论未取得与未恢复中国国籍问题治理——以完善国籍制度为中心

刘国福

(北京理工大学 法学院，北京 100081)

国籍权是一个人的最基本权利，也是享有一切权利的前提性权利。如果一个人未取得、未恢复中国国籍，又同时没有外国国籍，将处于无国籍状态。无国籍等于被剥夺了一切，就好像回到了野人的原始状态，丧失了能够让其他人将其作为同类的基本资格，事关人的最基本生存，将引发政治动荡、经济迟滞和社会矛盾，是国籍法乃至国家需要解决的重要问题之一。一些与中国有密切联系的外国人，如果丧失外国国籍(户口)，又未取得、未恢复中国国籍，也将成为无国籍人，其生存、发展将面临严重困难。目前，聚焦未取得、未恢复中国国籍问题的研究成果非常少，仅在有关丧失中国国籍[1]、取得中国国籍[2]、完善1980年《国籍法》[3]等研究成果中略有涉及。因此，论证未取得、未恢复中国国籍问题，洞悉其复杂原因，展望治理未来，有利于完善未取得、未恢复中国国籍问题治理对策，建立新型国籍管理制度，保护与中国有密切联系人员的基本权益。

一、未取得、未恢复中国国籍的主要情形

(一)中国公民境外生育子女未取得中国国籍

中国公民在境外生育子女，不愿保留外国国籍或者外国国籍被撤销，又未取得中国国籍，成为无国籍人。具体包括四种情形：一是依出生取得外国国籍，被送回国内由亲友抚养，父母在境外下落不明或死亡，本人不愿保留外国国籍；二是依出生取得外国国籍，持外国护照、中国签证回国，外国国籍被撤销；三是没有取得外国国籍，出生医学证明上没有中国父/母；四是没有取得外国国籍，不能提供父/母为中国公民的出生医学证明、亲子鉴定证明。例如，2006年3月，日本驻上海总领事馆照会上海市公安局，通报撤销内山顺正的日本国籍，并注销其日本护照，理由是其母李某在内山顺正出生前未获取日本永住许可。李某与日本丈夫离婚，内山顺正被判给李某抚养。由于内山顺正的日本国籍被撤销，在其未取得中国国籍前，成为无国籍人[4]。

(二)中国公民人工生殖技术生育子女未取得中国国籍

改革开放以来，随着科技发展，通过人工生殖技术生育的子女越来越多。有些未婚女性通过人工授精生育，有些男性通过代孕生育。这些孩子出生后没有外国国籍，也未取得中国国籍，成为无国籍人。人工生殖技术包括人工体内授精、人工体外授精以及代孕三种。我国不承认婚外人工体内授精、人工体外授精，不承认代孕。由于人工生殖技术，“基因母亲”“孕生母亲”“养育母亲”不再统一于同一人，而是分为两人甚至三人，传统生育上的“分娩者为母”不再被广泛认可。“契约说”“子女利益最佳说”“血缘说”“分娩说”分别以生育契约、子女最大利益、生物学上基因、分娩行为为认定标准，都有合理性，但是没有一种被法律所认可。不能确定人工生殖技术生育子女的母亲，就不能认定母子关系，也不能依出生和母亲国籍取得中国国籍。

(三)前中国公民未恢复中国国籍

前中国公民的外国国籍被撤销，未恢复中国国籍，成为无国籍人。2004—2006年，约400名中国人通过科尔多瓦法院取得阿根廷国籍。《阿根廷公民身份法》规定，在阿根廷居住满2年、没有犯罪记录，提交相关材料，可以申请加入阿根廷国籍。科尔多瓦法院一名女工作人员Liliana Borneo在中国公民申请加入阿根廷国籍时实施欺诈行为，篡改材料和提交虚假文件，其妹妹在外国人入籍宣誓过程中负责帮助蒙混过关，每次收取约1 000美元好处费。结果是Liliana Borneo被判3年监禁(缓刑)、罚款。2016年，科尔多瓦法院以入籍手续违法为由，取消了这些前中国公民的阿根廷国籍[5]。这些被取消阿根廷国籍的前中国公民，取得阿根廷国籍时自动丧失了中国国籍，不符合恢复中国国籍的条件，未恢复中国国籍。

