风险社会视角下的浙江基本民生保障——“十三五”的发展及“十四五”面临的课题

方 巍，王苏媛

(1.浙江省舆情研究中心，浙江 杭州 310014；2.浙江工业大学 公共管理学院，浙江 杭州 310023)

突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会和人民群众日常生活造成极大影响。在党和政府的正确领导下，我国的疫情防控取得了显著成效。在中国疫情得到控制的情形下，境外的疫情仍然持续发展。国际疫情的发展，除了中外文化的差异以及一些国家防范不当的原因以外，当今全球化时代不同国家之间联系的广泛性以及人口、物资的高速流动性也是重要原因。早在上世纪80年代，以德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)为代表的一批西方学者便预言，随着全球化的扩展，人们将生活在文明的火山口上，并且进入到一个表现形式和影响范围更难以预测的风险社会[1]，由此令人类以传统社会保障制度为主的风险防范机制面临极大的挑战。党的十九届五中全会提出，在“十四五”期间，要以满足人民群众日益增长的美好生活需要为根本目的，使民生福祉达到新水平。新冠肺炎这一突如其来的社会风险事件，可以让我们更加全面地审视现有社会保障制度的风险防范能力，并在“十四五”期间进行有针对性的改革。在当今社会，一个人的经济收入保障、医院看病保障和老年养老保障是其生存保障的基础。本研究对这三个指标进行五级评分，并加总获得公众基本民生保障评价得分[2]。以浙江省为窗口，考察“十三五”期间基本民生保障发展趋势，结合2020年的疫情影响，分析制度防范短板，从风险社会视角出发，提出“十四五”期间亟待完善的民生保障措施。该调查由浙江省舆情研究中心设计，浙江省统计局民生民意调查中心实施。本调查根据电话号码在全省11个地市进行随机访谈，每年的调查对象为2 500人，2014—2020年总共调查17 500人。

一、“十三五”期间浙江省基本民生保障发展

近年来，浙江省全面贯彻实施“八八战略”，高水平全面建设小康社会，推行惠民实事，社会保障体系不断健全，人民群众获得感、幸福感和安全感不断提升，有关研究充分记录并展示了这一喜人的发展历程[3]，公众对基本民生保障的发展前景充满信心[4]。考虑到“十三五”后期疫情的影响，我们首先分析“十二五”后期的2014年至2019年的发展趋势，再考察“十三五”后期的公众评价。

(一)浙江省公众对基本民生保障的评价整体呈现稳定上升势态

从“十二五”后期的2014年到“十三五”的2019年，整体上分析，浙江省公众对基本民生保障的评价呈现稳定持续上升的势态。对各指标采取五级评分测量，1分表示最低分，5分表示最高分，将经济收入、医院看病和老年养老三个指标得分相加取均值获得基本民生保障评分(表1)。结果显示，六年之间公众对基本民生保障的满意度评分从2014年的3.22逐年提高到2019年的3.73。进一步考察基本民生保障的经济收入、医院看病和老年养老三个组成要素可见，除了医院看病在“十二五”末期的2015年有一个下降波谷以外，整体上三者同样呈现持续上升的态势(图1)。整体来看，公众对经济收入的满意度最高，其评分从2014年的3.60上升到2019年的3.81，显示了这一期间浙江经济强劲发展给公众带来的收入红利。上升幅度最快同时也是公众评价水平最高的是老年养老，其评分从2014年的3.20上升到2019年的3.86，评分值甚至超过了经济收入评分，显示了公众对近年来政府养老工作的肯定。与全国其他地方一样，医院看病始终是公众意见较大的领域，但是调查发现，2015年之后公众的满意度同样也持续呈现上升的趋势，从2015年的2.83上升到2019年的3.52。尽管满意度依然是三个构成要素中最低的，但是上升幅度甚至超出养老服务。

表1 2014—2019年浙江省公众基本民生保障满意度评价 单位：分

(二)不同阶层群体对基本民生保障满意度的评价指数同步提升

从不同公众群体来看，从“十二五”末期的2014年到“十三五”的2019年，各个群体的基本民生保障满意度水平稳定上升，并且弱势群体相对满意度更高。党的十九大报告指出，增进民生福祉是发展的根本目的，要保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展和全体人民共同富裕。2014—2018年五年期间，浙江人均地区生产总值从73 002元上升到98 643元，整体经济水平持续提高。公众普遍受惠于上述经济发展的红利，不仅包括弱势群体在内的不同阶层对基本民生保障满意度的评价指数都得到同步提升，而且相互之间的满意度评分差距缩小，为未来社会的稳定和可持续发展奠定了扎实基础。调查显示，在2014—2019年期间，不论是从收入水平、年龄还是教育程度来看，各个群体公众的满意度水平都呈上升势头，相互之间的差距缩小，同时弱势群体的基本民生保障满意度又高于其他公众群体。从不同收入水平公众群体来看，2014年年收入在10万元以上、2～10万元以及2万元以下的高、中、低收入水平公众的基本民生保障满意度评分分别为3.01、3.21和3.30，2019年分别上升到3.80、3.72和3.69(表2)，高、中、低收入水平公众之间的满意度评分差距从2014年的0.288下降到2019年0.106，并且在2019年反超低收入群体(图2)。

