财税政策对易地扶贫搬迁移民实现“自我造血”功能的帮扶效应研究

孙百琦

摘 要：近年来，随着我国扶贫事业的不断推进，易地扶贫搬迁工程的实施成为完成脱贫攻坚任务的重要手段。本文聚焦搬迁移民的长期发展以及自给自足能力的实现，结合我国易地扶贫搬迁现状，从资本视角详细分析易地扶贫搬迁政策的实践过程以及资金参与情况，分析其与移民实现“自我造血”功能的联系，从而探讨财政资金的注入以及税收优惠政策对移民实现“自我造血”功能的帮扶效应。最后，结合实际案例的分析，探讨财税政策的实施现状并提出政策建议。

关键词：易地扶贫搬;自我造血功能;财税政策

中图分类号：F323.8文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）04-0116-02

一、 我国易地扶贫搬迁现状

易地扶贫搬迁政策是从根本上解决“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口脱贫问题的重要方式。现阶段，我国已进入脱贫攻坚关键阶段，贫困人口普遍存在贫困程度深、脱贫难度大等问题。因此，对生活在自然资源匮乏地区的贫困人口，保证“易地搬迁脱贫”目标的实现就显得尤为重要。

2016年 9月国家发改委制定了《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，要求到2020年要完成 981 万建档立卡贫困人口搬迁任务。 2016 年，全国共完成建档立卡的 249 万人易地扶贫搬迁任务。2017 年，易地扶贫搬迁340 万建档立卡贫困人口的任务如期完成。近年来，我国易地扶贫搬迁成效显著，但同时搬迁户思想认识不到位、后续产业发展不到位、搬迁效率低等问题也在逐步显现，如何能够做到“搬得出、稳得住、能致富”，帮助移民实现“自我造血”功能，真正摆脱贫困任重而道远。

二、 易地扶贫搬迁移民“自我造血”实现路径

易地扶贫搬迁移民“自我造血”功能的实现是一个贯穿“搬得出，稳得住，能致富”环节，使移民获得可持续性生计改善，实现彻底脱贫的系统性工程。易地扶贫搬迁移民常年生活在自然环境恶劣、灾害频发地区，难以获得充足的自然资源及社会资源以实现自我生存发展。因此，保证移民搬得出，离开资源匮乏的迁出地，保证有足够资源以获取生存资本，是移民实现“自我造血”功能的第一步。条件优越、资源充足的安置地给移民提供了生存及发展需要的必要资源和更大的生计空间，使他们有机会获得和使用更多的外部资源以实现生计资本的积累。

迁出之后，移民家庭进入经济恢复期，使安置区移民的生计可以通过可持续性的方式得到改善，实现在安置区稳得住，是迁出成功的标志，也是实现移民“自我造血”功能的重要一步。搬迁移民全程参与经济恢复过程，利用易地扶贫搬迁政策所获取的物质资本和金融资本，以及在安置区所形成的新的社会网络中所提供的社会资源，积极参与政府及社会提供的各类基础性产业就业岗位，获得稳定的生计来源，促进资本自我生成能力的形成。

易地扶贫搬迁工程的目的不仅是使搬迁的贫困群众达到贫困线以上，而且要扶持贫困群众提升自我发展能力，最终实现“自我造血”。搬迁移民在达到稳定生活的基本条件后，首先要充分发挥主观能动性，意识到自身拥有可获取和利用资源的机会，形成“自我造血”的理念;其次，充分利用所拥有教育资源，根据市场所需选择适合自己且实用的培训课程，提高自身综合素质及就业能力;最后，易地扶贫搬迁移民的自我发展，在很大程度上需要政府及社会的扶持。本地化产业的发展给移民提供了更多的就业岗位和创业机会，而公共社会保障机制则为搬迁群众提供了基本保障。

三、 财税政策对易地扶贫搬迁移民“自我造血”实现的帮扶路径

财税政策是财政参与扶贫的重要手段，参与易地扶贫搬迁的财税政策主要包括以财政扶贫资金直接投入扶贫工程的支出型政策和为易地扶贫搬迁工程各个环节的实施提供税收减免的税收优惠政策，其对易地扶貧移民搬迁居民“自我造血”功能实现的帮扶主要有以下三个方面：

（一）投入财政资金及引导其他资本参与保障资金需求

中央预算内财政资金的投入是易地扶贫搬迁资金的重要组成部分，也是引导社会资本、金融资本参与扶贫的重要途径。一方面易地扶贫搬迁规模不断扩大，投资规模平均年增长率约26%，中央投资的平均年增长超过10%，总投资金额从“十一五”期间的106亿元增加到“十三五”期间的9463亿元，中央预算内投资也从56亿元增加到800亿元。中央财政建立国家层面财政扶贫资金稳定增长的有效机制，财政资金积极参与扶贫工程，是保障扶贫工程稳定资金来源的基础;另一方面，政府通过对社会组织、企业、个人实施财政直接补贴、财政贴息以及税收优惠政策等积极财税政策，引导其他资金参与扶贫，发挥财政资金杠杆作用，降低财政资金所占比重。

（二）实施财税优惠政策扶持易地扶贫搬迁移民实现迁出、稳住

财政方面，对于移民搬迁的财政补贴政策主要包括财政专项资金支持、专项补贴、贷款补贴等。对于分散安置的移民，多以货币形式直接补偿;对于集中安置的移民，补偿一般为住房、基础设施、产业扶持、公共服务等补助形式。大多数省份的建档立卡人口人均建房补助在2万元左右，同步搬迁人口人均住房补助在1.2万元左右。