(四)外籍新娘未取得中国国籍

外籍新娘是指与中国男子办理结婚登记或非婚同居，并在中国境内居住的毗邻国妇女，特别是大湄公河次区域国家妇女和朝鲜妇女，绝大多数具有非法入境、非法居留、非法就业等情形，为涉外婚姻“三非”外国人。一些外籍新娘护照、身份证件丢失或者过期，被国籍国作为失踪人员注销户口，不能享受国籍保护，又未取得中国国籍，成为事实无国籍人。联合国难民署认为，事实无国籍人是指“不能证明为法律无国籍人，而且由于没有有效国籍，不能享受国籍保护的人”[6]。随着经济和社会发展，贸易往来频繁，外籍新娘越来越多[7]。2015年6月，云南省德宏州陇川县调查缅甸籍边民通婚现象，发现一些缅甸新娘无缅甸有效身份证件，无中国有效出入境证件[8]。截至2015年5月，广西壮族自治区涉外婚姻“三非”外国人中，长期滞留人员一万多人，与中方公民共同生育子女两万余人。这些人绝大多数没有护照、签证、结婚证等证件，滞留时间长，在广西14个市均有分布，主要集中在边境县(市、区)和内地偏远农村地区。她们多数与中国男子非婚同居，无法享受中国公民的社会保障待遇，处于户无可登、地无可耕、医无所保、老无可依的困境，在中国和毗邻国跳跃式居住，属于社会不稳定因素，增加了流动人口信息采集和居住证办理工作难度，给外国人管理、婚姻管理带来困难[9]。

(五)外籍新娘前婚姻生育未成年子女未取得中国国籍

外籍新娘往往与前婚姻生育未成年子女一起入境，嫁一带一甚至带二、带三[10]。前婚姻生育未成年子女的护照、身份证丢失或过期，被国籍国作为失踪人员注销户口，不能享受国籍保护，又未取得中国国籍，成为事实无国籍人。2014年8月，根据《云南省文山州第十三届人民代表大会第四次会议代表邓丽男〈关于协调解决本地无户口子女落户问题的建议〉》，云南省文山州麻栗坡县有469名未成年人无户口，其中越南国籍107人，均为越南新娘前婚姻生育。2015年6月，根据云南省德宏州陇川县对缅甸籍边民通婚现象的调查，一些缅甸新娘将前婚姻生育未成年子女带到境内生活，无有效缅甸身份证件，无中国有效出入境证件。他们没有合法身份，很难与亲生母亲、中国继父、同母异父兄弟姐妹在中国合法团聚，生活、学习等处于困境[8]。他们与外籍新娘一样，容易诱发社会稳定风险，一旦受到蛊惑和煽动，会将困境归因于中国，导致社会不稳定，甚至诱发国际纠纷。

(六)印支难民未取得、未恢复中国国籍

印支难民于20世纪70年代末涌入中国，对其的安置工作取得了举世瞩目的成就，但国籍问题没有彻底解决，影响着社会稳定，并逐渐成为社会负担[11]。一些印支难民由于逃离国籍国丧失原国籍国国籍或者户口，未取得、未恢复中国国籍，成为事实无国籍人。印支难民大规模涌入中国时，被分为有中国国籍的难侨和没有中国国籍的难民。难侨的中国国籍是国内问题，当时以恢复的方式得到了解决。难民的中国国籍是国际问题，悬而未决。一些印支难民为取得中国国籍，曾向有关部门反映，但未能解决[12]。2007年，联合国难民署驻华代表处官员表示：中国为大部分印支难民及其子女发放了居民身份证，方便他们出行与生活，但没有给予国籍，还有一些印支难民没有取得居民身份证[13]。联合国难民署将在华印支难民列为难民，而不是中国公民。2014年，联合国难民署驻华代表处将促进在华印支难民入籍作为工作目标之一[14]。取得、恢复中国国籍可以解决国籍问题，对促进印支难民融合，彻底解决印支难民问题至关重要。

