我国财政国库管理的进展、问题与对策

章萍

摘 要：近年来，我国在国库管理领域逐步建立了国库集中支付制度、预算执行动态监控以及国库现金管理改革等，取得了显著的成效。与此同时，也存在着国库集中收入制度尚不完备、预算执行动态监控尚未完全到位、国库现金管理改革仍待深化等问题，对此，应加快国库集中收入制度建设、大力推进预算执行动态监控系统的执行质量、完善国库现金管理制度改革。

关键词：国库集中支付;预算执行动态监控;国库现金管理;内部控制

中图分类号：F812.2      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）12-0114-02

为适应新时期财政管理体制改革的需要，我国各级地方政府紧紧围绕国库单一账户、收支直达和国库现金管理方式进行改革，极大地推动和促进了我国国库管理的现代化进程，进一步解决了我国国库管理工作中的新问题，对于进一步规范我国央、地各级政府的财政收支行为、防范腐败、提高财政资金使用效率与效益，具有重要的实践价值与现实意义。

一、 我国国库管理取得的主要进展

（一）国库集中支付制度基本建立

国库单一账户制度与国库集中收付制度是国际上通行的与现代财政体制相匹配的国库管理制度。国库集中收付制度是我国各级财政部门实现财政收支高效运行的关键。如何管好、用好财政资金，实现财政资金整体使用效益的最大化，是各级政府部门着重关注的问题。在“十五”期间，我国将实行国库集中支付制度改革确定为财政支出改革的重点。逐步规范资金拨付渠道，强化财政资金预算管理制度，在依法理财的要求下，各部门的内部控制系统不断优化，业务流程清晰，责任划分明确。经过多年的改革与完善，我国对绝大多数的预算资金已基本建立了国库单一账户制度，并对资金的保存和支出实施国库集中支付管理。这为我国后续国库领域的深层次改革奠定了扎实的前提和基础。

（二）预算执行动态监控全面铺开

根据《财政国库管理制度改革方案》的要求，我国财政部早在2002年便开始探索建立预算执行动态监控机制，并于2009年和2015年分别发布《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见》《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》，大力推进这一国库集中支付环节的预算执行动态监控机制，并要求在2018年实现“横向到边、纵向到底”的全覆盖，即所有财政预算内的资金支出和所有层级政府的财政部门都要建立预算执行动态监控系统。这一系统通过实时接收代理银行和预算单位信息，全程监控财政资金支付活动，可以即时地、动态地发挥威慑、警示、纠偏和规范的作用，对于加强财政预算监督和管理，确保财政资金使用的安全、规范、有效具有较大的促进作用，尤其是对于在资金支付环节及时发现资金使用风险具有至关重要的识别功能与防范功能。

（三）国库现金管理日趋科学

近年来，随着我国经济的不断发展，国库改革不断向前推进，财政国库中的资金存储量逐年上升。为引导地方国库现金管理朝着规范化的方向发展，2017年2月，财政部与人民银行联合财政部发布《关于全面开展省级地方国库现金管理的通知》，标志着省级地方国库现金管理在全国范围内全面展开。从我国国库现金管理的情况看，财政部门和中央银行已经实现了协调分工，相关国库现金管理的框架也已经逐步建立起来，稳步推进着现金管理的改革发展，实现国库资金收益增加。无论是地方国库现金管理机制的全面建立，还是央、地国库管理关系的理顺，对于完善我国财政管理体制以及国库管理体制都具有重要的推进作用，其重要性不言而喻。

（四）资金安全保障等基础工作逐渐夯实

新时期，我国对紧抓国库基础工作提出了诸多新的要求，在资金收支管理的科学化和规范化方面加大了监察力度，做好资金收支安全保障方面的基础工作，完善资金收缴制度，科学管理资金的使用情况，充分发挥财政资金的使用效益，加强国库管理信息化建设，融入现代化科技，使得国库资金的使用更加精确，防止贪污腐败现象的发生，重点加强国库资金收支的基础性工作，逐步降低资金运营过程中的各种风险。同时，对于相关工作人员的岗位设置，相关部门均按规定优化调整岗位职责，明确岗位分工;单位内部的会计核算管理方面，能够准确反映资金的收支运营情况，并逐步建立起了全面对账制度。

二、 我国国库管理存在的主要问题

（一）国库集中收入制度亟需推进

虽然我国的国库单一账户制度与国库集中支付机制已经建立，但是从财政收入与支出相对应的闭环角度来看，我国尚缺少全面的、统一的国库集中收入收缴制度，从而导致国库单一账户制度在财政支出的集中支付和财政收入的集中收缴之间，重前者轻后者从而导致体系不够完整不够全面，进而导致难以发挥应有的效能。

