新型政社关系下地方政府对社会组织的监管风险控制

毛 丹

（中共乐山市委党校 四川 乐山 614000）

一、登记管理制度改革中社会组织的监管风险

党的十八大报告提出“政社分开”的改革思路后，中央不断释放“简政放权”的信号。《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》和党的十八届三种全会《决定》明确提出放开四类社会组织的登记。登记体制改革后，新旧制度并存，新老问题交织，各方利益纠结，既要实行直接登记，又要改进双重管理，既要解决存量问题，又要应对增量压力，既要厘清各部门职责，又要处理好各层级关系，登记责任和执法监察难度加大，风险突出。

（一）准入许可风险

1.四类社会组织方面。《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》和党的十八届三种全会《决定》明确提出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。但在社会组织登记政策变化的背景下，由于缺乏对“直接登记的四类社会组织”的内涵和外延的权威认定，既没有与原执行文件间的比对，也没有对范围或特征的详细界定，仅根据原来民政部门沿用的分类体系难以满足当前的登记工作需要。四类社会组织都面临登记过程中的类别认定问题，导致民政工作人员在判定待登记的社会组织是否属于“直接登记的四类社会组织”的考量范围时，存在着不同程度的疑惑。

2.非四类社会组织方面。由于非四类社会组织实行的是登记管理机关和业务主管单位的双重管理体制，业务主管单位担任对社会组织前置审批的角色，但除少数几类社会组织业务主管单位有相应的审查与管理办法外，涉及众多的生态环境、农村及农业发展、宗教等社会组织均没有相应的业务审查与管理办法。例如审查究竟应该是形式审查或是实质审查？ 哪些应该是实质审查，哪些应该是形式审查？ 这些问题不便掌握，一旦发生纠纷，则会波及到登记机关。

（二）执法监管风险

1.执法依据不健全。和工商、税务、物价、质监等部门的执法依据相比，社会组织行政执法所依据的法律法规很不健全、很不完善。主要表现在：现行法规的处罚原则过于广泛，规定过于原则、简单，操作难度较大，内容也不能充分反映社会组织发展中的一些新问题、新情况；相关执法制度、执法程序、执法文书等方面的规定严重缺失，与规范开展社会组织执法监察工作的现实要求有较大差距，实际执法工作中很难把握，如若群众不理解，容易造成社会冲突。

2.社会组织的网络行为的监管风险。如今很多社会组织都建有自己的网站，以便服务对象及组织成员的沟通互动。因此对监督管理部门而言，这些社会组织的活动呈现出两个层面：一个是现实世界层面的，一个是虚拟网络层面的。目前的制度安排，针对的都是现实世界层面的，而对于网络行为层面的，则没有具体的监督管理制度。社会组织如若在网络中存在被法律政策禁止的行为或与章程不符的行为，将如何查处执法，这成为了政府监督管理部门面临的一大挑战。

3.执法环境有待改善。近年来，虽然各级政府加大了职能转变和政社分离的力度，但由于受经济利益的趋使，一些社团官办、半官办色彩依然很浓，社团行政依附性仍然存在，甚至依托行政资源大搞利益输送，获取巨额经济利益。例如，少数协会成了家庭办、私人办、独家办，成为个人的名利场和滋生腐败问题的温床；有的社会团体对名誉头衔明码标价，借机大肆敛财；有的检测机构、行业商会“靠什么吃什么捞什么”，有偿评比、有偿服务名目繁多。这些导致社会组织承接政府公共服务功能异化，极大浪费社会资源，也必然会影响政府效能、市场运行和社会治理。登记管理机关在依法规范有政府部门背景的社会团体行为时，往往会受到强烈的行政干预，“有法必依，违法必究”的执法要求往往难以落到实处。