二、未取得、未恢复中国国籍问题产生原因

(一)中国公民境外生育子女未取得中国国籍的原因

中国公民在境外生育子女未取得中国国籍的主要原因是父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍，不能取得中国国籍。由于各种原因，不愿保留外国国籍或者取得的外国国籍被撤销。1980年《国籍法》第五条规定：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；但父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍。”中国驻外使领馆对中国公民在境外生育子女国籍审查不统一：一是承认外国国籍，不承认中国国籍，在外国护照上签发中国签证；二是承认中国国籍，不承认外国国籍，颁发《中华人民共和国旅行证》，以中国公民身份持《中华人民共和国旅行证》入境。

(二)中国公民人工生殖技术生育子女未取得中国国籍的原因

人工生殖技术生育子女未取得中国国籍的主要原因是通过代孕或者婚外人工体内授精、人工体外授精生育子女不适用婚姻法、国籍法的有关规定，法律没有规定代孕过程中产生的“基因母亲”“孕生母亲”“养育母亲”何者为母亲。这些子女的法律地位、血缘关系、监护人、取得国籍不明确，不能取得中国国籍，又未取得外国国籍。1991年最高人民法院《关于夫妻关系存续期间以人工授精所生子女的法律地位的函》规定：在夫妻关系存续期间，双方一致同意进行人工授精，所生子女应视为夫妻双方的婚生子女，父母子女之间的权利义务关系适用于婚姻法的有关规定。2001年原国家卫生部《人类辅助生殖技术管理办法》规定：严禁以任何形式买卖精子、卵子和胚胎；医疗机构和医务人员不得实施任何形式的代孕技术等。以买卖卵子、代孕方式生育的孩子不能证明为婚生子女。人人享有一个国籍，是国际法的精神。故笔者认为，父母双方或一方为中国公民的，都应赋予其国籍，不宜因其非婚生、人工生殖而拒绝。

(三)前中国公民未恢复中国国籍的原因

前中国公民未恢复中国国籍的主要原因是其外国国籍被撤销，在外国居住或者回国不久，不符合恢复国籍要求的在中国定居的条件，不能恢复中国国籍。1980年《国籍法》第十三条规定：“曾有过中国国籍的外国人，具有正当理由，可以申请恢复中国国籍；被批准恢复中国国籍的，不得再保留外国国籍。”主管部门将恢复国籍的“正当理由”解释为“定居”，但是没有具体规定“定居”的含义，而且不允许依居留申请恢复中国国籍。2011年《重庆市公安局国籍管理工作规范(试行)》第十条第2款规定：恢复中国国籍的主体是指“定居在重庆并愿意遵守中国宪法和法律、曾具有中国国籍的外国人”。

(四)外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女未取得中国国籍的原因

外籍新娘多为事实婚姻，前婚姻生育未成年子女与中国父亲是继父母子女关系，不符合加入中国国籍“中国公民的近亲属”条件。如在云南省德宏州瑞丽市，绝大多数涉外婚姻是事实婚姻，没有办理结婚登记[15]。依据1980年《国籍法》第七条，外国人或者无国籍人，愿意遵守中国的宪法和法律，并且属于中国公民的近亲属，可以经申请加入中国国籍。“中国公民的近亲属”是指父母、夫妻、子女和同胞兄弟姐妹。外籍新娘事实婚姻主要因为非法入境、非法居留，没有有效护照、签证、外国人居留证，不符合办理涉外婚姻登记条件，不能、不敢到民政部门办理。2014年《江西省涉外婚姻登记规范化服务细则》第四部分规定，外国人与江西居民结婚，需要提交本人的有效护照或者其他有效的国际旅行证件，以及所在国公证机构或者有权机关出具的、经中国驻该国使领馆认证或者该国驻华使领馆认证的本人无配偶的证明，或者所在国驻华使领馆出具的本人无配偶的证明。

