南京市“宁聚计划”人才政策研究

廖紫云

摘要：为实现向创新型城市转型，南京市政府推出了“宁聚计划”人才政策，期望通过该政策吸纳各领域的高端人才，加快南京市构建“一流创新生态体系”的步伐。响应国家战略、地方政策的调整以及府际竞争是“宁聚计划”的推动因素，而部门间协作和配套制度的同步是“宁聚计划”的阻碍因素。通过分析“凝聚计划”的优势与劣势，对南京市“宁聚计划”人才政策进行探讨，可对南京市后期人才政策的完善工作提供借鉴。

关键词：创新型城市；“凝聚计划”人才政策；一流创新生态体系

中图分类号：F241.22文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）03-0155-03

一、 “宁聚计划人才政策”概况

人才是国家发展的中坚力量。当前，我国处于建设创新型国家的关键时期，而建设创新型国家的关键是拥有优秀的创新型人才。在此背景下，党的十九大重点强调了人才对我国民族振兴和提高我国国际竞争力的重要作用。2017年12月28日，南京推出了“宁聚计划”人才政策，每年目标吸纳就业创业20万人以上。2018年初，南京市市委发布了《关于建设具有全球影响力创新名城的若干政策措施》，酝酿已久的“宁聚计划”具体政策细节正式公布。“宁聚计划”是南京市未来广纳人才、留住人才、吸引人才扎根于南京的重要人才政策，政策涉及住房、家人、医疗、奖励等方面，解决了来宁人才的工作及生活等问题。

在就业方面：一方面，“宁聚计划”鼓励异地大学生至本地面试就业，对非本市的高校全日制的应届毕业生来本市求职面试的，经过核查，可得到每人1000元的面试补贴。对新招用毕业一年以内的大学生及部分职业院校学生并签订一年以上劳动合同和缴纳社保的南京市小微型企业，按照实际缴费金额给予企业1年的社保补贴，并按每人2000元奖励补助；另一方面，充分运用各大实训平台与实训基地，为离毕业不足3个月尚未落实工作单位的及毕业两年内未就业的本地户籍高校学生和毕业生提供十万人次以上的技能培训机会，并积极建设见习实训基地，对参加实训的人员给予见习生活补贴，并保证补贴的最低标准。

在创业方面：为在宁大学生举办一系列创业活动，调动在宁大学生创业积极性。并计划在高校聚集区开设人才服务中心，为准备创业的毕业生提供一条龙创业服务。对在南京首次创业的大学生，政府给予开业补贴和创业成功奖励，并提供免费创业场地或者场地租赁补贴，对符合条件的初创项目提供一定比例的融资支持和贷款担保。从创业开始，搭建了全链条式的跟踪扶持。

在住房方面：调整优化落户安居政策。研究生以上学历及40岁以下的本科学历人才、技术型人才、技能型人才直接办理落户，对符合学历的人才发放租房补贴。

通过对“宁聚计划”的分析，可看出“宁聚计划”对南京市发展聚集后备人才、补充推动经济发展的新鲜血液、规划建设创新名城的重要作用。

二、 “宁聚计划”人才政策形成的因素

下面将从动力因素和阻碍因素两个方面对“宁聚计划”人才政策形成的因素进行分析。

（一）动力因素

1. 响应国家战略的需要

中国地方治理存在一种政治锦标赛机制，它在官员晋升机会与治理绩效之间建立联系，这给关心仕途的地方官员提供了强激励。在治理绩效考核的压力下，地方政府考虑到自己的政绩和政治仕途，会积极响应国家的战略号召。改革开放后，人才战略一直占据我国发展战略的重要地位。在国际人才竞争日益激烈的大背景下，我国“十三五规划”首次提出了“创新驱动”概念，并在“实施创新驱动发展战略”下提出“人才优先发展战略”。为了实现我国人口红利向人才红利的转变，党的十九大报告重新申明了创新型人才的重要性，要求培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。在党的十九大结束后，南京市积极推出各项人才政策，并出台“宁聚计划”人才政策。

2. 地方政策调整的需要

近年来，南京市政府把建立智慧型城市作为城市发展转型的长期目标。在南京市政府印发的“十三五”智慧南京发展规划通知书中提到，“十三五”期间，智慧南京建设的重点任务涵盖基础设施建设、城市级云服务平台建设、注重民生服务、创新社会治理、突出网络与信息安全、促进生态宜居、做好示范区域的示范工程等方面。加强人才保障，建立健全智慧城市的人才引进、培养、使用和激励机制。“宁聚计划”人才政策是提升南京市智慧城市转型的新动力，是实现南京市向智慧型城市转型的新支点，加快了南京市各大领域的高层次复合型人才的建立。