（三）日常监管风险

1.财务监管风险。社会组织资金来源比较特殊，导致其外部会计监管容易出现“真空”现象。因为它不属于国家重点建设项目，也不属于政府职能部门，所以不在政府审计的范畴内；它也不属于市场经济部门，因此不受税务、工商部门的强制性社会审计。这样，社会组织就容易游离在外部审计监督的监管之外。一些社会组织采用“企业手段加公益价值”的经营模式，却有可能在随后的经营过程中，公益目标在潜移默化中被商业目标所替代，从而导致盈利与不盈利之间的界限变得模糊，最终迷失最初的公益价值目标。一些社会组织则是打着“非营利”的旗号进行商业化运作，并利用免税的优势与企业进行不公平竞争，既弱化了社会组织的公益功能，也扰乱了市场秩序。特别是在竞争充分且较为成熟的经济领域，企业组织的盈利空间已经不大，社会组织的税收优惠就成了对企业组织最具威胁的竞争筹码。

2.服务购买风险。2013 年9 月，国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确提出社会组织是政府购买服务的重要承接主体。但是存在的风险在于：一是政策法规不完善的法律风险。2003 年实施的《中华人民共和国政府采购法》和2010 年财政部实施的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》都没有把社会组织纳入其购买客体的范围中。2002 年实施的《中华人民共和国招投标法》和2012 年实施的《中华人民共和国招投标实施条例》也没对社会组织参与投标做出规定，更无招标工作程序、招标项目标准、应标组织资质和评标标准等，这导致一些政府部门对向社会组织购买服务处于观望状态。二是社会组织承接政府转移的公共服务的能力风险。部分社会组织与政府脱钩不就，藕断丝连，改革不彻底，容易演变成“二政府”，发生利益输送；而一些纯民间的社会组织则很难得到政府的扶持，资金短缺，运营困难，在竞争中处于劣势，这导致少数强势的社会组织在承接政府转移的公共服务中处于“垄断”地位。三是难以克服委托—代理关系中的信息不对称风险。目前对社会组织的监督基本上没有建立独立第三方的评估机制，主要还是来自购买服务的政府部门的内部监督，但其监管却非常乏力。

（四）司法监管风险

1.社会组织财产产权界定风险。随着社会组织在经济社会生活中作用的彰显，社会组织的产权归属及相应的保护问题日益凸显。会计制度规定，无论是国家支持还是其他机构投资办的社会组织终极所有权归国家或社会公有，而不属于任何个人或组织。例如，作为非营利组织的私立医院是没有所有者的，没有人拥有这个医院的终极所有权，在医院正常运作时，利润积累形成的资产只属于医院本身，任何组织和个人都不能获得医院的这些资产；当医院不能正常运作或者破产时，这部分资产则归属国家所有。也就是说出资者将投入财产后，便失去了财产的终极所有权，即失去了对其财产的占有、使用、收益、处分的权利，而法人财产权却为国家和组织所共有，这给司法实践带来了许多困惑，也导致社会组织财产管理中一系列问题。

2.社会组织犯罪裁定风险。社会组织的违法犯罪活动，主要是指背离自身宗旨和价值目标，从事非法活动。例如，放高利贷、从事民间融资、非法经营活动等等。非法社会组织游离于登记管理部门的监管之外，比合法社会组织的犯罪行为更具危害性。然而，现行的行政法规对非法社会组织和社会组织违法犯罪活动的认定、处罚标准和手段等事项都没有提供完善的执法依据，导致司法部门对社会组织监管过程中由于缺乏可操作性的规定而处于缺位状态，使某些社会组织的违法犯罪行为游离在刑事法网之外。这种情况容易造成受害群众对司法裁定不理解而认为司法不公，引发社会矛盾。

邓小平为培育和发展中国特色社会主义文化，作了巨大努力。这是成功地开创中国特色社会主义的不可或缺的重要方面。

二、社会组织监管风险存在的原因分析

仔细审视社会组织监管方面的现实风险，笔者认为，一直以来，对社会组织监管偏重于登记审批这种单一手段，没有建立健全法律监督、政府监督、社会监督、社会组织自我监督相结合的综合监管体系是目前社会组织监管风险存在的主要原因。

