突发公共事件管理中政府信息公开的障碍及其消解

蒋明敏

(1.南京信息工程大学公共管理学院,江苏南京210044; 2.南京师范大学公共管理学院,江苏南京210097)

突发公共事件管理中政府信息公开的障碍及其消解

蒋明敏1,2

(1.南京信息工程大学公共管理学院,江苏南京210044; 2.南京师范大学公共管理学院,江苏南京210097)

突发公共事件危及社会公共安全,具有很大的破坏性。能否及时应对事件,化解矛盾,实现公众知情权,直接考验着政府的管理能力和公信力,关系到社会和谐、稳定的大局。事实说明,坚持信息公开是迅速平息事件的关键。但在实践中,面对突发公共事件,一些政府部门和领导公开事件信息存在困难。文章认为,消解突发公共事件管理中政府信息公开的障碍,必须将制度、文化建设和行为改进相结合,发挥政府、媒体、民间组织和广大社会公众的合力。

突发公共事件;政府信息公开;知情权;公信力

从“非典”到“甲型H1N1流感”,从“瓮安事件”到“石首事件”,一次次突发公共事件考验着政府的管理能力和公信力。面对此类事件,相关政府部门往往作出不同反应:有的选择消极“控负”,有的则主动公开事件信息。实践证明,在现代传媒日益发达的信息时代,主动公开信息才是化“危”为“机”的关键,正如贵州省委书记在总结“瓮安事件”时所说,坚持信息透明是迅速平息突发公共事件的最重要原因。

一、突发公共事件管理中政府信息公开的依据

所谓突发公共事件,又称公共突发事件、社会突发事件,也有学者简称为突发事件。《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件做了如下界定:突然发生,造成或者可能造成重大伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重的社会危害,危及公共安全的紧急事件。根据这一定义,突发公共事件主要包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等。莫利拉、李燕凌以事件处理过程中的基本管理价值目标为基础,根据事件发生、演变过程,将突发公共事件分为紧急事件、危机事件和灾害事件三种不同形态(见图1)[1]。

如图1可以看出,在突发公共事件的三种不同形态中,紧急事件阶段强调情况非常急迫,具有潜在损害威胁,如果处理不当可能造成重大损失后果;危机事件阶段是损害正在形成、积累和扩大的过程,如果不及时处置,将引发更为严重的后果,并有可能动摇基本价值体系;在灾害事件阶段,损害已经完全形成并呈现递减趋势,但如有疏忽,事件也可能倒转进入紧急或危机状态,甚至再次升级超越临界上限线。

图1 突发公共事件实际损害形成变动模型

由此可知,应对突发公共事件必须强调反应迅速,其中包括及时公开事件信息。从事件发展的态势来看,由“紧急—危机—灾害”逐步升级,是随着时间推移一步步恶化的结果。在紧急事件阶段,它仅存在潜在的危害,如果政府部门高度重视,果断决策,公众积极配合,应对及时,措施得力,往往只需要较小代价就可以解决。如我国对“甲型H1N1流感”的处理,政府吸取“非典”的教训,充分重视预防工作,整个事件透明、公开,民众积极配合,虽然“甲型H1N1流感”对我们周边国家造成了较大影响,但在我国依旧是社会稳定、人心安定。相反,如果政府缺乏远见和洞察力,忽视紧急事件阶段的危害性,就可能失去应对事件的最佳时机而带来难以挽回的损失。“石首事件”就是其中一例。在危机事件阶段,损害已经形成并有进一步扩大的趋势。政府部门在上级主管部门介入、社会舆论监督之下,不得不积极面对,但对于媒体和公众的关注,他们存在警惕和排斥心理。事实证明,这个阶段非常关键,一旦相关部门选择沉默或敷衍,不了解真相的群众就会被流言、谣言所惑,引起社会恐慌和民众的不信任感、不合作态度,事件就可能向灾害阶段发展,如“非典”事件。如果政府能及时公开事件真相,迅速采取应对措施,加强与媒体合作,注意与公众沟通,积极宣传其应对措施和由此可能造成的损害,进而获得社会谅解和理解,那么事件就可以得到较早控制,减少突发公共事件带来的损失。

