乐山国有林场林区改革的现状、问题及对策建议

乐山市林业局

为认真贯彻中共中央、国务院 《关于国有林场改革方案》 和 《国有林区改革指导意见》，稳步推进乐山市国有林场林区改革，加速推进生态文明体制改革，就全市国有林场林区改革的现状、存在的问题及下步工作建议进行了深入的调查和研究。

一、基本情况

（一）国有林场林区机构设置情况

乐山市现有森工企业4 个，国有林场8 个（1个财政全额拨款事业单位、3 个财政差额拨款事业单位、4 个自收自支事业单位）、1 个自然保护区（差额拨款事业单位）、2 个国有苗圃（1 个差额拨款事业单位、1 个自收自支事业单位）、1 个留守国有林场（自收自支事业单位）。

（二）现有人员编制情况

截止2014年12月，全市国有林场和森工企业现有在册职工1778人，离退休人员4184人。在册职工按年龄划分：30 岁以下20人，30-39 岁391人，40-49 岁1104人，50 岁以上236人。按单位性质划分：企业1458人，自收自支96人，差额拨款137人，全额拨款88人。12 个林业事业单位核定编制366人，现有职工321人。其中：国有林场8 个，核定编制306人，在职244人，退休163人；自然保护区1 个，核定编制26人，在职41人；国有苗圃2 个，核定编制24人，在职31人，退休15人；留守国有林场1 个，核定编制10人，在职5人，退休3人。

（三）国有林场林区林业资源状况

截至2014年12月，全市国有林区经营面积332.06 万亩，占全市有林地面积的31.7%，其中国有林场经营面积150.29 万亩（不含川南林业局兼并的金口河林场），地方小型采伐企业21.75 万亩，自然保护区33.45 万亩，重点森工企业126.55万亩（含兼并的金口河林场15.5 万亩）。

二、存在的主要问题和困难

自上世纪90年代以来，部分林场和森工企业逐步陷入资源危机，资金危困的双重境地。特别是国家在南方集体林区实施天然林停采停伐后，这种表现尤为突出，发展和稳定的压力增加。不同程度面临生产经营困难、经费保障不足、年龄结构老化、管理难度增大等问题。

（一）创收能力不足导致生产经营困难

长期以来，乐山市国有林单位以单一木材生产加工为主，重伐轻造，产业基础薄弱，转型转产能力差。自天然林保护工程实施以来，出于生态建设保护和水源安全需要，严格限制森林采伐，林区林场收入严重不足，无法保障基本生产生活需要。近十年来，多数国有林场、森工企业主要依靠国家天然林保护工程资金维持生产经营活动。

（二）人员严重老化导致发展动力缺失

全市国有在册职工1778人中30 岁以下的仅占20人，占1.1%。30 至39 岁391人，40 至49 岁1104人占62.1%，50 岁以上263人占14.8%，初中以下文化程度的人员占比较高，整体上呈现专业技能不足、人员结构老化、高水平人才匮乏的局面。

（三）收人待遇低下导致工作热情不高

全市大部分国有林场林区职工年收入低于22000 元，沐川县伐木场作为国有小采企业，在2010年前职工工资水平长期低于本地最低工资标准，目前在职职工最高月收入不足1900 元，扣除“五险一金”，月收入普遍1200 元左右，最低的不足1000 元。这些严重影响队伍的稳定和工作积极性的发挥。

（四）林地量小质差，人均森林资源面积小

全市国有林区现有经营总面积332.06 万亩，职工人均经营面积不足1 万亩，特别是沐川县森林经营所林总地面积2.89 万亩，沐川县伐木场林地面积1.68 万亩，马边觉罗豁公司8 万亩，金口河林工商联合公司8 万亩。

（五）权属划分不清导致林权纠纷普遍存在

乐山市国有林地于20 世纪80年代由同级人民政府划定权属并确权颁证，林区林场坚持定期巡护，及时与周边村民业主沟通宣传，未发生大面积的林权争议。因近年来木材价格上涨，林地价值突显，林场周边邻界的乡镇有村民越界经营，甚至发生要求重新确权的行政申请和诉讼。

三、国有林场林区改革建议

（一）明确功能定位，实行分类经营管理

坚持“分类指导、归口管理、体制创新”，根据林场实际合理界定林场属性，厘清权属争议，推动功能相同、性质相近林区林场整合管理，避免多头管理和管理“缺位”，形成功能定位明确、人员精简高效、资源监管分级实施的林场管理新体制；科学确定国有林区的功能定位，实行分类经营和管理。按照发挥的功能作用主要分为两类，一类是生态公益性林场，一类是商品经营性林区。生态公益性林场由国有林管理单位代表国家行使对公益林的管理职能，定性为公益性事业单位，依照管理权限和管理面积，合理核定编制人数，纳入地方财政预算；商品经营性林区实行企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏。部分林场涉及市场化经营的，应剥离企业经营业务，确保国有林场与保护培育森林资源、维护国家生态安全功能相适应。

（二）尊重职工意愿，合理分流安置职工

按照“内部消化、以人为本、确保稳定”的原则妥善安置国有林场在册职工与离退休人员，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流，将林场在职职工按事业单位人员管理纳入财政供养体系，离退休人员按规定纳入社会保障范畴，确保林场职工基本生活保障。国有林区改革方案要充分听取职工群众意见，要经过职工代表大会讨论研究并按程序报批通过。国有林区改革后，所有职工档案一次性转入，当地人力资源和社会保障局，按照自主设岗，自然消化、自愿置换的原则，多渠道分流和安置职工。按照只减不增原则，通过自然减员、鼓励职工自谋职业（自愿）、提前退休（符合特殊岗位政策）、内部调剂（向自然保护区、森林公园、湿地公园转移）和工作调动（系统外）等方式，多渠道做好人员分流。

（三）创新管理机制，加强队伍建设

建立公开公平、竞争择优的用人机制，严格按照事业单位人事管理办法考核聘用新进人员，适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件。加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。逐步建立权责利相统一，管资产与管人、管事相结合的国有林场森林资源资产管理体制。制定完善与改革后相适应的工作、考核、奖惩、考勤等管理制度。实行岗位责任绩效管理和事业单位人员聘用制度，建立健全体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。

（四）多方筹措资金，确保改革顺利进行

国有林区改革是一个庞大的系统工程，涉及面广，政策性强，地域差异性大。问题复杂，需要充足的资金作保障。改革既要发掘森林资源的最大效益，整合原有的天然林资源保护工程、退耕还林工程后续产业等政策项目资金；更要争取国家重点生态功能建设财政转移支付资金；还要明确地方财政在国有林区改革中的责任，特别是公益性管理单位，要由地方财政兜底，才能保障国有林区改革的顺利进行，从而保证国有林区森林资源安全和林区社会和谐稳定。按照自愿、平等协商原则对各类林场债务进行积极化解。对于正常金融债务，到期后依法予以偿还。林场无力偿还部分，应由省级政府、银行制定具有可操作性的化解政策。其他不良债务，确因政策调整等原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况采取延期偿还等方式进行债务重组。

（五）完善保障体系，维护职工合法权益

在国有林区改革过程中，处理职工养老、医疗保险等社会保障，既要解决现实问题，切实解决好遗留问题，又要解决好改革后职工将面临的困难问题，切实维护职工的合法权益。