表2 2014—2019年浙江省不同收入水平公众基本民生保障满意度评价 单位：分

从不同年龄阶层来看，除了18～29岁年龄群体，其余公众的年龄越高，其对基本民生保障的评分也越高。其中60～69岁年龄群体的满意度水平始终最高，并从2014年的3.76上升到2019年的3.88；而期间评分最低的30～39岁年龄群体，对基本民生保障的评分也从2014年的2.90上升到2019年的3.58，并且相互之间满意度评分的差距从2014年的0.86下降到2019年的0.30(表3)(图3)。

表3 2014—2019年浙江省不同年龄群体公众基本民生保障满意度评价 单位：分

从不同学历阶层来看，低学历阶层的基本民生保障评价整体上高于高学历阶层，其中小学及以下学历者从2014年的3.57上升到2019年的3.92，而大学及以上学历阶层则从3.12上升到3.78。各个群体相互之间的差距也从2014年的0.39缩小到2019年的0.27(表4)，尤其以大学及大学以上、高中或中专等高学历阶层表现出更为明显的上升势头(图4)。

表4 2014—2019年浙江省不同学历公众基本民生保障满意度评价 单位：分

二、现行基本民生保障风险防范的脆弱性

2020年的新冠疫情给公众的经济社会生活和心理造成了极大影响，也揭示了当今我们生活的社会面临的巨大风险。调查显示，疫情令“十三五”期间一路上扬的基本民生保障评价出现下降拐点。浙江省公众关于基本民生保障的评分，从2016年的3.32分上升到2019年的3.73分之后出现明显下降，2020年评分降到3.61(表5)。我们可从民生保障的领域和对象出发，分析存在的短板。

表5 2016—2020年浙江省公众基本民生保障满意度评价 单位：分

(一)不同民生领域的基本保障水平不平衡

调查发现，基本民生保障三个方面的构成要素因为疫情影响出现变化，其中下降幅度最为明显的是经济收入，其评分从2019年的3.81下降到2020年的3.44，甚至低于“十三五”初期的2016年。“十三五”期间原本不断走高的养老保障也出现明显下降，从2019年的3.86下降到2020年的3.67，其下降幅度小于经济收入保障，停留在2018年水平。与上述两个方面形成对照的是“十三五”期间一直落后的医院看病满意度维持了继续上升的势头，其评分从2019年的3.52上升到2020年的3.71，甚至超过了养老保障和收入保障(图5)，显示了我国成功抗疫背景下公众对医疗部门及医护工作者无私献身的高度肯定。

(二)现有保障制度下弱势群体对社会风险的抵御能力偏弱

调查显示，与其他公众群体相比，弱势群体基本民生保障受疫情影响程度更大，下降势头最为明显。具体来说，低收入群体公众对基本民生保障的评分下降幅度大于其他公众群体，从2019年的3.69分下降到2020年的3.50分(表6)(图6)，小学及以下文化程度群体对基本民生保障的满意度从2019年的3.92下降到2020年的3.47(表7)(图7)，60～69岁老年群体的评分也从2019年的3.88下降到2020年3.61(表8)(图8)。

表6 2016—2020年浙江省不同收入公众基本民生保障满意度评价 单位：分

表7 2016—2020年浙江省不同学历公众基本民生保障满意度评价 单位：分

表8 2016—2020年浙江省不同年龄公众基本民生保障满意度评价 单位：分

(三)现有保障制度对体制外公众的基本民生风险保障能力不足

比较不同群体在“十三五”期间的基本民生保障评分，一个值得注意的现象是，尽管政府不断推进城乡居民基本民生保障制度，确保基本社会保障在制度上的全覆盖，同时改革公务员和事业单位养老保险制度促进社会公正，但是同一时期体制内人员的基本民生保障评分仍然始终远远高于企业从业人员和其他体制外人员。更需要关注的是，原本社会保险水平高于其他体制外人员的企业从业人员，在2019年前的评分却终低于其他体制外人员，仅仅在2020年的疫情影响背景下显示了一定程度上超出其他体制外人员的保障稳定性(图9)，其背后的原因值得深入分析和思考。

