推广街区制存在的问题和对策探讨——以武汉市南湖片区为例

王淑嫱， 周启慧，陈 建

(湖北工业大学土木建筑与环境学院， 湖北 武汉 430068)

推广街区制存在的问题和对策探讨
——以武汉市南湖片区为例

王淑嫱， 周启慧，陈 建

(湖北工业大学土木建筑与环境学院， 湖北 武汉 430068)

街区制能够激活城市交通的“毛细血管”，优化路网结构，缓解交通主干道的压力,但同时存在安全隐患、土地权属争议等问题。结合武汉市南湖片区居民出行困难的现状，通过理论研究、典型区域分析和问卷调查等方法，针对街区制“逐步开放”的标准和对象、道路资源获取途径、补偿标准、安全管理和文化建设问题进行了详细研究，并提出街区制实施的建议。

街区制； 封闭小区； 交通拥堵； 业主共有

经调查，武汉市城市道路交通呈现出明显的潮汐交通现象，这种现象在一些断头路、丁字路拥堵情况更为突出。究其原因就是封闭式建筑形态割裂了城市整体道路空间布局，阻塞了城市交通主干道和微循环系统[1]。解决方法：开放封闭的小区，打通断头路，将小区内部道路纳入城市交通路网。2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)提出，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。但在开放过程中不少人提出小区道路、绿地、花园等对外开放后会造成业主公摊面积的损失，并且小区对外开放后存在安全隐患[2]。

在此背景下，课题组通过问卷调查、典型区域分析以及对策理论研究等方法探讨街区制存在的问题并研究解决的办法。

1 问卷调查分析

根据街区制的特点和相关线索设计了调查问卷。问卷包括基本信息分析、小区类型及感受分析、居民看法与期望分析及开放标准与补偿措施分析。发放问卷的时间为2016年6月21日至7月10日，共收到有效问卷301份。样本范围遍及全国 26 个省、自治区、直辖市。主要结论如下。

1.1 公众对小区开放政策普遍存在误读

通过问卷调查的形式了解市民对街区制的认识，对于“是否会赞成街区制小区”这个问题，只有34.22%的受访者表示支持。《意见》中表明并不是所有地区的小区都要开放，而是那些阻碍交通的大型封闭小区需要对外开放。但是，普通群众对于政策并没有细致的解读，加上网络舆论的导向，将街区制简单理解为小区拆围墙[3]。

1.2 公众对小区开放政策的利弊分析

小区开放政策有利有弊，从开放式小区的优点分析：第一,能够缓解因住宅连片封闭建设导致的交通拥堵。第二，小区开放能够实现社会资源共享，激发街区活力，实现公共场所的开放性。第三，小区开放能够降低物业管理费用。问卷调查也显示，缓解交通拥堵、实现社会资源共享、降低物业管理费用是赞成开放街区原因的前三位，分别占了赞成小区开放者的58.93%、58.16%、53.49%。

街区制的优点是开放和融合，让市民的生活更加便捷，但由于社区空间界限被打破，往往会导致管理松懈，社区安全性降低，并且原本公摊的绿地及小区道路对社会开放后造成的损失如何弥补的问题都有待解决。分别有65.45%、52.82%和40.53%的受访者认为小区开放后会带来“住房安全受到威胁”“过往车辆噪声扰民”“物业管理水平跟不上”的问题(图1)。

图 1 访者选择不赞成小区开放的原因

1.3 公众对小区开放政策的期望要求

对于如何逐步实现小区开放，受访者认为应该先开放影响交通的超大型封闭小区、单位大院、学校等。在街区制推进过程中，受访者对小区开放的期望由高到低为：保障公共安全，完善监控系统、保障业主原有的共用权益、保障卫生环境，提高民众素质和培养良好生活习惯、保障周边有公园等公共场所配套措施、保障社区居民的生活不受影响(图2)。

图 2 公众对小区开放的期望

2 典型区域分析——以武汉市南湖片区交通状况为例

2.1 交通现状

根据南湖地区的地图，选出以南湖大道和恒安路的交叉点为起点的出南湖主要4条路线(图3)。图中黑色路线表示拥挤；白色路线表示畅通。武汉交管部门发布的出行指南显示，南湖地区最拥堵的道路为：珞狮路、南湖路、平安路、白沙洲大道高架、珞狮路辅路。从珞狮路到珞狮南路方向2.1 km长的路段，高峰平均车速仅为8.76 km/h。对居民日常出行带来很多困难，从早上6点半起，文馨街、平安路和南湖路就出现不同程度的拥堵，造成出入南湖时间大大延长。

