状态，老年人口抚养比的增速之快，让建立非缴费型养老金制度成为解决养老负担问题的有效措施之一。我国城镇离退休人员基本养老金替代率近年来持续下降，2020年仅为41%，远低于世界银行建议的70%，城镇离休人员基本养老金替代率的下降引起社会各界对未来养老金购买力的担忧。中国的人口老龄化问题日益严峻，缴费型养老金制度只能保障小部分的老龄人口的养老生活，为维护老龄化社会的稳定，避免在老年群体中出现较大的贫富不均和生活质量差异，建立非缴费型养老金制度成为必要的制度建设。

表1 2010~2019年全国老年人口年龄结构和抚养比

“十四五”时期是中国经济发展和新型城镇化发展的关键时期，在加快新型城镇化过程中，新业态不断涌现，就业种类与以往大不相同，就业形式日趋非正规化，与此同时劳动力就业人口总体规模呈现下降趋势，导致人口的赡养率和老年人口增量都持续升高，未来的基本养老保险覆盖面的提高面临极大挑战。由表1可见，老年人口结构的老化呈现线性上升的趋势，没有出现下降的拐点，老年人口抚养比从2000年至2019年也持续上升。面对人口结构的变化，社会保障尤其是养老保障在社会民生方面所占据的重要性日益提高，养老保险制度建设根据社会人口结构的转型做出针对性的调整，能够为农村老年人口和非正规就业人员建立养老保障安全网。

四、完善非缴费型养老金制度的措施

(一)完善基本养老金调整机制

健全基本养老金调整机制和制度之间待遇调整的协调机制是基于社会公平和制度政策规范性的需要，城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险的养老金调整政策在目前还没有得到有效的统一，需要完善以老年农民为主体的非单位工作人员的养老金调整政策，加快落实养老金待遇调整的增长机制，实现待遇的指数化调整，使各地区的人民享有的城乡居民基本养老保险金达到比较均衡的水平，保障老年人的生活水平，体现社会公平、公正性。完善基本养老金调整机制，让非缴费型养老金制度更有效地提高我国居民消费能力，促进经济稳中向好发展，有助于熨平消费周期，提高资源分配效率。

根据不同的结构安排，非缴费型制度分为普享型、补缺型、融合型等类型，就中国目前所处的社会主义初级阶段而言，由于个人账户养老金制度的自愿性质，缴费水平较低。当前，城乡居民基本养老保险制度已经实现了全覆盖，但待遇水平较低，不能充分发挥功能性作用。在中西部经济较为落后的地区，非缴费型养老金制度的待遇水平无法保障当地居民基本生活需要，只能起到补助性作用。提高非缴费型养老金的待遇水平可以运用精算平衡的方式，根据经济发展、物价、工资增长和财政能力等社会客观因素，将待遇的替代率水平目标与城乡居民的收入按一定比例相挂钩，这一比例标准的确定以保证领取非缴费型养老金的金额可以满足居民的基本生活需要为前提，合理调整非缴费型基本养老金待遇，稳步提高国民基本养老金水平，保障老年人基本生活水平，稳定消费预期，而不是只能起到缓解贫困的作用。建立真正有效的非缴费型养老金制度，通过现金转移支付的方式向符合条件的老年居民发放合理的养老金金额，从而起到增加家庭收入、增加居民购买力和提高居民的生活质量的作用。

(二)健全非缴费型养老金制度与缴费型养老金制度之间的互补关系

19世纪末，德国建立缴费型的法定养老金，强调权利与义务统一的“俾斯麦模式”得到世界范围内的肯定，成为养老保障制度的典范。在中国城镇化进程过程中，随着工业化的高质量发展，农村劳动力逐渐转移到城市，非正规就业人数快速递增，提高缴费型养老保险制度的覆盖面可以较大程度上满足整个国家的养老保障需求，成为养老保障制度的支柱。但缴费型养老金制度本身具有难以矫正和克服的劣势，尤其在发展中国家，其无法解决法制不健全、管理效率低下、人均GDP水平偏低的社会问题，而这些问题的解决亟需非缴费型养老金制度的建立。这两种制度各有所长，无法形成替代关系，而必须形成互补关系。面对日渐庞大的非正规就业人员、农村老年人口、流动人口，非缴费型养老金制度可以发挥普惠性作用，弥补缴费型养老金制度的不足。因经济能力低而无力承担缴费型养老金负担或者因为缴费年限不足而无法领取养老金的老年人可以受到非缴费型养老金制度的覆盖，通过政府财政出资为这类被缴费型养老金制度排除在外的老龄人口提供养老保障，在这一制度层面上，通过完善非缴费型养老金制度和缴费型养老金制度的互补关系可以达到养老金体系在社会的全覆盖。

目前中国城乡居民养老金制度的设置还比较简单粗放，以保障最低生活制度为主要目标，较少运用家计调查式手段严格审核申请人群，导致制度的实施准确性不高和财政资金使用效率低。我国可以通过科学有效的定位机制和合理的工具方法来完善非缴费型养老金制度，决定是否采用调查式养老金制度取决于相关部门的执行能力。加强国家顶层设计，要求执行部门提高管理能力，对领取非缴费型养老金的老年人进行年龄、身体状态以及家庭其他成员的相关性调查，将收入作为主要判断标准，是较为简单粗暴的手段，容易出现决策判断失误，导致需要养老金的老年人无法及时获得帮助，陷入贫困。

(三)维护老年人人权，营造尊老社会风气

1948年联合国发布的«世界人权宣言»规定了所有人在公民、政治、社会、经济及文化领域的核心权利，这也是老年人人权的基础。老年人人权的首要方面是生存权和发展权，建立非缴费型养老金制度就是要将制度建设的目标瞄准社会中处于弱势的老年人，保障老年人的基本生活，提高老年人养老生活幸福指数，让老年人生活有质量、有尊严。

非缴费型养老金制度应该使老年人日常的衣食住行有保障，当老年人可以依赖制度实现自我养老，减轻家人的经济负担，不需要社会救助时，老年人的生活幸福感就得到了提高。随着人口的老龄化，老年人的人力资源也应该得到开发，非缴费型养老金制度在保障老年人基本生活的同时，也可以让老年人充分参与社会生活，因为相关政策的制定和执行都与老年人的个人生活息息相关。老年人对养老金制度的依赖和信任，一定程度上可以提高老年人投身民主决策的积极性。非缴费型养老金制度为老年人提供参与政治、经济、文化、社会生活的资金支持，独立的社会经济地位让老年人的生活不至于陷入窘迫境地，而得体的养老姿态更易于在社会上形成“尊老、爱老、护老”的良好社会风气。