因此,在突发公共事件管理中,政府信息公开具有重要意义。它有助于消除流言,稳定人心,促进事件顺利解决。流言作为一种潜在的危机,对社会经济、政治稳定的破坏性和杀伤力不可低估,它借助于高度发达的现代传媒手段,能够在短时间内迅速传播。实践证明,突发公共事件的可怕之处往往不仅在于本身的破坏性,更为严重的是流言引起的恐慌,进而造成公众信心丧失,产生不信任感。奥尔伯特与波斯特曼提出解决流言传播的基本法则,即“R=I×A”,其中,R表示流言的强度和流布量;I和A分别为信息的重要度和暧昧度[2]。这说明,对于重要信息,政府越是含糊其辞,流言的强度和流布量越大,由此造成的社会恐慌和危害性越大。显然,突发公共事件具有紧迫性和巨大的潜在破坏力,此类信息往往与人民群众的生命财产安全紧密相连,其重要程度不言而喻。所以,政府公开相关信息,能够有效地制止流言扩散,及时消除公众的疑虑和恐慌。而突发公共事件的解决,离不开公众对政府政策措施的支持。只有破除流言困扰,社会成员充满信任感和自信心,才能真正理解政府决策,并以实际行动支持、配合政府行动。

政府信息公开也是维护公民知情权,提升政府公信力的需要。美国前总统约翰逊说,“在国家安全许可的范围内,人民能够得到全部信息时,民主政治才能最好地运行”[3]。在当今世界,建立信息公开制度已经成为现代民主发展的趋势。信息透明有助于提升政府的公信力,相反,如果处理不当,将极大地损害政府形象。正如著名危机公关专家迈克尔·里杰斯特所言:“当组织面临危机时,与相关公众地沟通和传播会比往常任何时候都显得更为重要。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通,不能告诉社会它面对灾难局面正在采取什么补救措施,不能很好的表现它对所发生事故的态度,这必定将会给组织的信誉带来致命的损害,甚至有可能导致组织的消亡。”[4]

二、突发公共事件管理中政府信息公开的障碍

1.权威信源缺失,信道单一且不顺畅

政府作为公共信息的制作者、管理者和法律授权的信息发布者,其地位是任何其他组织、团体无法取代的,如卫生部《关于授权公布传染病疫情的通知》明确规定:“任何单位和个人未经批准,不准对外通报、公布和引用未经公布的传染病疫情。”[5]这是对其他传播主体的禁止性规定。在现实生活中,政府部门具有自利倾向,他们往往利用垄断地位,掌握着信息特权,漠视公众知情权,这种“不作为”正是权威信源缺失的关键。正如韦伯所言:“任何官僚体制还企图通过它对知识和意图保密的手段,提高从事职业内行的这种优势,官僚体制只要有可能,就向批评界隐藏它的知识和行为。职务机密的概念就是它的特殊的发明。”[6]与此紧密相关联的是,信息传输通道单一、不顺畅。目前,我国仍然沿用传统的单向垂直传播模式,各级行政指令主要通过自上而下方式传达,中间环节繁多,官员为个人利益往往“报喜不报忧”,信道严重不畅。对于公众关注的中心问题,官员习惯于官话、套话应付,避实就虚,避重就轻。权威信源缺失就为各种传言、谣言滋生创造了条件,信道不顺畅加剧了公众的疑虑,导致谣言爆炸性传播,造成社会恐慌和动荡。如“石首事件”发生后,在长达约80个小时内,政府的新闻发布含糊其辞。于是,一些网友就借助非正式媒体发布信息、探寻真相。据不完全统计,在这段时间里,体现政府立场的新闻稿只有3篇,而某一网站的贴吧中就出现了近500个相关主帖,在一些视频分享网站,出现了许多网友用手机拍摄的视频。官方信息反馈渠道不畅导致超载严重,进而造成渠道拥挤、堵塞,降低了有用信息的传播质量和传播速度[7]。