（一）法规制度分析：上位法不健全

1.法律位阶低。在社会组织管理中，尽管各界的呼声非常强烈，但迄今为止，法律层级的《社会组织法》尚未制定，最高止于行政法规，与其他法律衔接不上。有关减免税、民办教育、公益捐赠等方面的专项法律也落后于社会组织的实践发展。另外，法律法规之间缺乏相互协调，在许多重要规定上竟相互矛盾和制约。如，民办非企业单位相关条例明文规定“非营利性”不可分红，但民办教育相关规定中却出现了“合理回报”的相关规定。类似的相互打架的规定使得现存的社会组织管理部门及社会组织的处境非常尴尬，规范、管理和发展多处于法律不明确状态。

2.实体性规范少。国务院于1998 年10 月和2004 年3 月先后颁布的有关社会团体、民办非企业单位和基金会的三个行政法规，都属于程序性法规，仅仅限于规范登记事项，实体性规定较少，例如对社会团体、民办非企业单位、基金会的性质、地位、权利义务、基本原则、社会职能、管理制度、活动规范、组织形态等并没有做出明确具体的规定。由于缺少实体性的规定，社会组织的权利、义务、地位和作用都不明确，社会组织失去了受法律保障以及法律监管的基础。

3.单行法缺失。不同类型的社会组织有着不同的功能和组织形式，对于不同种类的社会组织应由不同的单行法来规定，不可一刀切。目前的法律体系却没有这样的配套法规。虽然一些官方文件承认社会组织的多样性，但对不同类型的社会组织没有提出具体的要求，仍然采取“一法统揽”的做法。社会组织的特殊性在法律上得不到体现，缺乏针对性和可操作性，政府在对各种各样的社会组织具体的监管实践中无法可依。

4.制度盲点多。随着社会组织的发展，社会组织出现了新的类型和新的状况，但是法条未做相应的修改，无法适应新情况。例如，除了社会团体、民办非企业单位、基金会外目前的社会组织类型还有大量的草根组织，而目前的法律在草根组织方面是真空的状态，没有可以匹配的法规进行调整约束和保护，大量的草根组织游走于法律之外。再如，现行法规中对境外社会团体和民办非企业单位没有做出任何规定；对重点培育和优先发展的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的监管与服务方面，也是制度陈旧、盲点甚多；只原则性地规定要实施年检，但又并未出台具体规定来明确有关年检内容、程序以及违反年检制度所应承担的法律责任等。另外，前文谈到的政府购买社会组织服务问题、网络社会组织问题、社会组织产权界定问题、社会组织的盈利活动问题、社会组织违法犯罪问题等等，均没有进一步明晰的说明和规定。

（二）行政监管分析：新型管理方式未建立

1.政府监管理念滞后：计划经济模式。一些政府部门对社会组织在社会建设中的作用和功能认识不到位，把防止出现不稳定因素作为监督管理社会组织的工作重点。比如对四类组织直接登记的政策理解不深刻，担心放松登记限制后，形形色色的社会组织会涌入登记，导致今后管理上的失控。这是一种典型的保守的计划经济体制下的管理思维模式。在对社会组织的日常监管实践中又“多一事不如少一事”，日常监管不能正常维系，反映出政府对社会组织的监管，加强控制与放任现象并存，监管理念滞后。正如学者概括的：政府对社会组织“管理的权力很大，管理的能力很弱”。

2.部门协同监管体制欠缺：没人管。在现有的法规条例下，社会组织登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门以及相关职能部门的监管责任不明确。特别是四类社会组织直接登记政策实施之后，因减少了业务主管单位对社会组织登记的前置审核，民政部门的登记工作量剧增，监管工作更是无所适从。而业务主管单位因为不拥有明确的法律授权而采取“有力无心”的监管态度，在取消对社会组织的牵制审核后，更有“放任自流”把全部监管责任推卸给民政部门的趋势。这种缺乏各负其责的监管机制产生了“两管两不管”的状态，直接引发社会组织名为多重监管，实则多重缺位的状态。