（二）预算执行动态监控亟待提质增效

虽然财政部提出试点的时间较早，但就国库集中支付环节的预算执行动态监控的实施现状来看，目前这一机制还处于初步实现以全覆盖为目标的初始阶段。由于技术条件的限制，加之我国五级政府之中财政国库单一账户与国库集中支付制度的实施情况千差万别，导致目前我国的预算执行动态监控机制尚未发挥出足够强大的效果，仍存在一系列的问题，主要包括：一是相关体制不完善、管理不规范。由于当前部分部门编制的部门预算不够精确，不够细化，使得预算执行动态监控不能够很好地适应国库改革的要求。二是技术条件与人员条件有限，制约了动态监控系统的应有效能，如预警规则的质量有待提升、缺乏足够的动态信息分析人员等。三是不同地方的動态监控系统各成一体，缺乏兼容性，导致不同地区的监控信息难以比较和比对。四是相关配套的法律法规制度亟须到位，尤其是地方性的监控制度建设，需要加快，以推动预算执行动态监控的实施进程。

（三）国库现金管理还需优化

在应对现金库存的波动方面，由于操作工具比较单一，不能够很好地满足国库现金流动性及收益性的要求，在数量较大的资金的支付及回收时，会使国库现金产生较大的波动。同时，我国国库现金管理的分配方式也未实现标准化，多样、分散的资金分配方式，增加了国库资金的统筹难度，也不利于相关部门进行监管。最后，由于国库现金管理的外部环境的不完善，使得对相关信息的预测性水平较低，给国库的管理带来较大的不确定性风险。

（四）国库资金安全需强化内控

内部控制能够促使国库管理有效的运作，提高国家的风险控制水平。在国库管理领域存在的内控问题主要集中在：首先，随着内部控制工作的展开，由于现行的体制不完善，人员专业能力方面存在不足等问题，使得各职能部门之间以及员工之间职责划分不清，有关人员难以胜任自己的本职工作，阻碍着财政国库管理工作的进行。其次，我国内部控制的监督管理手段相对落后，监管体制不完善，内部职能部门对财政国库的监督工作没有很好的体现，检查力度也随之降低，使财政国库资金在运营过程中存在较大的风险。最后，随着现代信息技术的发展，财政国库的内部控制管理没有能够紧跟信息技术发展的步伐，实现信息的公开透明，未能建立资金监管情况的数据库，促进实现信息数据共享。

三、 完善我国国库管理的相关建议

（一）大力推进国库集中收入机制建设，完善国库单一账户制度

鉴于我国的国库集中支付制度已经相对完备，建议及时启动国库集中收入收缴制度的改革，以完善国库单一账户制度的完整性与合理性，尽快发挥现代国库管理制度的综合效能。

（二）推进预算执行动态监控平台建设，提升动态监管水平

随着预算执行动态监控改革进程的不断推进，要把重点放在贯彻落实执行过程中去，加大监督检查的力度，发现违法案件要及时报告处理，做到事前、事中、事后全方位的跟踪监督。充分利用这一国库动态监管，细化部门预算编制，使预算编制更加合理化、规范化，提高国库资金的使用效率。从国库动态监管本身来看，相关政策制定者需要重点关注监控范围，资金支付过程的纵向监督及横向延伸，需要涵盖所有的财政预算单位;在监管过程中，如若发生新的问题，要及时调整监管方式、监管力度等，努力实现国库动态监管系统的科学化、合理化，提供及时、准确的信息。加强人员培训与政策学习，提升人员素质与技术水平。

（三）完善國库现金管理，积极推动金融市场发展

中央和地方在使用管理工具方面均比较单一，多集中在商业银行的定期存款方面;在招标平台建设及信息披露方面，地方政府国库现金管理水平还远不及中央，预测机制也不够完善。因此，在今后的改革过程中，应适当丰富国库现金管理的工具，根据资金使用的风险性、收益性等划分资金的投资范围，提高资金的使用效率。同时，地方政府应不断修改资金的管理流程，学习中央政府建立操作平台，使国库现金管理不断科学化。其次，加强信息共享。各部门之间应当相互协调，长期跟踪资金的使用情况，并对国库现金流进行预测。

（四）健全国库内部控制制度，建立严格考核制度

在财政国库内部控制过程中，需要专业能力较强的人才队伍。因此，在人员考核管理方面，需要建立严格的选拔培训制度，在明确岗位职责的基础上，提高人员的道德素质，制定明晰的奖惩规则，发挥有效的督促作用。同时，建立健全财政国库内部监控体系，实现全方位的监督管理，充分发挥上下级、内部职能部门间的相互监督作用，实现国库管理的整体发展。加强国库内部控制管理信息化建设，定期披露相关信息，实现内外部共同监管。

参考文献：

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