图 3 南湖出行路线示意图

2.2 原因分析

1)高校不对外开放。武汉理工大学占地约270 hm2，大范围占地不对外开放道路会使文治街、书城路和丁字桥南路车流量增加；地铁7号线正在施工，湖北工业大学和武昌首义学院若是能够开放给外界车辆，会缓解恒安路的拥堵。

2)大型封闭小区成片。南湖中央花园与周边多个同等规模的小区一起形成了一片大型封闭区域。小区入口管理严格，若是穿行，非业主车辆均要收取费用，南湖片区的小区有30余个，穿行实属大费周章；江宏新村有105栋住宅楼，是占地面积大的封闭型小区，所有的车辆只能从一条南湖路行驶，造成一路缓行。

3)影响交通的单位大院不对外开放。恒安路处于地铁施工状态中，附近的七一二所社区和军威苑若能开放，将车流的一部分引流到的南湖路，能够缓解恒安路的交通压力。

3 可推广性对策分析

3.1 打开的标准和对象

在理论研究、南湖片区交通情况及原因分析的调研和问卷调查的基础上确立了打开的标准和建议，确定影响交通的单位大院、超大型封闭小区先打开，再逐步打开医院、工厂大院、学校等。超大型封闭小区、单位大院和高校的开放对象、开放难点及解决方式见表1。

表1 街区制开放的建议

3.2 道路资源获取途径

小区道路在没有确定属于市政道路情况下，产权应属于全体业主。“拆墙”会导致现行法之下的业主权利结构发生变化。从权益属性分析，小区所占有的土地属于国家所有，业主取得的是按份共有小区的建设用地使用权，已建成的住宅小区如果要逐步推行街区制，可以采取“征收”的办法，可参照的现行法有《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》[4]，征收流程见图4。

图 4 小区征收流程

在推广街区制的过程中需要制定详细的征收方法，对于超大型小区，已经建成的小区内部道路实施公共化的街区制改革，其本质是一种对原属于业主共有的内部道路实施征收的物权主体变更行为，需要遵循规划修改与逐步推行并举的原则[5]。按照城乡规划法的规定办理，先由编制部门对征收进行可行性论证，然后征求小区内利害关系人的意见，并向审批机关提交专题报告，经审批机关同意后，方可编制征收方案。方案编写完成后，当依照相关规定履行报批程序。

表2 街区制征收的建议

单位大院、军分区、学校等单位的用地使用权多以划拨方式无偿取得。政府在征收过程中要注意方式方法。对于单位大院，应按照政府有关决策意见来实施街区制改革，并且不得援引公共利益抗辩机制来对抗街区制改革。单位大院必然要首先承担维护公共利益的职能，当决策机构认定某个单位大院不开放确实会造成交通的拥堵时，应无条件地服从开放决策，不得使用公共利益抗辩机制来维护本单位小集体的利益[6]，街区制改革中，国有资产单位与以私有物权为基础建成的居民小区，是完全不同性质的改革主体。

土地属于国有类的高校参照单位大院的征收办法；土地属于民营类的高校参照超大型小区的征收办法。

3.3 补偿标准

小区改街区之后，小区外居民就可以使用小区内部道路、停车位，这使小区业主的使用权、所有权受到侵害。要解决这种矛盾，政府需要征收小区相关的土地权益、改变土地属性、给小区业主补偿等措施。由相关立法或者司法解释可以根据道路通过车辆的数量、时长、业主所在楼房距道路的距离、小区内原有的休闲条件等因素，分不同的等级进行定额补偿[7]。补偿的方式有：

1)货币形式。有65.78%的受访者希望政府给予现金补偿。依据市场行情，征收权主体能够更好地确定补偿金额，遵循不同地域的土地价格和市场平等交易的经济规律。

2)先进的服务设施或技术。在小区开放后，支付了房价和物业费的业主所享有的服务设施质量会下降，要想业主认可街区制，必须无偿地完善小区周边的公共服务设施、高科技指纹识别或脸部识别门禁制度和良好的社区治安管理[8]。

