浅析高校内部控制体系的现状与优化

李露

摘 要：近年来，我国部分高校出现管理制度建设不完善、制度执行不到位、内部监管存在漏洞等问题。基于此，本文对当前高校的内部控制建设现状进行分析，探寻存在问题，有针对性地对预算业务控制、收支业务控制等多项控制活动提出优化建议，并指出完善高校内部控制体系还有赖于多方面配套措施的实施。

关键词：高校;内部控制体系;内部控制活动

中图分类号：G475      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）12-0097-02

高等学校在迎来高速发展的同时，也面临着严峻的挑战。近年来，高校的办学模式趋于多样化，资金来源也不再单纯依靠国家拨款和学费收入，筹资渠道多元化，经济结构复杂化。部分高校出现管理制度建设不完善、制度执行不到位、内部监管存在

漏洞等问题。加强高校的内部控制体系建设，提高内部管理水平已刻不容缓。

一、 高校内部控制概念

高校内部控制是指学校为实现办学目标，通过制订制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。高校内部控制的目标主要包括：保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益。

高校的核心是教学和科研，学术管理和行政管理都很重要。为实现这两者的平衡发展，高校的内部控制应贯穿于整个学校的治理和管理，才能对学校的各类经济活动的风险进行防范和监控。

二、 高校内部控制体系基本现状

财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》的相继出台进一步说明了國家对高等学校的内部控制建设日渐重视，促使我国高校的内部控制建设获得了一定程度的发展，但由于理论及制度尚未得到深入的研究、执行及改进，我国高校的内部控制建设仍存在较多问题。

（一）控制环境方面

高校大多没有单独设置内部控制职能部门，多是将财务部门设为牵头部门组织协调内部控制工作，有的高校甚至没有设置牵头部门。部分高校管理层对内部控制的认识不足，不够重视，内部控制意识薄弱。另一方面，部分普通员工对内部控制的认识也存在着误区，他们往往认为内部控制只是涉及管理钱、财、物部门的事情，与自己的工作无关。这些都导致内部控制难以在高校内部全方位地开展。

（二）风险评估方面

部分高校的风险评估机制尚未建设完善，未建立专门的风险评估机构，在自身内部控制建设中对风险因素没有考虑或考虑不周。近年来，随着招生规模增长、校区面积扩张，高校向银行大量融资，背上了沉重的债务负担，承受了巨大的财务风险。有些高校由于贷款金额过高，无力偿还本息，不得不压缩正常办学开支，或者为增加收入变相收费，已经严重影响了学校的稳定和发展。

（三）控制活动方面

在控制活动上，由于内部控制涵盖面较广，几乎涉及了高校管理的方方面面，囿于篇幅考虑，本文只对其中六项控制活动进行研究。

1. 预算业务控制

高校应遵循“量入为出、收支平衡”的原则合理编制预算，但部分高校预算管理机制不健全，缺乏严格的预算编制程序，主要由财务部门按照上年度预算执行情况和经验判断来编制，缺乏有效的控制和监督。预算的执行力度不强，预算调整较为随意。

2. 收支业务控制

高校“校—院”两级的管理模式使得二级财务权限过大，校级财务疏于对二级财务的监管，出现了乱收费、票据使用混乱、坐收坐支、小金库等现象。

3. 政府采购业务控制

部分高校政府采购业务仍没有实行归口管理，采购业务由多个部门负责，或实行了归口管理，却由于领导的随意审批、财务报销的破例放行导致归口管理没有执行到位。

4. 资产控制

部分高校仍未建立健全资产管理制度，资产的采购、使用、保管和处置较为随意，仍然按照惯例在执行，存在着重复采购、使用率低、保管不善、随意处置的情况。

5. 建设项目控制

高校新校区的大规模建设、基本建设管理制度的缺失和招标采购制度的不完善，造成了高校大批基本建设腐败案件的发生。

6. 合同控制

部分高校没有实行合同归口管理，合同的审核、签订、保管混乱，合同的责任主体不明确，且合同签署时限滞后，不利于合同条款的执行。

（四）信息与沟通方面

有些高校尚未建立完善的内部信息沟通和反馈机制，高校领导层和普通教职工的纵向沟通不畅，领导层的决策经过层层传达，很难完整地传递给基层员工，而基层员工的意见也很难到达领导层，部门之间的横向沟通也并不顺畅。

（五）评价与监督方面

内部审计机构承担着评价高校内部控制体系构建、监督内部控制实施的职能。很多高校领导层并不重视内部审计，有些高校没有设置独立的内部审计机构，内部审计职能的行使又受到管理层的约束和影响，限制了审计质量和效果。另外，内审工作人员严重不足、业务水平参差不齐，也制约了内部审计高效、深入地开展。

三、 高校内部控制活动优化设计建议

控制活动是内部控制体系中的关键要素，是最重要的环节，关系着整个高校内部控制体系的构建。高校在建立与实施内部控制时，应结合实际对控制活动提出优化方案。

（一）预算业务控制

预算业务是高校的重要业务活动，贯穿于学校各类经济活动的全过程。预算业务控制可以重点从以下几个方面加以改进：

1. 加强预算制度建设

健全的预算管理机构是实现预算控制的重要保证，高校可以成立由校领导、财务部门、审计部门等相关人员组成的预算管理委员会，归口处理预算的编制、上报和考核等工作。建立各学院、各部门为主体的预算责任中心，负责编制本单位、本部门的预算，组织预算执行，监督执行情况，并向预算管理委员会汇报。

