“全周期管理”视阈下超大城市治理的实现路径分析

柳青

摘   要：城市是国家治理的重要场域，超大城市更是国家治理的重要节点和枢纽领域。超大城市治理质量直接关系着整个国家治理体系与治理能力现代化的实现，直接带动着各个城市群（圈）的治理质量与发展前景。***总书记强调：“要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。”“全周期管理”是着眼完善超大城市治理体系提出的新理念、新主张，为探索超大城市现代化治理提供了方向和指引。

关键词：全周期管理;超大城市;城市治理

中图分类号：D630         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.016

文章編号：1009-6922（2020）06-85-04

***总书记在湖北省武汉市考察新冠肺炎疫情防控工作时强调：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。”“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”超大城市既是发展增长极，也是风险集聚点[1]。作为此次新冠肺炎疫情的“暴风眼”，武汉在疫情防控这次“大考”中暴露出了超大城市市域社会治理的一些短板和弱项：治理链条冗长、信息反馈迟滞、治理资源分散、基层能力不足等。疫情防控是一个窗口，折射出我国超大城市治理领域的一些痛点与盲点，也为未来超大城市治理现代化指明了方向。

一、“全周期管理”的提出和重要意义

“全周期管理”又称“全生命周期管理”，最初起源于现代企业管理理论，它以系统论、控制论、信息科学、协同学、自组织理论等为理论基础，主张对管理对象实行全过程、全方位、全要素的整合，以实现在日趋激烈的竞争环境下自身运行的最优化[2]。作为现代企业运营中的先进管理方式和理念，“全周期管理”把管理对象视为一个动态、开放、生长的生命体，从其结构功能、系统要素、过程结果等方面进行全周期统筹和全过程整合，以确保整个管理体系从前期预警研判、中期应对执行、后期复盘总结形成一个有机的闭环，真正做到环环相扣、协同配合、权责清晰、系统有序、运转高效。“全周期管理”体现出超大城市治理与高质量发展的新趋势，释放出超大城市治理现代化的新动能。

（一）“全周期管理”是推进超大城市治理体系和治理能力现代化的内在要求

城市治理是一个复杂的“巨系统”，涉及到历史传统、制度体系、组织人员、观念行动、资源结构等一系列要素的配置与整合。任何一块短板、任何一处塌陷、任何一个漏洞都会影响整个制度体系效能的发挥。此次疫情防控暴露出我们的城市在社会治理、应急处置、物资储备等领域还有进一步完善的空间。这些问题既有体制机制层面上的，也有工作方法上的，更有意识和能力方面的。“全周期管理”立足于整个超大城市的生命周期和发展阶段，从系统和全局的角度阐释了超大城市的发展规律和特点，为解决问题提供了思路和钥匙，更为超大城市治理指明了方向。

（二）“全周期管理”是提升超大城市治理效能的必然要求

超大城市是一个复杂开放的巨系统，是一个有机生命体。“全周期管理”坚持问题意识和目标导向，运用系统集成思维破解超大城市治理难题，以提升城市治理总体效能为目标，注重对城市治理各要素进行资源整合。无论是突发事件应急处置，还是城市运行的常态治理，都要摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的传统管理思维，转向精细化治理，下好“绣花”功夫，从全流程、全要素、全场景的维度提升城市治理水平，增强社会弹性和城市韧性。

（三）“全周期管理”是坚持以人民为中心发展理念的客观要求

党的十八大以来，党中央坚持以人民为中心的发展思想，把人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标，明确当前重要任务是不断满足人民日益增长的美好生活需要，“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。人民是城市的主人，“全周期管理”从满足人的需求出发，充分调动广大市民的积极性和创造性，广泛动员各类社会群体深度参与城市治理，实现党委政府、社会企业、单位组织、市民群众各方协同联动的城市治理新格局。此次疫情告诉我们，如果没有“人民至上、生命至上”的终极价值追求，没有全社会的广泛参与，我们不可能取得此次战疫的胜利。一切为了人民、一切依靠人民，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感，是城市发展的终极目标。

二、“全周期管理”在超大城市治理中的运用

城市治理中的“全周期管理”是指将系统治理、依法治理、综合治理、源头治理原则贯穿始终，整体谋划、统筹推进城市规划、建设、管理全过程、各环节，有效防范和应对各类风险挑战[3]。与传统的管理理念与管理方式相比，依托于集成协同平台的“全周期管理”注重把管理对象——超大城市看作是一个主体与客体、结构与功能、系统与要素、过程与结果等深度协同的整体。

（一）确立超大城市治理的原则和方向

超大城市是一个生命有机体，要自由呼吸外界空气，完成与环境之间的信息交流、能量交换及资源交互。它并不是一个孤立的有机体，而是囊括了多个子系统在内的“巨系统”，超大城市治理需要全社会各个单元的共同努力，而不单是政府唱“独角戏”。因此，要坚持以下一些原则：