三、风险社会对我国“十四五”发展的挑战

自从贝克首次提出风险社会的概念以来[5]，该现象受到高度重视。尽管我国建成了世界上规模最大的社会保障体系，为人民的美好生活奠定了坚实基础，但是正如***总书记在2021年2月27日中共中央政治局第二十八次集体学习时强调：“随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国社会保障体系仍存在不足，必须高度重视并切实加以解决”[6]。新冠肺炎疫情及其对公众的深刻影响，加深了公众对风险的感受，促使我们进一步思考风险社会对我国“十四五”及长远发展的挑战。

(一)我国社会经济发展过程中可能引发的社会风险及其挑战

改革开放四十余年，我国的社会经济发展取得了巨大成就，全面小康建设取得了历史性成就，我国人民对制度的自信达到新的高度。但未来在实现中华民伟大复兴的历程中，依然将面临各种风险和挑战。一方面，改革及社会发展进程本身便孕育着巨大的风险挑战。中国在过去的四十年中走过了其他发达国家几百年的发展历程，这种高速发展既有积极的意义，但同时也可能因为社会结构的巨变引发种种不协调和不平衡。改革开放以来，市场经济体制的确立[7]，社会转型过程中出现的各种失业现象[8]，日常社会治理过程中的重大决策乃至原本内化风险的制度本身演变[9]，曾经形成种种社会风险及其挑战。在“十四五”发展时期，“我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项”[10]。所有这些方面的问题一旦处理不当，都可能引发巨大的社会风险。另一方面，数字化时代的特点增加了社会风险的放大和扩散风险。我们如今享受着移动网络带来的便捷性，但数字化时代信息发布和传播的可能性和快捷性也可能令相关事件的风险性陡然增加，使得原本不可能酝酿成为社会风险的事件或者原本仅仅可能只是局部的事件发展成为重大的社会事件。这些社会风险在造成社会不稳定的同时，也可能对原有的经济和社会生活秩序造成冲击，进而影响到公众的基本民生保障。

(二)国际社会联系的紧密性及其变化格局带来的风险及其挑战

不同历史时期社会发展面临的外界影响不同。在鸡犬相闻、老死不相往来的小国寡民年代，人类的生活方式和交往范围使得人们的民生保障很少受到当地以外环境的影响。但是，现代通讯技术和交通技术的发展，特别是经济发展的普遍联系性，已经使得各个国家的发展自觉不自觉地紧密联系在一起，由此带来国际性的社会风险及其挑战。首先，全球化与逆全球化的发展和变革带来的巨大社会风险。自从上世纪70年代西方世界的经济结构大调整之时起，各国经济发展成为具有普遍联系的世界体系，牵一发而动全身。近年来国际范围内出现的逆全球化思潮虽然貌似削弱原有的联系，但是对于已经处于全球体系之中的各经济体同样也构成一种挑战，并且还会因为全球化与逆全球化的起伏带来不确定性和波动性的风险。其次，国际社会百年未有之巨变的格局带来的社会风险。在科学技术更新换代和新的数字经济大发展的年代，原有世界各国在国际政治格局中的地位面临极大的变动，中国的崛起更是增加了未来国际社会格局之巨变的可能性。党的十九届五中全会在分析我国“十四五”期间和2035年远景发展目标的发展环境时指出：“国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加”[10]。回顾国际社会发展的历史，可以深刻体会这一历史进程中蕴含的巨大社会风险，而且这种风险对各个国家公众的基本民生发展都具有颠覆性的影响力。最后，除了上述全局性的风险，个别国家和地区的局部性事件带来的社会风险也有极大的挑战。随着我国公众的生活愈益融入国际体系，除了上述国际整体经济和政治格局对国内公众的社会经济发展带来的影响以外，个别国家和地区的政治和经济等领域的变化对越来越多走出国门的公众的影响也将更为突出，进而也会波及到更为广泛的国人的基本民生风险保障。