3. 府际竞争

行政区域的划分使不同行政區域之间产生了竞争关系，在良好制度环境下，这种竞争能够成为促进地方经济发展的重要动力。由于中国人口红利的流失，我国的劳动力成本在全球范围内的优势下降，东部长三角地区和珠三角等地区正处在劳动密集型产业向创新型产业转型的关键时期。而在此之前，北京、上海已经出台了吸引海外及国内高端人才的人才政策。如北京市2008年“中关村高聚工程”“2014年北京市百千万人才工程”，上海市2010年“雏鹰归巢计划”，2014年上海市“浦江人才计划”。不仅是北京上海等特大城市，与南京同为新一线城市的杭州、武汉、成都也在近几年出台多项人才政策。例如杭州，自 2001 年《关于进一步鼓励出国留学人员来杭创业的若干意见》颁布开始，以 2005 年 1 月发布的《关于加强高层次人才引进工作的若干意见》为标志，杭州市逐渐加大了对出国留学人才、海内外高层次人才的引进力度。如2010年实行“521”计划。另外，在以长沙、成都为主导的中西部城市的强势崛起下，我国城市GDP排行榜的竞争将越来越激烈。南京市政府出台的“宁聚计划”人才政策无疑为南京市综合竞争力的增强起到至关重要的作用。

（二）阻碍因素

1. 部门间协同合作

“同心山成玉，协力土变金”，部门间的协同合作程度直接影响到政策的形成甚至执行。由于部门间的沟通大部分是临时性的，在执行任务时没有形成一种有规律的集体行为，加上政府间的各部门有自己的事情，政府部门职权与分工专门化，各部门各司其职，但是在一般情况下，一项政策的执行，需要财政部门、社会保障部门等相关部门的协同配合，不能简单地划为某个部门的工作任务。换句话说，“宁聚计划”人才政策需要对具体工作进行划分，并向涉及此项政策执行的教育、人社、财政、税务等部门的权责进行配置。如果工作划分和权责配置不当，容易出现政策碎片化的现象，导致政策流程不清晰、部门对政策的衔接不顺畅，政策执行难以高效推进，政策实施效果将大打折扣。

2. 配套制度的同步

要发挥政策的整体功效，构建一个合理的制度体系必不可少。在这个制度体系中还需有关联的配套制度。这些配套制度各有分工，相互联系又互不冲突，它们之间相互协调，与制度体系同步，共同发挥作用。“宁聚计划”人才政策涉及住房、户籍、税收、社保等方面，这些都需要制定不同的配套制度，并且在政策实施的过程中，依据政策实施中发生的漏洞和不足进行同步矫正，在政策实行中不断地优化配套制度，使相应的问题得到规范化、合法化的解决。如果配套制度无法实现同步，将影响整体政策制度实施的效果。

三、 “宁聚计划”人才政策实施的优势与劣势

（一）优势

1. 人才优势

人才政策实施的核心是“人才”。南京高校众多，在江苏省的11所211大学中，南京有8所，占江苏省的72%。南京人才资源丰富，规模居全国前列，不仅有南京大学、东南大学等一批全国重点高校，还有大批的科研所和科技公司，更有南京开发区、徐庄软件园等创新基地，是全国重要的科教基地和文化基地。统计显示：南京市人才资源总量累计达183.88万人，其中专业技术人才总量累计达104.40万人；拥有两院院士79人，仅次于北京、上海，占江苏全省的85%；拥有国家“千人计划”特聘专家116名，在全国亦是仅次于北京、上海。丰富的科教人才是南京市开展“宁聚计划”人才政策、实现向创新型城市转型的最大优势。

2. 政治优势

政治上的决策影响经济的走向，也为企业的发展战略指明方向。南京拥有得天独厚的省会优势，是江苏的政治中心。政治上的优势使省内政治上的动态、信息更快更早的传播出来，使大众更好地判断江苏省的政治经济发展趋向，而这些信息在一定程度帮助了企业制定发展战略，有利于企业抓住政策机会。作为江苏省建设创新型城市的领头者，南京享有的城市功能品质、辐射带动力、城市影响力和城市承载力是其他城市无法比拟的。各个不同等级的城市都可以制定人才政策，但不能否认，作为江苏省的政治中心，南京的政治身份对“宁聚计划”人才政策的制定与实施具有重要的推动作用。