2.有些官员认知能力不强,责任意识淡薄

突发公共事件具有突然性、紧迫性和难以预见性等特点,应对此类事件时,首先需要相关部门迅速作出决策,及时采取有效措施。在这个过程中,政府官员对危机信息的认知能力就显得特别重要,如官员是否能够意识到及时、准确、权威的发布危机信息对公众知情权和事件处理的重要性;能否及时对事件信息性质作出正确判断,对需要保密和公开的信息加以甄别;能否恰当利用媒体公布相关信息积极应对,化解各种流言、谣言,促进事件由“危”向“机”转化。在现实中,一些政府官员存在认知能力不强,应对经验不足,领导魄力不够等问题。面对突发公共事件,尤其是因管理或决策失误造成的事件,官员首先想到的是如何维护个人的威望和利益,怎样使公众、媒体、上级政府与事件“隔离”,甚至不惜动用行政手段限制公众参与。他们往往以“社会稳定”为由,不是选择及时发布信息,而是耗费大量资源来戒备媒体和公众,暗中制订“防范方案”,企图“大事化小,小事化了”。一旦事件可能造成巨大损失,难以“内部消化”,他们习惯于层层上报请示,缺乏应有的独立性与主动性,责任意识淡薄而想方设法推卸责任。少数官员仍未摆脱“民可使由之,不可使知之”的封建特权思想,寄希望于“推”、“拖”、“捂”,无视公众的知情权,结果耽误了危机处理的有利时机,造成事件一步步扩大、升级。2003年的“非典”、2008的“三鹿奶粉”事件就是因为部分官员缺乏认知能力和责任意识,致使事态发展进而严重威胁社会公共安全。

3.法律制度支持不充分

第一,政府信息公开制度缺位。《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的施行,标志着我国政府信息公开迈出了重要一步,但仍需要进一步完善。《条例》属于行政法规范畴,其位阶低于《保密法》和《档案法》,而且其立法精神与《保密法》和《档案法》背道而驰,在实践中,两者发生冲突是有可能的。《条例》本身存在措辞模糊、笼统,可操作性不强等问题,同样,《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》也存在这些问题。法律仅仅规定相关单位应当及时公布信息[8],而对于应该公布什么信息、信息如何公布、什么时间公布、由谁公布、是否向媒体尤其向海外公布信息以及相关责任制度和救济措施等涉及不多,自由裁量空间较大,信息发布比较随意。此外,目前我国还缺少一套关于危机管理的从宪法到统一的危机状态下信息公开的法律体系。第二,责任追究制度执行不力。封锁信息对掩盖决策失误、管理过失和保留特权等有着强大的激励效果,公共权力的自利倾向本能地排斥公众参与,政府部门对“暗箱操作”情有独钟,官员习惯于拿官话、套话应付百姓。当前,我国相关责任追究制度建设滞后,突发公共事件发生后,因制度不健全相关责任人得不到应有的惩处,使《条例》实施效果大打折扣,也影响了政府的公信力。第三,政绩考核制度不合理。长期以来,我国政府绩效考核中对考核标准的扭曲,助长了官员大力建设“面子工程”、“形象工程”而忽视“民心工程”,习惯于“报喜不报忧”。一旦发生突发公共事件,特别是面对由其主观过错造成的事件时,官员首先考虑的是个人政治前途。这种制度环境“使地方政府缺乏有效的危机管理意识,‘控负’成为危机传播中政府的习惯性思维,尤其是危机事件局限于某一地区时,侥幸瞒天过海的心理往往占据上风。在这种情况下,人民的知情权必然成为牺牲品。”[9]