1.开放——超大城市治理是一项复杂的系统工程，涉及到内外多个系统的联动，必须以开放包容的心态，扩大与外界的交流与合作，为城市高质量发展寻求合作的契机，不断提升城市治理水平。

2.协同——在超大城市治理中，各利益相关方要携手共建，地方党委政府科学规划、积极引导;市场主体积极参与;社会各方贡献力量，实现协同共治。

3.共享——城市治理与城市发展的成果要与市民共享，增强市民在城市治理中的主人翁意识，提升市民的幸福感、安全感和获得感。

4.高效——城市服务优质均衡、城市治理便捷高效，以新型智慧城市建设助推超大城市治理现代化。

（二）明确超大城市治理的构成要素

从治理主体及利益相关者角度来看，超大城市“全周期管理”涉及到城市党委政府、各级各类市场主体、社会组织、普通市民、供应商、城市维护人员等众多利益相关方;从治理程序和环节来看，超大城市治理把“全周期管理”意识贯穿到城市规划、建设、运行管理的全过程、各环节，关注更长周期的城市治理活动——运行与服务、维护与优化、升级与更新等之间的有效联动，注重多元动态的治理结构对城市产生的综合绩效;从治理机制上看，“全周期管理”要求坚持系统思维，将管理维度与各种要素有机结合，建立科学化、程序化、制度化的全周期管理体制和机制，避免出现“头痛医头，脚痛医脚”的碎片化管理现象。

（三）确立超大城市治理的运行框架

从城市规划上看，城市尤其是超大城市应高度重视城市公共与共享空间的布局，打造优质服务与应急协调相结合的规划体系，提升城市应对疫情等灾害的综合防控能力。探索立足本地、辐射全国的城市应急管理中心，包括统一的应急物资保障体系、国家储备体系、应急物资采购供应体系等。从城市建设上，超大城市应建立平战结合的城市治理体系，形成抗压能力强的城市规划格局，科学规划城市空间布局，完善铁、水、公、空多式联运的运输交通体系，从基础设施、产业布局、生态环境、治理体系等各方面增强城市抗冲击能力。从城市管理上看，应提升前瞻性，主动消除治理隐患、防范风险。超大城市治理不能只是热衷于显性的政绩，更要关注那些看不见的工作，定期对城市整体与各运行子系统进行“健康诊断”，识别治理隐患，主动疏导治理痛點，治理“城市病”，提升城市的健康水平。从治理结构上，要更好地发挥政府的引导作用。深化“放管服”改革，不断推进行政审批制度改革，使治理结构更合理、治理层级更明确、治理边界更清晰、治理效果更能经受检验，在“全周期管理”中实现对发展实际的精准研判，形成对各级机构的有效层级化管理和有效监督，在政府上下级之间形成有序无缝衔接。

总之，将“全周期管理”思维引入超大城市治理，是面对新冠肺炎疫情这场大考提出的新命题，也是推进超大城市治理提出的新要求。超大城市“全周期管理”的提出无疑有着强烈的问题意识和明确的目标指向。它是在统筹常态化疫情防控与经济社会发展的当下，针对此次疫情暴露出来的城市治理短板、弱项及缺陷，以系统集成的方式方法，完善治理链条，从源头到末梢实现全流程、全要素、全领域重塑与整合，打造开放、协同、共享、高效的城市治理体系。“全周期管理”能促进超大城市的高质量发展、高效能治理与高品质生活。

三、超大城市“全周期管理”的实现路径

（一）以基层组织建设为抓手，实现超大城市治理主体的“全覆盖”

根据2014年国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。其治理的艰巨性和复杂性不言而喻。如何调动各级各类治理主体尤其是基层组织的积极性，形成多元参与、协同高效的“共治”体系是破解问题的关键。在此次疫情中，党委、政府、市场和社会等多方力量运行并未达到最佳状态，尤其是社会协同参与治理的力量亟需加强。“全周期管理”理念的注入，就是要在时间、空间和层级上进行再造，继而改变城市治理主体内部、各层级治理主体之间以及治理主客体之间的关系架构，建立一个治理主体更多元、治理层级更明确、治理机制更联动、治理边界更清晰的基层治理新体系，以推动基层治理迈向多元、自主、集约、协同、高效的根本性转变。

1.城市各级党组织这只“统领全局的手”要高效运转起来，需要充分协调市区街道的纵向权力关系和各职能部门的横向权责归属，有力调动各方资源要素。尤其是要对各级基层党组织进行资源整合，增强动员能力，为共建共治共享的社会治理格局夯实基础。