(三)科学技术发展及其引发的生活方式变革带来的社会性风险及其挑战

回顾人类历史，科学技术的发展与人类社会的进步息息相关，比如大家所熟悉的现代工业文明与蒸汽机的发明和电的使用休戚相关。然而，工业化以及随之而来的社会进步在为人们赢得对自己劳动力支配权的同时，也带来了劳动力商品化造成的种种风险[11]。一方面，从整体上来看，科学技术对人与自然关系的重塑具有巨大的风险性。贝克在其关于风险社会的论述时便意识到，人类知识的增长和科学技术的发展带来自然与传统的终结，形成“人化环境”和“社会化自然”，最终令社会充满人为的风险，而人类基于不确定性的各种决定又进一步导致新风险的产生[12]。从这一意义上来说，科学技术对人与自然关系的重新塑造包含着永恒的风险，并且将在对科学技术的深度掌握与运用的同时带来对新未知领域不可掌控的更大风险。另一方面，当前以计算机和信息处理技术发展为基础的数字化和人工智能发展，在为人类创造福祉的同时也带来了风险。数字化运用的普及带来了个人活动的数字化记录，由此造成万物互联的大数据背景下个人失去应有的安全保障。而新经济形态下的就业方式的变迁，从根基上动摇了现代社会风险防范的模式。当前的平台经济打破了传统就业模式的固定化，满足了人们劳动就业自我决定的自由度，但同时也打破了基于稳定和长期就业的劳动关系的现代社会保险制度基础，令诸如“某团”等外卖派送人员在从业过程中陡然增加许多无法保障的风险。所有这些挑战，对于未来更好地构建民生保障、满足人民群众对于美好生活诉求，无疑有着深刻的警示意义。

四、“十四五”期间浙江省基本民生保障发展对策

改革开放四十年余来，我国经济总量跃居世界前列，全面脱贫攻坚战取得决定性胜利，全面建成小康社会的目标圆满实现，“比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标”[13]。浙江的社会经济发展处于全国的前列，承担着“高质量发展建设共同富裕示范区”的重大职责。要认真学习和领会***总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时讲话的精神，充分认识社会保障作为人民群众最关心最直接最现实的利益问题的地位，坚持系统集成、协同高效的原则，准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程。

(一)坚持经济发展与民生保障协同发展

民生保障离不开经济发展的支持，同时对经济发展也有着重要的促进作用，二者必须坚持协同发展。传统的社会政策认为，经济增长与民生保障是相对独立的两个部分[14]，甚至认为将原本用于投资的开支用于民生建设将影响经济的发展。上世纪80年代，西方新右派便指责福利国家运动减少了经济投入，因而采取了一系列削减民生保障开支甚至将相关服务私营化的措施[15]。这种做法不但与经济发展的根本宗旨相违背，而且在实践中也没有取得预期效果。如今，越来越多的西方国家提出了社会投资理念及其政策实践，认为经济发展与民生保障是人类发展相辅相成、不可或缺的两个方面[16-17]。民生保障应该坚持可持续发展，它与经济增长并非对立关系，一定程度上对经济发展反而具有促进作用。中国历史上的“以工代赈”便是最好的例证。历代政府通过动员灾民参加水利建设获得劳务报酬，以此取代直接救济，不仅保证了当地的基本民生，而且相关的水利修复工程对于未来的农业生产也起到了重要的保障作用。上世纪80年代以来，我国的投资性策略在扶贫工作中得到了充分运用，其手段除了传统的“以工代赈”以外，还包括科技扶贫、保护“母亲河”行动等[18]。本世纪以来，党中央提出了科学发展的思想，要求让发展的成果惠及社会各个阶层。在当前新冠疫情背景下，公共卫生建设对于经济发展的保障功能，令公众对经济发展与民生保障的关系有了更加深刻的理解。为此，要全面贯彻党的十九大以来中央一系列重要决定精神，坚持经济增长与改善人民生活品质并举，“扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步”[10]。在具体对策措施上，一方面要继续做好基本民生保障，特别是做好弱势群体的收入、医疗、住房、教育和养老等方面的兜底性保障，确保社会各个阶层共同富裕的目标；另一方面也要坚持社会投资的理念，通过各种具有产出性的政策赋能弱势群体，促进其自立自强，为改善其生活品质和增强获得感奠定扎实基础。

