论构建我国个人纳税信用管理体系

程剑东

(南京审计大学金审学院，江苏南京210023)

新的个人所得税法的实施，对于加快完善面向个人的纳税信用管理明确了新的要求。国家发展改革委和国家税务总局联合发布了《关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》(发改办财金规〔2019〕860号)，明确建立个人纳税信用管理体系。长期以来，我国对个人税务问题关注度并不高，对个人税务征管体制也缺少研究，尚未形成制度化的管理机制。近年来，随着我国经济快速发展和人民生活水平得到了较大的提高，个人所得税收入成为各级政府保障和调节城乡居民收入均衡分配的有效途径和重要手段，杠杆作用日益增强，迫切需要加快建立完善的个人税收信用管理体系。

一、健全完善我国个人纳税信用管理体系十分必要

个人纳税的信用，是我国公民依法履行纳税法律的义务，并且是经过长期的积累和发展被社会普遍认同的一种社会信用。个人纳税信用管理状况，决定了现代税收治理的能力和水平，同时也是我国社会信用体系健全和完善的重要体现。

(一)构建个人纳税信用管理体系，有助于完善我国税收征管机制

法人和个人一直是税收征管的两条工作主线。法人是我国多年的主要税源，有比较健全完善的税收管理体系。与法人税收管理相比，我国个人税收管理存在管理制度缺失、征管体系欠完整、技术手段相对落后等问题。近年来，我国国民收入的来源及其途径呈现出了多样化发展的特点，尤其是高收入者的隐性经济收入逐渐增多。个人可以通过转移收入、隐藏来源等多种方式达到逃税、漏税的目的。这种状况的存在，不仅造成了税收流失，削弱了税收管理的威信，而且严重损伤了整个社会的信用程度。由此可见，个人纳税管理的重要性显得日益突出，可以说是当前和今后一段时期我国税收治理现代化的重点和难点，很有必要对此进行顶层设计和系统谋划。

个人税收征管与法人税收征管相比，因个人收入有着多样性、隐蔽性，导致监管难度高，信用管理要求更为突出和必要。例如，在个人收入监管方面，机制设计和监管手段都较欠缺；除工资性收入以外，不能有效地监控其他收入和财产状况，个人税收核算和稽查越来越依赖个人产权和交易信息作为基础，涉及个人财产状况和个人隐私等敏感信息，若仍采用传统的征管方式就会造成较大困难。必须更多地依托构建个人纳税信用管理体系，完善我国税收征管机制，进行科学、有效的管理，提高税收的征收与管理水平。

(二)构建个人纳税信用管理体系，有助于完善我国社会信用体系

个人纳税信用水平的高低，直接反映了每个人履行纳税义务的诚信状况，事关整个社会的信用水平。个人的纳税信用缺失行为会影响其他人及群体的纳税意识和行为，对整体社会信用产生消极影响。反之，如果个人能够遵守税法相关规定，履行纳税义务，信守纳税信用，将能促进和完善整个社会信用建设，逐步形成诚信纳税的良好社会环境，达到完善社会信用体系的更高目标和整体状况。

(三)构建个人纳税信用管理体系，有助于提高税务机关税收征管水平

目前我国税务机关对个人普遍实行无差别个人纳税征管措施，对于那些具有不诚信纳税行为的个人，并没有采取更为有力的监管措施。建立有效的个人纳税信用管理制度，可以针对信用状况不同的征管对象实施分类监管，根据不同信用等级采取差异化税收管理措施。这样，税务机关就可以将监管工作的重心聚焦到信用程度较低的纳税人身上，通过加强监管，减少和约束其失信行为，达到集中资源、关注重点、精准施策、分类监管的目的，进而提升税收征管效率。

(四)构建个人信用管理体系，有助于增强和提高个人纳税遵从度

个人纳税遵从度反映了纳税人履行税法相关法律义务的程度。个人税收遵从度的高低受到税制、社会环境、个体、心理等各方面因素的影响。个人社会诚信度决定了个人纳税遵从度。目前我国个人纳税信用管理机制相对薄弱、管理手段缺乏，这就造成了个人纳税遵从度不高。因此，我国需要进一步构建针对个人的纳税服务和信用监督管理体系，加大对个人税收失信的行为以及对违反国家相关纳税法律规定的惩戒处罚力度，着力提升个人纳税失信成本，进而引导和促进广大公众增强和提高依法纳税的社会责任意识和对纳税法规的遵从度。