4.缺乏统一的信息发布主体和信息数据库

长期以来,我国实行根据管理部门和灾害类别进行分类的单一灾情救援体制和管理模式,对突发公共事件信息的管理工作,主要是由县级以上政府的政策研究室以及信访办、统计局等与公共危机信息有关的职能部门来兼任,缺乏相应的管理机构和处理不同危机事件的部门协调系统。突发公共事件信息发布主体的临时性、多样化导致部门之间权限不清、关系不顺,经常出现部门分割、职权交叉,一旦出现问题就相互推诿。如“非典”爆发时,国务院指定卫生部门负责向社会发布突发事件的信息,而当禽流感来临时,又指定农业部负责;《防震减灾法》规定地震短期预报和临震预报,由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布;《重大动物疫情应急条例》规定重大动物疫情由国务院兽医主管部门按照国家规定的程序发布等[10],这不利于政府部门统一、权威的发布信息,及时公开事件进展情况。而且,我国政府条块分割的管理体制也造成职能部门之间的信息资源分布不对称,信息集中在某些部门,各部门之间缺乏沟通协调机制,信息流动、共享难度很大,缺少统一的信息数据库[11]。此外,政府在突发公共事件信息的收集、分析、预警、信息传递的畅通、危机善后处理、危机处理结果的信息反馈与评价等方面,也存在诸多问题,严重影响了危机管理的质量和效率。

三、消解政府信息公开障碍的途径

政府信息公开是用来规避政府凭借其信息优势在政府信息公开过程中可能出现的道德风险,保证组织层面各种管理资源的有效配置和管理行为实施的效率[12]。它既是一种行政行为,也是一种民主制度,更是一种政治文化。消解突发公共事件管理中政府信息公开的障碍,必须将制度、文化建设和行为改进相结合,发挥政府、媒体、民间组织和社会公众的合力。

1.加快推进法制化进程,完善相关制度建设

塞缪尔·亨廷顿认为,制度是指稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式[13]。它是具有普遍约束性的环境因素,邓小平同志说,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。从这个意义上说,制度更带根本性。”[14]政府信息公开既包括基本的法律制度,又涉及各项具体制度。如上所述,《政府信息公开条例》属于行政法规的范畴,其位阶低于《保密法》和《档案法》,在具体实施过程中,《政府信息公开条例》可能与《保密法》、《档案法》发生冲突,在这种情况下,政府部门往往就会以《保密法》、《档案法》或者其他行政法规、部门规章为借口拒绝公开信息。因此,为了有效避免类似情况发生,一方面应对《保密法》和《档案法》进行修改,将现代法治精神,特别是《政府信息公开条例》的立法精神——“公开是原则,保密是例外”贯彻进去,使其适应当前打造阳光政府、透明政府的要求。同时,制定出台《保密法》和《档案法》的相关实施细则,如《保密法》关于密级的确定主体、标准、程序的规定,《档案法》关于解密年限、程序的规定[15],使之更加具体化,更具有操作性。另一方面,逐步将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》,从法制层面明确政府责任,保障公众知情权。如果《政府信息公开条例》上升为法律,其与《保密法》、《档案法》的冲突,就可以按照《立法法》关于后法优于前法的规定而适用《政府信息公开法》。此外,还应完善各项具体制度,尤其是干部政绩考核制度和行政责任追究制度。建议根据各地区、各部门的实际情况,首先确定干部的绩效目标,形成一套与组织权力层级体系相对应的目标体系,并强化标杆管理、目标管理和全面质量管理,重点突出干部在突发公共事件管理中的实际表现,将相关责任人能否及时提供有效信息的情况作为一项重要内容予以考查。同时,完善行政责任追究制度。对于官员失职行为的追究,要建立科学合理的惩处机制,严格按照法律法规的规定,完善相关处理程序。其中,必须明确界定官员的行政责任界限,确保其在职责范围内既敢于承担责任而不推诿,又合理规定裁量空间而不失控,实现行政责任与行政权力的统一。

