南京市养老机构PPP模式应用研究

柏凌

摘 要：随着人口老龄化，丰富养老资金来源，提高资金效率势在必行。本文以南京市养老市场为例，探讨以PPP模式在养老机构投资运用中的方法，分析该模式下民间资本参与养老机构的必要性与可行性，并建议政府采用公私合建加委托运营的模式，统筹规划、分层发展，提高民间资本参与养老机构投资的积极性。

关键词：PPP;养老机构;VFM

中图分类号：C913.6      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）12-0205-02

一、 概述

當前，我国养老服务机构发展所面临的主要困境就在于供需失衡、供需矛盾突出。相关数据显示，截至2017年底，南京市60岁以上老年人口134.3万，占户籍人口的20.1%。其中，65岁以上老人88.8万，占户籍人口的13.3%，已近深度老龄化。截至2017年底，全市共有养老机构296所，千名老人床位数39.1张，《南京市养老服务设施布局规划》指出，确定至2020年，南京每千名老人有50张养老床位。按此规划，南京现有的床位缺口较高，要弥补床位缺口，就要保证对养老机构投入充足的发展资金，根据目前南京养老服务业发展情况来看，若是完全依靠政府财政支持，要如期实现这一目标有较大的难度。因此，有效拓宽养老机构资金来源渠道成了当务之急。PPP模式的基本功能就是社会融资，在养老服务领域引入PPP模式可以有效结合财政资金与民间资本，弥补养老机构建设运营的资金缺口，通过引入私营资本，可以弥补政府财政投入不足问题，减轻政府财政负担，有效增加养老服务的供给，缓解供需失衡困境，为我市按时按质实现养老服务发展目标规划提供有力保障。

二、 南京市养老机构应用PPP模式的合理性

（一）改善公办养老服务机构运营机制和养老服务的供给质量

目前社会对养老机构的顾虑很大来自服务机构的供给质量和运营能力上。对于家属来说，拥有良好运营能力和较高效率的养老机构，才能保障给老人提供有效服务。综合来看，我市现有300所养老服务机构的管理水平不高、运营效率低，不能高效合理地使用养老资源。尤其是公办养老机构一般都是具有公益福利性质的事业单位，其机构人员服务意识不高，机构整体运营效率低，管理水平和服务水平有限，此外，这些公办养老机构普遍表现出管理体制落后、行政主导性强。引用PPP模式对养老服务供给质量的提高，主要体现在以下几方面：首先，私人资本的逐利性，会激励私营部门根据市场多层次、多元化的养老需求提供相应优质的养老服务来满足市场需求;其次，私营部门拥有更加灵活、先进的管理理念和管理技术，会积极发挥经营智慧以保证其经济效益的获取;再次，为了在竞争中获得长足优势，私营部门会持续提高服务质量。对此，一方面，私营部门通过对服务人员进行专业化培训以提高其专业化服务水平;另一方面，私营部门也会通过市场机制招聘优秀的专业人才，这样，就非常有利于养老机构服务人员的综合素质和专业服务水平的提升。

（二）分散和降低民办养老机构的风险，发挥规模经济

对于养老服务机构来说，在建设运营初期的资金投入量大，而其投资回收期又比较长、短期内难以实现投资回收，养老机构的服务对象也比较特殊，使得养老机构在建设运营过程中面临着政治、经济、市场等多方面的风险，这就要求养老机构有相当的风险承受能力。而很多民营养老机构正是由于风险承受能力不足，导致其经营规模受限，进一步提高了经营成本，对于这种情况的民办养老机构就很难形成规模效益。而对于公办养老机构来说，由于政府给予较多的资源和政策支持，因而相对民营养老机构来说，公办养老机构对于风险的承受能力要强很多，但通常情况下，公办养老机构的风险都会最终由政府买单，造成国家财政损失。从以上现状分析来看，当前养老机构运营机制难以实现风险的分散和降低，也就难以真正实现规模效益，导致整体社会风险最小化、效益最大化的目标难以实现。引入PPP模式，通过建立合理的风险分担方案，真正实现双方风险共担，有效分散和降低风险。