二、国外个人纳税信用管理的经验借鉴与启示

纵观当今发达国家，完善的个人税收信用管理体系主要表现为具备完备的法律框架、充分的资源配置、健全的信用奖惩机制、先进的信用管理系统等方面。我国可以从下列几个方面学习借鉴国外的经验：

(一)完善税收信用法律制度设计

法治化是现代税收管理的基础。当今，欧美发达国家都通过加强税收信用立法进而提高税收的权威性。在美国，税收法律条款较为详细，涉及所得税法典有4部，操作性很强，严格规范人们的纳税行为。美国出台了多部与信用服务和监督管理相关的法律，形成了较为完善的与信用管理相关的法律规章制度体系。在德国，《税收通则》主要规定了税收管理程序、征收程序、实地调查程序等内容，明确规定了纳税人有身份登记和税收申报的义务，其中包括税基如何确认，什么情况可以实地调查以及调查的范围和管辖权。在英国，有许多与征信管理相关的法规制度，具体的内容包括如何保护消费者的个人信息、信用服务信息查询与应用等。

(二)健全的信用约束惩处机制

在美国，建立了完善的税收法律惩处机制，个人的偷税、漏税行为会受到严厉的惩处，对偷税逃税，要处以10万美元以下罚金或者被判处5年以下有期徒刑。纳税失信行为的成本和代价很高，在很大程度上对个人产生了较强的威慑作用。在德国，税收管理机关依照《税收通则》中的税收刑罚法则，对违反税收法律法规行为给予执法，监督纳税人是否依法足额纳税。同时依照《税收通则》中的税收刑事诉讼程序对税收犯罪行为予以严厉处罚，启动侦查和刑罚程序。英国建立的税收信用信息通报制度，要求纳税人在纳税申报表中详细填报所得及其津贴等，可以有效防范纳税人在纳税过程中存在欺骗、欠税等不良行为。法国通过公布税收欺诈者名单、设立“税务警察”和加强信息技术手段，打击偷税漏税行为，法院对于偷税漏税情节严重以及再犯的纳税人，不仅要处以巨额的罚款，还要分别被判处1～5年及4～10年的有期徒刑。

(三)先进的信用信息管理系统

美国、瑞典、德国等很多发达国家均加强税收的信息化管理，充分利用大数据、云计算等信息科技手段保证税收管理的高度信息化和信息充分共享。美国建立了完善的个人涉税信息申报和共享管理机制，任何纳税人有违法犯罪的记录都能够被追根溯源。美国已经建立了全国统一的个人涉税信息管理平台，早在1998年，国内收入管理总局就开始利用该信息管理平台，来比对纳税人申报的信息与第三方报告的信息，进行多角度稽核，从而进行目标性审查。加拿大税务局为监督纳税人诚信纳税，建立了电子化纳税监控系统，该信息资源共享系统包括纳税人的涉税信息，以及在其他部门的个人经济活动状况，数据十分全面，纳税人的纳税信用高低不同，处罚严厉程度也不同。

(四)以信为本的纳税自行申报机制

在美国，依托有效的社会信用体系，采用个人自主申报纳税的方式。在《纳税人权利法案》中，将纳税人自行纳税申报与纳税权利相关联。建立了自行纳税申报的管理机制，将个人纳税的申报权直接交给纳税人，纳税人在自行申报时可以根据自己的实际情况灵活地进行纳税申报。为了有效地保证纳税人依法、及时、合规进行纳税申报，《纳税人权利法案》为纳税人诚实守信的纳税行为做了明确规定，如果纳税人没有及时、足额进行纳税申报，就会受到严厉的法律惩处，不能享受相应的社会权益。

(五)多部门的协同监管机制

各国都力求通过整合社会力量来强化对纳税人的信用监管。一方面，税务机关内部的协同，税务征收机构和稽查机构在税务征收和稽查时，加强协同；另一方面，税务机构与立法机关、信用服务机构以及银行之间加强协同。特别是在许多国家，日益加强银行等金融机构在个人信用监管方面的作用，通过税务、银保监部门和银行业金融机构之间的协作，实现对纳税人的协同监管，形成有效的社会信用监管体系。

国外个人纳税信用管理相关经验为我国个人纳税信用体系建设与管理提供了重要的参考，为我国研究探讨个人纳税信用问题提供了新的视野。

三、构建我国个人纳税信用管理体系的路径选择

构建新时代我国个人纳税信用管理服务体系，应当按照国家发改委、税务总局关于个人纳税信用建设的要求和部署，加强纳税人诚信建设，践行社会主义核心价值观，建立健全个人纳税信用管理制度，完善守信联合激励与失信联合惩戒机制，促进纳税人能够依法诚信纳税，尽享减税改革红利。可以从下列几个方面入手：