3)土地形式。在小区内部道路上业主私人所有和业主共有的车库车位被征收，政府应另安排位置修建车位车库，保障业主的出行便捷。

4)其他形式。包括税收减让、产权期限延长、车牌摇号优先等。多元的补偿方式可以让业主有所选择。

土地属于国有类的高校和单位大院的道路、绿地、其他公共场所及公用设施被征收后，政府提供所有的建造和维护费用。土地属于民营类的高校补偿标准参见小区的补偿标准。

3.4 安全管理

3.4.1 实现精细化物业管理 推行“天网”等小区防范工程建设，安装多角度、高清监控探头达到社区全覆盖，无死角和推行街区治安联防，公安机关帮助建立治安保卫组织，增设治安岗。

3.4.2 形成邻里守望格局 安全保障不能完全依赖围墙、保安，而是要靠公众的眼睛。没有眼睛、没有注视者的地方反而是最不安全的。因此，邻里之间相互团结、相互关心和了解十分必要[9]。

3.5 加强文化建设

很多人对街区制的内涵和优点不了解，只是单纯认为要把自家围墙拆掉，将自家小区的所有公共设施与公众分享，特别是有些高档小区的存在，更加剧了社会的两极分化。要加强街区制的宣传力度，通过网络公众号，电台，车载广告等普及街区制，让公众形成越透明越安全，而不是越封闭越安全的意识，有公众的注视和监督会更安全[10]。于此同时，小区开放后应当采用多种形式的安全宣传教育。

1)给居民群众发放多种宣传手册宣传法律知识。

2)用发生在身边的案件帮助居民了解小区的安全状况增强安全防范意识。

3)定期或不定期地检查安全隐患，开展典型案例分析。

4 结论

本文在公众问卷调查基础上，以武汉市南湖片区交通现状为例，对现行街区制的推广对象、途径以及推广过程中可能存在的问题和难点进行了深入研究，最后提出街区制实施的建议：

1)街区制开放应先行开放严重影响交通微循环的超大型封闭小区、单位大院、高校，随后逐步开放医院、工厂大院等。

2)完整有效的保障机制，是消减公众对街区制开放过程中疑虑必要措施。

3)街区制能够实现道路交通资源在供给分配层面的再优化，应积极试点并推广。

[1] 郑丽莹,陈永森. 逐步开放小区是共享发展的题中之义[J]. 红旗文稿，2016(11):37-38.

[2] 糜毅,陈仕娇,田叶.街区制在我国的发展与展望[J]. 住宅与房地产,2016(9):33+84.

[3] 吴晓林.从封闭小区到街区制的政策转型:形势研判与改革进路[J]. 江汉论坛,2016(5):40-45.

[4] 黄胜开. 管制性征收抑或财产权的社会义务——从住宅小区道路公共化谈起[J]. 河北法学,2016(7):120-128.

[5] 黄胜开,刘霞. “街区制”模式下小区道路公共化的法律规制[J]. 理论导刊,2016(5):102-106.

[6] 王振坡,张颖,梅林. 我国城市推广街区制的路径及对策研究[J]. 学习与实践,2016(7):108-115.

[7] 张力,庞伟伟. 住宅小区推进“街区制”改革的法律路径研究——以“公共地役权”为视角[J]. 河北法学,2016(8):9-26.

[8] 陈维民. “街区制”引发的关注——读《意见》,思行业[J]. 住宅与房地产,2016(10):62-64.

[9] 顾娟,王盛. 关于街区制的影响和借鉴[J]. 上海房地,2016(6):32-34.

[10] 蔡少燕,徐国良. 街区制:未来国内住区规划实践初探[J]. 城市观察，2016(4):24-31.

[责任编校： 张岩芳]

Problems and Countermeasures of Popularizing Block System

WANG Shuqiang，ZHOU Qihui ，CHEN Jian

(SchoolofCivilEngin.andArchitecture,HubeiUniv.ofTech.，Wuhan430068，China)

Block system can activate the "capillary" of urban traffic, optimize the road network structure, relieve the pressure of traffic main road. But at the same time, there are some problems such as hidden dangers and land ownership disputes. Combining with the current situation of Nanhu District Wuhan city residents’ travel difficulty, through theoretical research, typical regional analysis and survey methods, the paper studies in detail the block system "gradually open" standard and object, road access, compensation standards, safety management and culture construction, and then put forward the implementation proposal for blocks.

block system;closed cell;traffic jam;owners’joint ownership

1003-4684(2017)03-0032-04

TU-98

A

2016-12-26

民盟湖北省委2016年度参政议政招标课题(HBMMDY1612)

王淑嫱(1981-)， 女，河北安国人，湖北工业大学讲师，研究方向为建设项目信息化管理

周启慧(1993-)，女，湖北武汉人，湖北工业大学硕士研究生，研究方向为管理科学与工程