2.城市各级政府尤其是基层政府这只“看得见的手”要迅速行动起来，不等不靠、主动作为，为疫情防控和高质量发展提供保障。要真正实现权力资源重心下沉，增强基层政府的应急响应能力和快速反应能力，真正发挥“属地管理、协同全局”的作用。

3.各级各类市场主体尤其是中小微企业这些“看不见的手”要迅速调整市场预期，危中寻机，在服务疫情防控大局和对接社区居民个性化需求方面寻求出路，增强企业自身的弹性和韧劲，为经济社会生活的正常开展提供力量。

4.基层社区作为“外防输入、内防反弹”的最有效防线，承受了巨大的压力。基层社区能力资源不足与巨量化的服务需求间的矛盾制约了疫情初期的有效防控，社区能力建设刻不容缓。社区工作者、志愿者、下沉干部和社会组织、社区企业要形成长效联动的工作机制，充分调动社区居民自治的积极性和主动性，构建自主、协同、高效的基层治理格局。

（二）以决策流程整合为突破口，实现超大城市治理流程的“全闭环”

超大城市是一个动态变化的生命体，超大城市治理更是一项复杂的系统工程。“全周期管理”要求城市治理体系从要素内容、结构功能等层面进行全面统筹和整合，以形成前期预警决策、中期应对执行、后期反馈修正这样一个环环相扣的“无缝隙”管理全闭环。

1.要把决策关口前移，政府从信息甄别、问题研判、风险评估这些早期环节就开始介入，实现有效的事前防范，做到源头治理、早期控制。决策时还要考虑到现有的资源要素约束和基层的执行能力，为有效执行创造条件，并为事后反馈修正预留出合理的空间。

2.要在执行环节实现事中的有效控制，在资源动员、行动处置、运行评估等方面做系统有序的衔接。构建运行顺畅的层级治理体系，明确各层级的治理重点，不再“头痛医头、脚痛医脚”。

3.事后监督反馈要真正有效。在前期决策和执行阶段暴露出的种种问题要迅速带入决策程序进行修正，以系统集成的方式方法建构城市治理的完整链条，从源头到末梢实现全流程无缝隙管理。

（三）以精细化差异化管理为依托，实现超大城市治理职能的“全集成”

党的十九大以来，***总书记多次强调要加强改革的系统集成、协同高效。超大城市的“全周期管理”延续了这一思想精髓，更加关注治理职能的集成和有效治理的实现。

1.“全周期”思维是一种精妙的制度设计，需要更加精细的治理结构。超大城市在运行过程中，其结构与功能、系统与要素、矢量与变量的关系复杂而精微，专业化程度很高。只有不断提升精细化管理水平，才能实现各领域公共服务的有效供给。可以通过建立精细化管理标准规范体系、加强各部门横向互动和协同配合、纵向任务量化分解等方式提升管理的精准度。

2.超大城市市域社会治理的复杂性呼唤更加理性科学的差异化管理。整齐划一固然便于管理，但易陷入固化僵化的藩蓠。应在党委的统一领导下，在不同的治理事项、层次、区域、环境采取差异化管理的策略，发挥各类治理主体的能动性与创造性，实现基层治理。在此次疫情防控工作中，中央提出“分区分级精准防控”的工作目标，正是跨层次差异化管理的重要实践。

（四）以先进科学技术为支撑，实现超大城市治理方式的“全智能”

1.要充分运用数字技术和信息技术，最大限度地减少信息不对称，辅助提升公共治理效能。数字技术能够打破信息传递在时间、空间和层级上的限制，进而改变治理主体内部、治理主体之间、治理主体与客体之间的互动方式。

2.运用物联网、大数据、云计算、人工智能等信息技术，把各类治理主体从繁杂的事务性工作中解放出来，减轻他们直接从海量信息中依靠经验进行分析研判的压力，使之更加科学高效地开展工作。

3.推动社会性的智能体系建设，在超大城市可以加快形成以城市大脑为中枢，以各种平台企业为网络，以5G、数据存储设备、超级计算设施等为骨干，以各种智能终端为节点的全智能城市建设，实现全领域的智能管理。

参考文献：

[1]鄢一龙.何谓“全周期风险管理”[EB/OL].（2020-03-24）[2020-08-24].http：//ie.bjd.com.cn/5b165687a010550e5ddc0e6a/contentApp/5b16573ae4b 02a9fe2d558fc/AP5e79b650e4b0f99f4df7cbad？isshare=1.

[2]倪明胜.以“全周期管理”重塑基层治理格局[N].光明日报，2020-3-31（02）.

[3]周昕，馮玥.树立全周期管理意识  探索武汉城市治理新路径[J].学习月刊，2020（8）：32-34.

责任编辑：康   璇