(一)突出依法治税，健全我国个人纳税信用管理法规制度

要加快开展我国个人纳税信用监督管理的相关立法工作，将对个人纳税信用监督管理的基本理念以及信息采集、信用评价、信用奖惩等各个方面的措施，纳入个人纳税信用监督管理的立法之中。建议我国要加快研究制定和出台《社会信用法》，促进信用体系建设的法治化、规范化。在对《税收征管法》修改时，增加对个人纳税信用监督管理相关的法规内容。同时，我国要尽快建立完善个人纳税信用监督管理评价制度，通过探索构建公正、公开、合理的纳税信用评价制度体系，提升纳税人的诚信度，有效提高个人税收征管水平。建立个人纳税信用联合奖惩和风险管理机制，便于税务机关识别和区分不同的信用风险等级，予以差别化管理。建立健全个人纳税信用信息异议、投诉、修复和权益保护制度。要适时建立健全个人财产全面登记制度，进一步规范和完善个人财产和收入的统计，保障个人纳税信用信息的获取。

(二)突出协同共治，提高个人税收系统化征管水平

个人纳税信用体系建设，需要政府各部门和社会各方面的广泛参与和协作配合。首先是政府部门之间的协同。其次是政府部门与社会其他主体的协同，尤其是税务机关与银行的协同，建立银税协作机制。最后是政府部门与非金融机构、企业和中介机构的协同。加大个人涉税信息共享力度，建立税务机关与银行，以及税务机关与其他政府机关之间的个人税收信用监管联动机制。

(三)突出平台支撑，加快推进个人税收征管信息化

各级地方税务机关一定要紧紧抓住当今大数据和“互联网+”信息化发展的历史性机遇，加快推进个人纳税征管业务与新一代信息技术的深度融合与应用，注重充分发挥大数据平台对个人税收征管的技术支撑和基础性保障作用。建议加快研究建立全国统一的个人纳税信用信息管理共享服务平台，并尽快实现国家与省市公共信用信息共享服务平台的无缝对接，与个人收入和财产信息系统对接，逐步形成一个不同地区、不同部门和不同行业的互联、互通、互查的信息共享机制。建设个人数据库，对个人所得税及社保费实行建档管理，实现纳税信用的增值利用。建议我国要尽快建立统一的个人税号制度，并规定个人税号的使用范围。充分发挥“互联网+”、大数据等对个人税收信用信息的采集、记录、查询、应用、修复、安全管理和权益维护等各个环节的支撑保障作用，实现纳税人的信用信息和监管信息可核对、过程可追溯、问题可实时分析监测，有效提升科学决策、信用监管、公共服务、保障管理和风险监控与防范的技术水平和管理能力。

(四)突出以信为基，大力推行个人纳税信用承诺制

当前我国税务机关要进一步全面推广和规范实施个人纳税申报的信用承诺制，要求纳税人申报的信息真实、完整、准确，把纳税人信用承诺的执行情况纳入个人信用记录。同时，我国税务机关还要以个人纳税申报记录、承诺履行情况，以及违反承诺和违法违规行为作为监管重点，视情况予以重点关注或失信惩戒，对严重失信当事人要依法对社会公示，并与国家和省公共信用信息平台共享信息，提请有关部门实施联合惩戒。

(五)突出精准监管，构建个人纳税新型监管机制

做好失信行为分类管理。对近一年内存在偷税、逃税、骗税、抗税、提供虚假涉税资料、冒用他人身份信息、不实投诉等失信行为的纳税人，税务部门要重点监控、强化纳税评估、不适用最低处罚等措施。税务机关应将个人的纳税信用等级与个人税收风险管理相结合，根据纳税人信用等级，分别实行征管和服务、风险评估和提示、税务监督稽查等一系列差别化的管理服务措施。要建立和完善全国性的个人纳税跨部门激励和惩戒机制，形成完整的纳税人奖惩联动管理体系，明确具体的奖惩措施，真正使纳税人做到守信奖、失信惩，实施纳税人在生产经营、贷款授信、社会保障和荣誉评定等各方面激励和惩戒举措。

随着我国市场经济体制改革发展进入新的阶段，我们只要突出以问题为导向和以目标为导向，仔细分析当前个人税收管理中的主要问题和制约因素，大力构建以信用为基础的新型个人纳税监管机制，必将促进个税改革的不断深入与快速发展。