三、 供给侧改革视角下南京市养老服务机构PPP模式应用对策与建议

养老机构兼有排他性和非竞争性的特征，属于准公共物品，可以通过收费覆盖投入，因此具有引入私人资金的可能。但是由于公益性特征的影响，本就冗长的回收期被进一步拉长。因此，可以通过契约方式，在迎合各方诉求的前提下，使得政府和民间社会力量达成风险共担和利益共享的长期合作，这种合作是基于双方共同利益目标的制度安排，在养老机构中合理引入PPP，成为缓解当前“一床难求”等养老困境的可循之路。对南京市养老服务机构实施PPP模式，在进行VFM评价的基础上，对养老机构实行以稳增长、调结构和补短板供给侧改革为思路的结构性改革是必要的。

（一）分类合作，稳步增长

PPP的本质就是引入私人资本参与公共产品的生产和供给，其体现出的最重要功能就是可以实现有效供给的增加，有效供给的增加主要得益于引入PPP带来的多元化的融资手段，这样的话，就在很大程度上弥补了政府投入不足。但是养老服务业投资大、收益期一般较长、利润又相对较低，故而养老机构的建设运营要采用PPP模式、有效吸引私人资本参与，也要根据相关实际对PPP合作模式有所创新。

1. “公私合建+委托运营”。以VFM评价体系为基础，可以尽量避免将做得不好的公共产品推向不成熟的市场，或者说为公共产品的收费依据制定合理标准。对于评价适合引入PPP的养老机构项目，可以在养老机构建设阶段，采取公私合建。比如市政府以土地，而私人以资金为出资方式投入养老机构，公私双方在项目不同阶段应风险共担，待建成之后，对于投资方的建设、维护成本及回报，政府可以通过租赁费方式来支付;在养老机构运营阶段，政府可以交由专业化企业负责，主要可以通过租赁经营或委托运营，对于运营方来说，通过向用户收取一定的费用可以保证它们获得稳定的收益。由于养老机构运营与公共产品的定价和公共利益的实现直接相关、又直接涉及成本收益的分配，对此，养老机构的收费定价和监管可以借鉴美国的经验，采取由政府主导，积极引入市场机制的模式。对于运营方，为了鼓励其提供高性价比的养老服务，同时也要保障其获得合理的运营收益，政府可以给予运营方一定的优惠政策，比如根据实际情况适当降低租金，或者根据其养老院实际入住人数给予一定补贴。和已有的公私合营项目相比，PPP合作模式最大的不同在于公私双方是平等的合作关系。对于单一的融资模式来说，主要是在保证自身风险最小化的同时实现自身经济利益的最大化。

2. 对于一些运营效率低的公办养老机构，可以尝试市场化改革之路来提高其效率。可以通过承包、租赁、股份制等变化投入资金的方式来更新养老机构的管理服务主体，或转变经营机制转公办为民营，实现养老服务机构独立法人实体运营;或者采取公建民营模式，政府在养老机构的建设中出大头，向社会力量招标，让社会力量更加公平地享有政府资金资助。通过以上运营模式的变革创新，可以在一定程度上使得社会力量进入养老服务行业的“门槛”得到有效降低。

3. 政府可以通过采取购买服务的方式来有效拓宽养老服务的受益面。对于不同层次的养老需求，政府应根据实际情况给予适当的政策扶持。比如说，对于中高收入的失能老人的养老需求，政府可以给予民办养老一定的优惠措施;而对于新增的低收入失能老人的养老需求，政府则应向民办养老机构购买服务。除此之外，积极引入PPP模式，大力支持、吸引民间资本兴办专业化养老机构，通过政府购买服务的方式，使老人们能享受到专业化的养老服务。

（二）规划格局，调整结构

对于政府来说，在养老服务领域采用PPP模式意味着管理思路和职能的转变，政府转变对社会保障领域的管理理念、思路和职能，在PPP模式下，政府应从宏观层面进行布局，把更多的注意力放在对于养老服务业发展的统筹规划上面，注重营造公平、透明的促进养老服务业健康有序发展的政策环境，加强对养老服务领域的监管，以促进实现社会福利最大化。