3.监管方式手段单一：无法管。由于人员编制和经费的制约，加上社会组织较为分散，业务主管部门很难对社会组织逐一进行实地考察与调研，对社会组织日常监管不严格，缺乏对行为和过程的监管。对社会组织的监督管理，采取的手段大多是年检。年检主要对社会组织开展的工作、活动和社会组织的财务状况进行年度审计，一年一次，是一种对结果的监管，很容易被社会组织采用突击准备的方式而应付过去，有人形象地形容其为“年检前轰轰烈烈，年检中匆匆忙忙，年检后无声无息”。加上管理机关普遍面临着人手不够的现实问题，缺少行业内专家的持续参与，很难真正发挥对社会组织的评估监督作用。仅靠每年一次的年检不能有效地开展监督，更难发现问题和进行预防。

（三）社会监管分析：公共监督存盲区

1.社会组织经营状况信息难公开。社会组织信息公开的状况令人堪忧。第一，缺少信息公开的程序设计。目前关于社会组织信息公开的规定主要是聚焦在信息公开的内容、形式等方面，而对信息公开的步骤、时效、时限、优先次序等具体程序设计则鲜少涉及。这种缺失导致社会组织在信息公开方面具有较大的弹性空间，公开什么、如何公开、在什么地方公开、什么时候公开、公开多长时间等具体问题缺乏制度的约束。第二，缺乏信息不公开的责任追究的具体举措。目前没有具体有效的强制措施对民办非企业单位、社会团体违反信息公开进行惩戒，造成不少民办非企业单位、社会团体在信息公开方面违规成本低，公开效果差强人意。

2.缺乏独立成熟的第三方评估主体。2015年，民政部发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，《意见》指出，建立第三方评估机制是完善社会组织综合监管体系的重要内容，是社会组织评估的发展方向。但目前社会组织评估机构，一是规模大小、执业水平、资金实力差距较大；二是评估指标体系、评估质量规范等有待进一步规范；三是评估公信力有待提高。如果管理部门、社会评估机构、被审计的组织之间形成一个利益均沾的“黑三角”，这一审计行为自然而然就会演变为一种合谋分赃的行为。

3.社会组织之间缺乏制衡。社会组织之间的相互监督尚未形成。社会组织之间有一些需要共同遵守的行为和道德标准，也就相当于行业自律。先进省市的做法通常是由联合组织及协会共同制定行业自律条款，发展自律联盟，通过倡导、标准来自我规范和相互规范。但社会组织之间并未产生紧密的联系和互相的支撑，行业协会的作用也不明显，这样的行业自律更是少之又少。

（四）自律机制分析：自律诚信意识还缺乏

1.内部治理机制不完善。大部分社会组织内部缺乏科学有效的治理，也没有健全完善的管理机制。一些社会组织没有完善的治理结构，或形式上建立了治理机构但未能切实履行职责；一些社会组织按照营利性企业的模式而不是按照非营利性要求建立治理机构；一些组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都带有明显的行政化倾向。

2.内部规章制度不健全。有的社会组织规章制度不完善，组织制度、管理体系、内部分工、组织目标等没有依法依规科学制定，有些甚至只有不规范的口头规定，或虽有较为完善的制度，但由于专职人员过少、财力不足等原因，其目标和宗旨难以有效实现。

三、新型政社关系下社会组织监管体系构建

“十三五”时期，为适应经济社会发展的新要求，要健全基层管理和服务体系，发挥群众组织和社会组织作用，积极培养职业化、专业化的社会工作人才，形成社会管理和服务合力。这为社会组织发展提供了宝贵的战略机遇。因而加紧建设新型政社关系下的社会组织监管体系对推进政府职能转变、建立政府与社会组织之间的新型合作关系、形成多元共治的社会治理新格局、满足社会多样化需要，都具有重大的现实意义。