3. 经济优势

作为长三角地区的中心城市，南京经济优势突出。2018年初，仲量联行针对中国城市的创新能力、商业环境、整体宜居性等多个因素，发布了《中国12强》报告，对中国大城市的未来创新竞争力进行排名。报告显示，南京市排名第六位，在同级城市中排名第二。2017年地区生产总值11715.1亿元，列全国第11位，增长8.1%；人均地区生产总值141103元，在中国直辖市、副省级市及省会城市中排名第三，仅次于深圳和广州。不仅如此，以南京为中心的南京都市圈基础产业实力雄厚，带动了苏皖两省的经济发展，是我国的五大都市圈之一，在我国长江经济发展带上具有重要地位。另外，在以互联网为创业热潮背景下，南京作为中国首屈一指的软件名城，其扎实的软件行业基为互联网创业者提供了一个成熟的创业环境。“宁聚计划”人才政策对在宁创业者的政策支持无疑是锦上添花。

4. 交通优势

近年来，南京市抢抓“一带一路”、长江经济带建设等国家战略机遇，充分发挥综合交通体系优势，以空港、海港、高铁港枢纽经济区建设为载体，大力发展枢纽型经济，加快构建枢纽型产业体系，枢纽资源正转化为城市转型升级的新抓手、跨越发展的新动能。在南京市“十三五规划”中，南京市计划打造高水准的交通综合网络体系，布局“8联1射”的都市轨道网。目前南京地铁里程数位居全国第四，截至2018年5月，南京共十条地铁线路投入运营，计划在周边一小时都市圈新建17条轨道交通线路。南京交通的不断完善为在宁企业的运转发展节省了时间，提高了效率，为南京人才的吸纳增加了新的优势。

（二）劣势

1. 省内竞争

江苏省是中国第二经济大省，苏州、南京、无锡三市是江苏省的三大经济支柱。虽然为省会城市，但南京经济发展势态与苏州、无锡相比并无优势。从1995年开始，南京GDP总量一直在苏州之下。在2017年江苏省各市生产总值排名中，南京市2017年GDP为11715.10，排名第二，与排名第一的苏州市相差5604.41，与2016年相比，两市差距进一步拉大。在人均GDP排名中，南京落后于苏州无锡排名第三。从基本事实来看，南京的人才優势未能有效转化为本地经济发展优势。近年来，一些学者将“人才实力雄厚与经济发展相对滞后并存”的总体特征概括为“南京现象”。毫无疑问，城市生产总值反映了当地经济活跃程度，并对当地居民的日常生活产生间接影响。同理，南京市的发展情况与发展前景必然成为“宁聚计划”人才政策适用对象的考虑因素。而“南京现象”与来自无锡、苏州两市的压力成为南京“宁聚计划”实施的省内劣势。

2. 省外竞争

人才净流入率是衡量一个城市人才队伍是否稳定的重要指标。如表1所示，南京市2017年人才流动率为2.79%，而同为长江经济圈的杭州为11.21%，排名第一。由于大数据时代的到来，金融业、互联网业及其相关行业迅猛发展，成为当下的热门行业，人才需求较大。虽然南京出台了“宁聚计划”人才政策，但杭州、深圳、上海等发展大数据较为成熟的城市依然对国内外高端人才具有极大的吸引力。另外，近段时间各大城市陆续出台的人才政策毫无疑问将影响“宁聚计划”的实施效果。

四、 “宁聚计划”人才政策的不足

（一）人才引进标准待完善

人才虽能对区域建设起到推动作用，但并非所有的人才都是每个城市所急需的，政府缺失哪些领域的人才，需要引进哪些人才，需要政府制定一个详细的人才引进标准。南京市实施的“宁聚计划”人才政策只明确主要针对的是大学以上学历和高级技术人才，并未对人才引进所需的行业进行明确规定。如今，随着大学的扩招，大学学历已非常普遍，“宁聚计划”人才政策对本科毕业生的引进措施的低门槛让人怀疑南京市政府是否过于追求人才引进的“量”而忽视人才的“质”。人才引进标准是保证城市引进人才质量的重要因素，甚至对城市战略发展起到至关重要的作用。“宁聚计划”人才引进标准存在的瑕疵还需进一步完善。