2.努力破除落后观念,转变应对事件的思维方式

我国经历了漫长的封建社会,长期积淀形成的落后政治文化具有历史惰性,这些文化糟粕严重阻碍了我国民主政治进程,反映在行政管理领域就是“官本位”、恩赐观念、特权思想、习惯于暗箱操作等。突发公共事件管理中政府信息公开和公民知情权的真正实现,从根本上说取决于整个文化、观念环境。“观念变了,信息公开的环境变了,就是法律规定有问题也可以在执行中进行弥补。”一方面,应破除“官本位”、恩赐观念和特权思想,树立“公众本位”理念和公仆意识。“官本位”的突出特点表现为“官”集权力、地位、利益和荣耀于一身,公共权力的运行以“官”的利益和意志为根本出发点和落脚点。在突发公共事件管理中,政府部门基于自身利益考虑,把信息作为组织私有财产和个人特权的载体,总是试图利用这些信息实现组织或个人利益最大化,即使不得已必须公开信息,也存在“恩赐”心态。实现突发公共事件信息公开,政府必须彻底破除恩赐观念和特权思想,树立“公众本位”理念和公仆意识,同时结合外在监督机制发生作用。所谓“公众本位”理念,就是将公众作为与自己平等的沟通主体,以公众利益和意志为中心,扭转以往忽视、排斥公众参与的心理,通过协商民主的方式实现政府与公众的和谐互动。因此,官员应强化服务意识和公仆意识,实现由管理者向服务者的角色意识转变,努力做到“为人民服务、由公众评判、让社会满意”;另一方面,转变应对突发事件的思维方式。政府必须重视民生和公众知情权,从人民群众生命财产安全的大局而不是个人或部门利益出发,及时发布群众迫切需要了解的信息,动员群众及早预防,遏制危机蔓延。当然,还应做好平时的教育工作,研究公众对危机的认知特点和对信息的解读接受习惯,通过各类学校教育和现代传媒向公众灌输参与意识和危机防范意识,培养其社会责任感,提高其鉴别和判断能力。[16]

3.建立统一的事件信息数据库,实现信息资源共享

目前,建立统一的公共突发事件信息发布机构还存在困难,这涉及我国行政体制、行政结构方面的问题,只能通过改革现有体制逐步实现。笔者认为,建立统一的事件信息数据库,不仅相对易于操作,而且对于突发公共事件管理具有重要意义。从广义上说,政府信息公开一方面是对公众公开,另一方面是和其他政府部门实现信息资源共享的过程。面对突发公共事件,政府发布相关信息,可以消除公众的疑虑,有助于政府的应对措施得到观众理解和支持。同样,处理此类事件往往需要多个政府职能部门的参与和配合,建立统一的信息数据库,既可以使其他部门和机构了解事件的最新进展,便于处理过程中的协同配合,又为将来处理类似事件提供参考和借鉴作用。当前,可由各市应急管理办公室统一负责,牵头召集各地政策研究室、信访办、统计局、高校和科研院所等部门和机构共同完成数据库的编制工作,建立危机信息分析、评估机制。通过对相关信息的收集、分类和研究,掌握各类突发公共事件的特点和发展趋势,评定各类事件发生的概率和先兆,以便于及时预警防范;对已经发生的事件可以根据数据库已有信息和最新进展,作出正确决策。为了确保信息收集、处理、管理的科学性,必须提高信息分析员的综合素质,运用科学的分析方法,通过设置严格的分析程序,引进专业分析工具和技术。这就需要政府部门在人力、物力和财力方面加大投入力度,加强对相关人员的培训工作,积极调动多种社会资源,包括一些企事业单位、非营利性民间组织,发挥他们在各自涉及领域的带动和辐射作用。