（一）以“依法治理”为准则，完善社会组织法律制度体系

一是要呼吁加紧起草涵盖所有社会组织类别的《社会组织法》，形成社会组织领域权威的、统一的基本法律规范。以高位阶的《社会组织法》将宪法中的公民结社权予以制度化和具体化；明确规定社会组织的权利、义务与责任；详细规定政府各个监管部门对社会组织开展日常性管理的内容，对各个监管部门的权力进行合理配置和制约；系统规范社会组织的内部治理结构；合理界定合法社会组织与非法社会组织的界限，厘清非法社会组织的类型，为非法社会组织的认定与控制确立战略层面的基本定位；为各类涉外社会组织在华活动设定活动范围和规则，防止涉外社会组织被敌对势力和国外间谍组织所利用。二是要根据社会组织发展的新态势、新问题，加快修订社会团体、民办非企业单位和基金会三项行政法规，努力形成从制度上建构社会组织统一监管体系和促进社会组织健康发展的新格局。三是明确社会组织的产权属性并加大保护力度，同时将社区社会组织、境外社会团体等特殊类别的社会组织纳入法律规范内，建构一个更具包容性、针对性和可操作性的法律制度框架。

（二）以“脱嵌化监管”为抓手，加强社会组织自我监管

政府社会合作治理关系下的社会组织运作逻辑发生了新的变化。过去计划经济下强调国家主导的政府深入社会组织的“嵌入式控制”模式已经不能适应时代发展的需要。笔者认为，政社分开的政策逻辑呼唤的是“脱嵌化监管”模式。“脱嵌化监管”，可概括为“有服务，有治理，无参与”。即政府提供服务，树立有效而非越位或缺位的监管目标，培育自愿投入公共服务，具有公共精神的社会组织健康发展。社会组织则顺势将主要精力，从外部依靠政府输血拉回到完善内部治理，提升自身的自主性和独立性，增强承接公共服务的能力。

1.倡导社会组织自身行业自律。积极支持各类社会组织的行业性联盟的建立和发展，并鼓励社会组织通过民主协商的方式订立行业自律规约，并通过行业规约和行业道德来加强彼此的交流、合作与相互监督管理。行业联盟对行业成员不自律的惩戒可走两条制裁链，即业内惩戒和第三方制裁。业内惩戒的办法主要有监管谈话、限期整改、业内通报、限制服务、强制培训等。第三方制裁主要包括借助于政府或新闻媒体对行业成员进行惩戒，对于仍然拒不改正、不自律的行业成员，建议监管部门予以警告、停业整顿甚至予以取缔，也可以向新闻媒体曝光（如图1 所示）。

图1 社会组织行业自律惩戒流程

2.完善社会组织内部治理结构。根据现代社会组织体制的要求，围绕强化服务功能和自治功能，完善社会组织的法人治理结构以及民主机制，完善会员大会、监事会、理事会制度，切实落实民主选举、民主决策、民主监督；建立健全社会组织的法定代表人离任时的审计、资金管理和责任追究等制度；引导社会组织依法按照章程有序开展活动，独立承担各项法律责任；加强社会组织的诚信自律建设，健全自律保障机制，公平竞争，提高社会组织的公信力。

3.建立社会组织信息公开制度。社会组织必须定期向组织成员公布财务状况、重大活动、工作报告等信息，向社会公布章程、登记信息、组织机构、服务内容、收费标准、接受捐赠的情况和接受政府职能转移或政府购买购买服务的情况、受赠财产的使用以及管理情况、年度工作报告等，主动接受社会监督。公开的信息应当准确、真实、及时并便于获取，不得有误导性陈述、虚假记载或者重大遗漏。因而，在完善社会组织的内部治理结构时，应当明确落实组织内部的信息发布责任，完善内部职能部门之间的信息发布争议协调处理机制，保证信息发布的及时性和准确性，从而避免信息披露过程中的贻误、疏漏和混乱等问题。

（三）以“协作式监管”为方向，建立综合监督新体系

社会组织的监管仅靠民政部门是独力难支，还需要社会大众和政府各职能部门联合协作，因而建构一个具有政社协作功能的社会组织综合监管新体系是完善社会组织治理与服务工作的基本要求。笔者提倡的“协作式监管”联动模式是以一个官僚制结构作为社会组织治理服务的体系基础，通过立体信息流转平台和明晰的部门责权区间，以及社会大众的参与和相应的运行考核制度，由此形成一个信息共享、协同监督、齐抓共管的闭环官僚制管理结构，从而对“块块”范畴内的社会组织治理服务部门产生一种外在促动力同时也是工作压力，促使其从被动合作转向为主动合作，从被动服务转向为主动服务，如图2 所示。