1. 对于公办、民办养老机构，政府应统筹规划其发展格局。公办养老机构的根本属性是公益性，回归公益属性是其发展必然趋势，对于特殊群体，政府可以适当优先供应公共资源，以促进其公益性的回归。对于新增公办养老机构的发展方向，应着力打造城区中小型養老机构和小微型养老机构，能有效满足中低收入者的养老需求以及生活不能自理的老人们的刚性养老需求。而对于那些剩余潜在的养老服务消费需求，可以积极引入社会力量，通过采取以下优惠政策措施来吸引市场闲置资本的进入：第一，给予土地方面的优惠政策以降低私营部门的投入成本，对此，政府可以通过行政划拨建设养老机构所需土地给私营部门，或对其低价出售建设养老机构所需土地;此外，对于城镇的空置学校、厂房等，也可以允许私营部门进行改造以建设养老机构，对经批准从事非营利性养老服务的社会力量，在建设养老机构使用土地方面可以适当减免土地年租金。第二，针对营利性养老服务机构和非营利性养老服务机构，政府应适当给予不同的优惠政策，要全面落实好分类税收优惠等优惠政策。第三，对养老机构进行融资担保和补贴。可以通过财政预算设立专项基金，当养老服务机构有向金融机构进行融资的需求时，利用专项基金、由政府出面提供贷款担保，并对贷款利息给予适当的补贴。此外，可以采取债券或股权融资等方式以积极拓宽养老机构建设发展的资金渠道、增强其资金实力。

2. 针对多层次、多元化的养老需求，统筹构建多层次、多元化养老供给格局。对于养老服务业来说，要满足当前不同层次的个性化、差异化的养老服务需求，势必要朝多层次、多元化、专业化方向发展，对此，市政府要从顶层进行规划设计，科学引导、规划养老服务业的有序发展。对于仅提供住养服务的养老服务机构的数量，应根据实际需求进行合理规划，尽量避免低端重复建设，可以根据需求适当发展大型居住社区、高档养老休闲项目，更应加快医养融合型养老服务机构的发展、增加其数量比重，这类的养老服务机构可以提供专业的康复、医疗、临终关怀等专项服务，通过发展多元化的养老服务机构以更好地满足个性化、差异化的养老需求。当前，我市已开始布局多元化的养老服务业供给格局，在实施过程中务必要注意，一定要根据实际需求控制好差异化养老服务机构的发展速度和规模，不能一窝蜂地一哄而上，要有序发展。

在市场层面，对参与养老床位建设的私营部门应给予适当补助，政府要创新机制，更加合理地配置养老资源。对于民办养老机构，可以把以往“补床头”的补助方式，变成按实际入住老人数量进行补助的“补人头”的补助方式，通过市场竞争使得优质的养老服务机构脱颖而出，鼓励优质养老服务机构的发展。

（三）治理规范，弥补短板

参与项目双方虽然动机不同，但通过PPP模式可以有效联合政府部门与私营部门在资金、技术等方面的各自独特优势。双方可以通过契约安排，达成基于双方共同利益目标的制度安排基础上的合作，与各方单独行动相比，这种在共同利益目标牵引下的合作可以实现更为有利的结果，进而弥补各方单独行动所产生的不足或无效率。

契约和制度安排是民间资本参与PPP项目的安全感来源。对于政府部门而言，要明确引入PPP模式是双方在平等地位的合作，民间资本可以有效拓宽养老服务机构建设发展的资金渠道，弥补政府投入不足，也可通过引进私人部门先进的管理理念和技术，有效提高养老服务业的整体服务质量，有利于优质养老服务供给的涌现和发展。但是这成立的前提是对股权比例、公司治理和契约的尊重上。合理设计游戏规则，充分让渡股权中的红利分配部分，实现民间资本参与方经济利益最大化和回收快速化，必然会提高其资本投入程度和运营效率。甚至在养老服务机构的运营环节，通过市场竞争和专业化市场运作，让专业团队管理，可以有效缓解当前养老机构发展面临的诸如有资质的医护人员严重不足、医疗设施不完备等困境。为了追求高效的经济利益，私人资本会积极调动更多的经营智慧，提供更加优质的养老服务供给以满足多元化的养老需求。

虽然我市在养老服务领域尚未有成功运用PPP的经验，但在地铁、铁路等领域有着丰富成熟的PPP成功实施经验，同时可以适当参考美国等发达国家在养老服务业成功运用PPP的经验，这些成功经验对我市在发展养老服务业PPP模式的运用上有着重要的借鉴意义。

参考文献：

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