4.引导媒体发挥舆论导向作用,构建多层次的信息发布平台

发布信息离不开一定的传播媒介,现代传媒是政府与公众沟通和交流的重要载体,在突发公共事件信息发布方面发挥重要作用。一是充分发挥政府对媒体的调控作用。政府应加强与媒体的合作,主动协调与主流媒体的关系,充分利用其覆盖面广、传播速度快、社会影响大等特点,及时通过其向社会公众阐明政府应急行为和各项措施的必要性,阐述政府的相关政策及法律规定,加快事件信息传播速度,扩大传播范围,形成正确舆论引导公众。同时,政府还必须运用法律手段来规范媒体运作和从业人员行为,积极引导其加强自律,增强社会责任感,提高人员职业素质,防止媒体发表不实信息或恶意炒作。二是政府发布信息应遵循“讲清事实、找准原因、快速跟进、及时更新”原则,信息内容除涉及国家机密、个人隐私和其他必须保密的事项外,应将事件造成的破坏程度、可能造成的危害结果、政府应对措施和事件最新进展等情况及时告知公众。在信息发布方式的选择上,要充分考虑各地经济发展水平、公众接受信息方式的差异以及现代传媒的新特点,发挥现代通讯信息技术的正效应,利用技术发展的新成果,采用灵活多样的形式,除通过召开新闻发布会、广播、电视、报纸等传统形式发布外,还可以利用专门的热线电话(如借助于各地的114查询服务台或电信、移动等服务专线自动语音服务系统、各地电视台与电信部门合作开发电话互动点播系统等)、政府网站和各大主流商业网站、手机短信等形式,甚至用好公共场所的电子公告牌,构建多层次的信息发布平台,将事件真相以最快的速度传递给公众。如2007年甘肃省为应对突发公共事件,由甘肃省委宣传部、省政府新闻办、省通讯管理局与省电信、移动、联通、网通公司共同建立甘肃省重大突发公共事件手机短信息平台,从而保证及时有效地向公众第一时间发布有关事件的真实信息,使公众及时了解事态发展,避免小道消息和谣言的传播,达到正确引导热点问题,努力化解社会矛盾,着力维护社会稳定的目的[17]。

四、结 语

突发公共事件信息从本质上说是一种公共资源,政府负有公开的责任和义务,公众享有知情权。政府在公开信息过程中,要遵循主动及时、权威准确和协调一致的原则。主动及时就是要“抢在所有负面消息出现之前,做到所有主流媒体都有我的声音”。它既反映出政府部门的价值取向,又是消除恐慌情绪和盲目行动,减少无效劳动和资源消耗的需要。权威准确强调发布的事件信息的真实性和清晰度。官方发布应尽可能成为事件第一信息来源,成为事件权威信息来源。协调一致则是政府部门之间及其内部成员之间在信息公布前后必须充分协商,达到口径一致,当然,信息的真实性是前提条件。总之,各级政府要充分重视信息时代现代传媒的作用,在应对事件过程中,牢固树立“以人为本”的理念,真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。

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Problems and Solutions of the Openness of Governmental Information in the Management of Public Emergencies

JIANGMing-min1,2

(1.School of Public Management,Nanjing University of Information Science&Technology,Nanjing 210044,China;
2.School of Public Management,Nanjing Normal University,Nanjing 210097,China)

Public emergencies with great destruction threaten public safety.Whether the government can timely respond to the incidents and resolve conflicts,grant the right to know to the public,is a direct test of their management capacity and credibility,and is concerned with social harmony and stability.Facts show that the openness of information is the key to quick settlement of incidents.However,in practice,in the face of public emergencies,a number of government departments and leaders meet difficulties.It is thought that the solutions of the openness of governmental information in the management of public emergencies must combine systems, culture with behavior,and make the government,the media,non-governmental organizations and the general public work together.

public emergencies;openness of governmental information;right to know;credibility

D63

:A

:1008-407X(2010)02-0063-06

2009-09-10

江苏省社会科学基金项目(08ZZB005)

蒋明敏(1982-),男,江苏溧阳人,讲师,南京师范大学公共管理学院博士研究生,主要从事政治学、马克思主义中国化理论研究。