(二)促进不同领域基本民生保障的均衡性

在市场成为资源配置主要形式的情形下，经济发展不但是个人基本生活的主要保障形式，同时也是社会保障的物质基础和可持持续发展的保证。因此，借助经济增长做大社会财富的蛋糕，始终是提高民生保障、满足公众美好生活诉求的重要举措。但是，国际社会保障研究也证实，试图单纯依靠“涓滴效应”来提高弱势群体民生保障的做法，在经济稳定增长的情形下可能有一定的效果，但是这一做法可能造成社会差距的扩大，在经济发展不景气以及新的社会风险的情形下更会出现弱势群体基本民生保障的困境[19-20]。要努力补齐基本民生保障的短板，满足各个阶层公众对美好生活的诉求。从本次调查情况来看，2020年公众对医院看病的满意度评分领先于其他方面，这一结果既是我国医疗保障制度不断完善和公众“看病难”缓解的反映，也是疫情特殊背景下公众情感认同的表现。但不可忽略的是，在人们对美好生活诉求愈益提升的情形下，公众对医疗健康方面的要求会不断增加，现实中存在的不足也会因此被放大。尽管我国目前已经实现了基本医疗保障的制度性全人口覆盖，但不同人群保险制度之间的不平等性依然存在，优质医疗资源特别是不发达地区的医疗资源仍然十分匮乏，公共卫生保障水平也有待健全。所有这一切，都成为“十四五”期间乃至未来更长一个时期需要重点解决的课题。为此，一是要伴随着经济的增长同步加大对公众收入、医疗、住房、教育和养老等基本民生领域的投入；二是要注重对弱势群体医疗、教育和住房等领域的兜底性保障，满足人民群众日益增长的需要；三是要注重不同区域基本民生保障的均衡发展，尤其是要注重城乡之间、东西部地区之间的均衡发展问题，实现共同富裕的目标。

(三)进一步扩大民生保障制度的覆盖面

近年来，浙江省社会保障制度建设和保障水平不断提高，但随着人民群众对美好生活诉求的提升，特别是随着新经济形态的发展和新就业人群的增长，劳动者的就业形态呈现不稳定性、非长期性和虚拟化等特点，传统社会保险制度难以覆盖这一部分新兴职业人群，令其不但在疾病、工伤、失业等常规性事件下面临生活保障风险，而且在诸如疫情等突发事件中也可能成为风险承受的脆弱者。此外，由于我国户籍制度改革落后于城市发展对劳动力的需求，使得大量外来人口面对各种风险更是无法享受到当地的社会救助。浙江经济在市场化和新形态发展方面走在全国的前列，这一背景无疑给公众的基本民生保障提出了严峻的挑战。要抓住制定“十四五”发展规划的机遇，从新冠疫情带来的冲击中积极总结经验教训，率先从风险社会角度确立新的民生保障模式，从传统以劳动就业关系为基础的保障向以公民权为基础的新型保障制度过渡，力争成为新经济形态下弱势群体民生风险保障成功经验的重要窗口。为此，一是要强化现有社会保障制度的落实，真正做到应保尽保，特别是要加强监督，提高流动就业人口的城镇职工社会保险制度的参保率；二是要针对新的就业形态和就业形势积极探索、大胆尝试，确立针对新就业形态人员的基本社会保险办法；三是要突破经济保障的范畴，探索确立对公民生活全领域的基本制度保障，防范因为个人权利受损带来的基本民生影响。

(四)完善和丰富弱势群体基本民生保障的形式

在弱势群体的民生保障方面，物质资源的供给方式最为便捷，效果往往也最为立竿见影。但是，随着浙江省公众基本生活水平和对美好生活诉求的提高，单一的物质救助形式已经不能满足人们的需要。要想真正解决弱势群体面临的民生困境，必须丰富和完善社会救助的形式，特别是要借助专业社会组织提供非物质性的专业化服务，以满足公众更深层次对美好生活的需求。我国传统政府具有重行政管理、社会服务半专业性的特点[21]，近年来各级政府通过服务购买等形式大力发展公共服务，已经在非物质形式的援助方面奠定了很好的基础，但是在服务的专业化水平和覆盖面方面还有很大的提升空间。为此，一是要进一步转变政府职能，强化其服务职能，确立更为完善的社会服务体系，在弱势群体基本保障方面起到示范和引领功能；二是要重视民间社会服务组织的专业化水平提升，特别是要借助政府服务购买的引导，提高社会工作等专业化服务人员在相关机构中的比例；三是要区分民间营利性与非营利性社会组织的功能，在满足不同公众群体不同层次需要的同时，加大对慈善性非营利性机构的支持力度，以确保低收入公众基本民生保障需要的实现；四是要探索各种政府和民间的急难性服务和救助形式，对更广泛空间范围内的非传统基本生存性保障提供强大和有效的制度支持。

“十四五”期间我国的国际和国内发展环境既充满了挑战，又赋予国家前所未有的机遇。要在既有的社会经济发展基础上，进一步审视风险社会可能给公众美好生活需要的实现带来的一系列问题，以此为契机完善基本民生保障内容和机制，确保包括弱势群体在内的各个社会阶层的共同富裕。只要牢记初心、不忘使命，勇于面对挑战，必定能赋予传统大同社会新的内涵，实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。