2. 加强预算执行监督

预算执行过程中，各责任中心应监督本单位的预算执行情况，对预算执行率偏低、预算资金超额使用、非预算项目使用预算资金等情况及时予以整改并定期向预算管理委员会提交预算执行报告。预算管理委员会审核各责任中心上报的预算执行报告，检查其预算执行情况，对存在的问题进行分析指导，加以解决。

3. 建立预算考核评价机制

预算管理委员会应综合考虑年度预算执行报告及相关审计报告的内容，对各责任中心的预算执行进行考评，制订专门的考核指标，对应打分评级，将考核结果向校长办公会汇报。对考核优秀的单位通报表扬，对不合格的单位通报批评，并和负责人的工作业绩挂钩，作为以后升迁、任用的参考依据。

（二）收支业务控制

按照《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的规定，高校的财务必须实行收支两条线，以保障收支行为的合理性。收支业务控制，可以从以下几个方面加以改进：

1. 各项收入均由财务部门归口管理进行会计核算

严禁设立账外账，凡是外出收费必须派出2人办理，相互监督，所收款项应及时上缴财政专户。加强票据管理，专人负责保管，票据的申领、使用、核销都要按照票据管理规定来办理。

2. 各项支出均由财务部门归口管理进行会计核算

规范各项支出管理，明确经费的审批权限、支出程序等，对照文件审核报销事项是否符合国家及学校的各项财务规定、是否在预算支出范围内、审批手续是否齐全、所附票据是否真实合法等。

3. 加强对往来账目的管理

财务部门应按照应收账项产生的时间长短对负责人进行提醒、催缴，对于长期不予还款结账的事项，应向校领导进行汇报。

4. 推进公务卡结算

（三）政府采购业务控制

对于采购项目的立项，应由分管采购申请单位的校领导和分管招标工作的校领导联合审批，必要时应提请校长办公会进行审批。在评标过程中，对于专业性较强的项目也应该严格执行专家库抽取评委制度，充分发挥好专家作用。对于应该招标而没招标的采购事项，合同一律不予审核，项目费用一律不予支付。加强对采购物资的验收，保证招标采购结果的正确履行。

（四）资产控制

可以从以下几个方面加以改进：

1. 加大固定资产清查力度

每年必须进行一次全面的固定资产清查，归口管理部门会同资产使用部门、财务部门进行账账核对、账实核对。

2. 加强对资产处置的管理

进一步梳理流程，对闲置和拟报废资产进行实地考察，根据实际情况做出报废、调配、转让、出售、捐赠等处理。

3. 强化对国有资产经营管理的控制

高校应该成立资產经营管理公司进行归口管理，并制订配套的校办产业管理制度，梳理学校和所投产业的责权利关系，加强对被投资单位的财务控制和年度审计。建立对外投资决策审议制度，加强对外投资的立项、审批、效益跟踪及责任追究等环节的控制，确保国有资产的保值增值。

（五）建设项目控制

可以从以下几个方面加以改进：

1. 修订完善高校基本建设的各项制度，以适应基建管理的新要求、新规范，也使得基建工作的开展有章可循。

2. 积极开展对项目设计方案及建设内容的论证，在调查研究的基础上编制可行性分析报告，组织专家对可行性分析报告进行论证和评审，通过的进行项目立项，报校长办公会审议，必要时上报上级主管部门批复。工程项目内容设计和施工图设计也应该通过招投标选择专业的、有资质的设计队伍来实施，设计方案必须经过专家论证。

3. 对零星维修项目进行整合、统一管理，每年组织各单位申报拟维修事项，组织专家进行实地考察论证，确定是否需要进行施工，对确需施工的维修事项进行汇总，形成报告并上报学校审议通过。

4. 对已经建设完成的施工项目应尽快办理竣工结算手续，及时转为固定资产，办理好资产移交手续。

（六）合同控制

高校合同审核事项应由法律专业人员负责，重大经济合同可聘请律师把关，以保证对合同条款的准确把握。将合同签署权限按项目类别和金额进一步细化，并严格执行。完善采购物资验收制度和加强工程项目审计可以有效地保证合同的履行。

四、 进一步完善高校内部控制体系的配套措施

高校内部控制体系的进一步完善除了优化控制活动外，还有赖于控制环境、风险评估、信息与沟通、评价与监督等方面改进措施的实施。要做到：①完善治理结构，夯实内部控制基础。②加强制度建设，增强内控意识。成立专门的内部控制建设办公室，开展内部控制制度的建设，组织梳理各类经济活动的业务流程，分析经济活动风险，督促内部控制制度的执行。③建立完善的人事管理制度，健全关键岗位责任制，积极推进绩效工资改革。④成立专门的风险评估机构——风险管理委员会，并建立风险评估机制，对学校经济活动产生的风险进行全面、系统和客观的评估。⑤完善信息沟通机制，形成常态化、制度化的沟通机制，完善信息公开披露机制。⑥强化评价与监督机制，充分发挥内部监督和外部监督的力量，形成监督合力，建立以内部审计部门为主，教职工共同参与，政府、学生、校友等利益相关者督促的内部控制监督机制。

新时代下，推进高等学校内部控制体系的建立和完善具有十分重要的意义，是强化高校内部管理的重要手段，也是实现高等学校内涵式发展及战略目标的重要保证。

参考文献：

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