对于易地扶贫搬迁工程项目的财政政策主要包括国家专项资金支持、政府购买、信贷补贴等。国家拨付专项资金对搬迁户集中安置区的基础建设和产业配套给予专项补贴、贷款补贴、项目奖励等方面的补贴。迁入后，政府提供公益性岗位以及一些基础就业岗位，中央财政拨付以工代赈资金，通过发放工资的形式为有需要的移民提供财政扶持。对银行类金融机构向移民提供扶贫贷款予以财政贴息，设置小额信贷风险的担保资金，根据情况为移民提供恢复生产发展的无抵押担保贷款，为移民的创业发展提供金融支持。

税收优惠方面，针对易地扶贫搬迁贫困人口，对按规定取得的住房建设补贴等与易地扶贫搬迁相关的货币化补偿，免征个人所得税;对按规定所取得的安置住房免征个人所得税和契税。针对易地扶贫搬迁项目实施主体，对其取得用于建设安置住房的土地、安置住房建设和分配的过程按规定免征相应契税、印花税、城镇土地使用税。

（三）为安置区可持续性发展创造良好的政策环境

财政方面，对于产业发展的扶持，要立足安置地及周边产业发展状况，通过财政扶贫资金入股等方式提供资金支持，培育龙头产业;政府采购相关产品，为其提供购买保障;为企业提供投资优惠，加快发展安置区的现代农业和特色产业链，使其形成自我发展扶贫渠道。对于就业发展的扶持，主要是通过财政教育资金的投入和对农村劳动力技能培训的补贴为移民提高综合素质和就业技能创造条件。对于生活保障发展的扶持，中央财政拨付专项资金，在安置区进行公共基础设施建设，提供公共服务，同时，完善移民的社会保障体系，使其在医疗、养老、社会救助等方面得到保障。

税收方面，通过各项税收减免优惠政策，鼓励搬迁移民创业，吸引企业投资。对于参与国家重点扶持的公共基础设施项目的企业实施企业所得税“三免三减半”政策;对于涉农产业的发展，对从事农、林、牧、渔业项目的企业给予增值税和企业所得税方面不同程度的税收优惠减免、减免新型农业经营主体部分税收;对金融机构农户小额贷款的利息收入、涉农贷款和中小企业贷款计提的贷款损失准备金给予相应的所得税政策优惠等。

四、 财税政策帮扶易地扶贫搬迁居民“自我造血”实现的实践经验及建议——以江西省赣县为例

赣县位于赣州市中部，下辖12镇7乡，占地面积2993.09平方千米，人口64万，境内地形多为中低山丘陵地貌，仍有较多村民生活在深山、库区等自然环境恶劣的地区，属于革命老区、贫困山区、国家级贫困县。2018年，赣县计划搬迁建档立卡人口3356人，江西省拨付易地扶贫搬迁省级补助资金303万元，中央拨付基础建设投资2121万元。对于移民安置点“三通一平”工程的实施，由乡镇府统一管理，各乡镇根据具体进度对拨付到乡镇财政所专户的项目资金，进行拨款。整合各有关部门资金，按规定对于建档立卡贫困人口每人补助不低于2.5万元，同步搬迁人口每人补助0.8万元，对安置点基础、后续扶持、公共服务设施建设按每人不超过3.275万元补助。赣县政府严格审核搬迁对象、控制住房建设面积、严格项目管理，同时，整合各部门资源，积极加快产业配置和移民培训，开展农村低保专项治理行动，落实健康扶贫等政策。赣县的易地扶贫搬迁政策大大促进了当地的贫困退出进程，取得了成效，但同时也反映出现阶段我国财税政策在易地搬迁工程实施中出现的普遍问题。

从财政政策措施看，一是存在资金管理运用问题。易地扶贫资金规模大且参与管理部门多，粗放式财政补贴容易出现财政补贴不能及时到位，补贴效率低的情况。在资金使用上，对于配套设施建设、教育医疗等社会基本保障服务以及农村劳动力技能培训等方向的资金投入规模较小。二是缺乏稳定的搬迁后财政资金支持。现阶段十三五规划指出搬迁工程结束后富余的搬迁资金可用于后续扶贫产业的发展，并没有明确的资金规划，无法保证稳定增长的资金投入。从税收政策措施看，税收政策多为普惠性政策，缺少对易地扶贫搬迁工程的针对性专项扶贫政策。现阶段针对易地扶贫搬迁的税收优惠政策主要是关于搬迁建设及搬迁环节的，对移民的后续安置、产业发展等等环节的稅收优惠政策较少，缺少针对性投资企业、创业个人的针对性税收优惠政策。

因此，为了更好地落实易地扶贫搬迁工程，使其发挥更高效益，可从以下方面进行完善财税政策：一是加强资金管理，优化支出结构。增加对省市基建补贴，增加财政资金对安置区配套设施、公共服务建设的投入;严格对资金使用的管理，明确各级财税部门职责，对财政资金使用进行明确公告、公示，在招标采购环节进行监督，完善考核机制。二是创新财税扶贫运作方式，扶持移民后续发展。对特色经济产业发展、移民自主专业合作社、“公司+ 农户”经营模式、新型农产品经营等方面加大税收优惠力度;对丧失劳动能力或劳动能力脆弱的困难群众，财政上实行兜底救助，加大最低生活保障救助，明确对特殊群体的税收扶持政策。三是形成较完整的税收体系，并且根据实际情况不断完善。可以适当延长针对性的税收优惠政策期限，调整所得税、商品税课税比重，减轻贫困群众的负担;增加税收优惠政策的针对性，尽可能考虑横向纵向产业和行业的同步发展。

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