图2 职能部门的协作监管模式

1.形成多部门联合监管体系。一是需要建立由分管市（县）领导牵头，民政、税务、工商、审计、政法、公安等部门参与的联席会议制度，定期通报收集到的社会组织状况信息和矛盾纠纷排查调处情况，制定工作计划，安排工作部署，协调解决存在的问题。二是主管机关要设立网站信箱、举报电话等方式，方便举报人举报，对于举报情况属实的予以奖励。建立及时回应群众监督举报机制，发挥各方力量，形成监管合力。三是明晰不同政府部门在社会管理组织监管中的责任区间、边界，做到权力明确、责任明晰，发挥既能做到各司其职又能实现综合监管的优势。四是建立责任倒查机制。对于工作中不负责任、敷衍塞责、互相推诿，导致纠纷久拖不决甚至由小事拖成了大事的单位和人员，要进行责任倒查，根据其造成的后果给予相应的处罚。五是加强信息平台建设，把民政部门实行的对社会组织的登记、评估、年检、执法的情况以及社会各方面的评价、反映及时展现在信息平台上，以方便舆论监督和社会监督，实现监管的常态化。

2.建立健全社会组织分类分级评估机制。一是要完善评估指标。根据社会组织发展的新趋势以及政府对社会组织治理和服务的新要求作出调整，使评估体系更加合理、规范、科学。对于不同性质、不同类型的社会组织评价指标，要加以区别设计，使其能更准确完整地反映出该社会组织的职能特色。二是要严格监督评估程序。为保证评估过程的客观准确性，无论是评估委员会审核公示评估结果、社会组织自我评估，还是第三方评估机构实地考察评估，每一个环节都要加以考量，不得有所遗漏或忽略。评估专家应当认真遵守评估流程，严格按照评估标准进行评估，务必保证结果的公平、公正和公开性。

3.完善做实年检和日常管理制度。一是检查社团内部管理制度是否健全，对不符合要求的按照规定依法规范其活动行为。为此，要严格要求社会组织建立财务管理制度、会员管理制度、活动报告制度、档案管理制度、学习制度这五项制度，以制度来约束、规范社会组织。凡制度不健全或制度落实不到位的社会组织，责令其限期整改，对表现突出的单位给予政策上的帮助与奖励。二是对照各社会组织年初拟定的工作计划，看其是否按照工作计划有序地开展工作；查其活动是否按照工作计划落实到位。对没有工作计划和不经常开展活动的社会组织要予以责令停业整顿甚至予以取缔的处理。三是要提升档案管理工作的理念，强化社会组织的档案管理。进一步树立档案管理法制观念，注重规范化、制度化、科学化、信息化建设，严格按照档案管理的要求，认真阅卷、认真组卷、认真分类、集中归档，强化社会组织的档案管理实效。

4.加强社会组织执法监察力度和效能。一是完善社会组织执法监察工作制度，编写《社会组织执法监察工作手册》，对执法监察工作的受理立案、调查取证、事先告知、听证、处罚决定、送达等各个环节进行具体规范。二是健全执法程序，规范执法行为，形成按法定程序办事的工作规则，确保依法行政。三是加大社会组织执法查处力度。建立巡查、日常走访、抽检制度，广泛收集执法线索，对于社会组织违规违法行为，发现一宗，坚决查处一宗。综合运用教育、诫勉、整改、处罚等措施，提高执法办案质量。坚决纠正社会组织“带病运行”，对非法组织一经发现立即予以取缔。四是加强执法队伍建设。选派政治强、业务精、作风正的优秀年轻干部充实到执法管理队伍，加强业务培训，提高执法人员的执法水平。