外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女不能取得永久居留资格，不符合加入中国国籍“定居在中国”条件。依据1980年《国籍法》第七条规定，外国人或者无国籍人，愿意遵守中国的宪法和法律，定居在中国的，可以经申请批准加入中国国籍。“定居在中国”是指获得在中国永久居留资格，并在中国居留。按照广西壮族自治区南宁市公安局的做法，选择“定居在中国”申请加入国籍，需要在取得永久居留资格后在中国居留满3年[16]。

外籍新娘不能取得永久居留资格是因为不符合永久居留资格申请条件。根据2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》第六条，外国人申请永久居留，应当符合遵守中国法律，身体健康，无犯罪记录，并符合下列条件之一：……(七)在境外无直系亲属，投靠境内直系亲属，且年满60周岁、已在中国连续居留满5年、每年在中国居留不少于9个月并有稳定生活保障和住所的。2005年《〈外国人在中国永久居留审批管理办法〉实施规定》第一条规定，“遵守中国法律”是指申请时无未了结的刑事案件以及需要追究行政违法责任但尚未处理等情形；在中国无犯罪记录；无其他情节较重或者性质恶劣的违法行为。“身体健康”是指申请时无精神病和艾滋病、性病、开放性肺结核病等国家法定传染性疾病且生活能够自理；有其他疾患生活不能自理但不会增加社会负担。“无犯罪记录”是指申请人在境外的主要生活地以及在中国国内均没有犯罪行为的记录。根据该《实施规定》，“有稳定生活保障和住所的”，需要提交生活保障证明或者经济来源证明；关于申请材料中第四款“生活保障证明或者经济来源证明”，是指按照受理机关所在地每月最低生活保障金数额为标准，有相当于10年以上存款数额的可支配财产或者受理申请后5年内较稳定的每月不低于该标准的个人收入来源证明。外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女非法入境、非法居留，难以提供有效的护照、签证、结婚证以及有稳定生活保障和住所等证明材料。外籍新娘前婚姻生育未成年子女不属于未登记户口人员，不适用2015年国务院办公厅《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》等户口政策文件，不能补办户口登记，也就不能取得中国国籍。

(五)印支难民未取得、未恢复中国国籍的原因

印支难民未取得、未恢复中国国籍的主要原因是具有难民身份，不符合申请加入中国国籍的“一、中国公民的近亲属；二、定居在中国的；三、有其它正当理由”条件，不能加入中国国籍。“其他正当理由”是指对中国革命和建设事业有贡献的、中国公民收养的外籍子女等。印支难民未取得、未恢复中国国籍还因为印支难民于20世纪70年代末涌入中国时，在越南生活了数代，没有或者丢失了自己或父辈、祖辈具有中国国籍的证明材料，无法证明曾具有中国国籍，不符合恢复中国国籍“曾有过中国国籍”的条件。印支难民不经加入中国国籍取得居民户口簿、居民身份证，不足以证明其具有中国国籍，主要因为没有办理加入、恢复中国国籍手续，取得《入籍证书》《复籍证书》，政府部门没有发布关于印支难民加入国籍、恢复国籍的规定或者说明。联合国难民署2014年提出，印支难民事实上已经融合到当地社区，社会经济地位似乎与当地的中国人不相上下，但是政府不承认其取得或恢复了中国国籍。依据2003年《中华人民共和国居民身份证法》第九条规定，无国籍人在中国境内定居并被批准加入或者恢复中国国籍的，在办理常住户口登记时，应当依法申请领取居民身份证。

解决印支难民户口、权益保障问题主要限于云南省，缺少全国统一措施，未整体性解决。2005年开始，云南省公安机关清理核对印支难民，发放户口簿、居民身份证。2008年，全国人大华侨委员会联合民政部、外交部、侨办等部门组成调研组赴云南调研，解决了在云南边境地区居住的4.1万多名印支难民的户口和居民身份证问题。2009年，云南省发布《为部分印支(越南)难民发放居民户口簿工作实施方案》，对部分印支难民发放了户口簿和居民身份证。2010年，云南省发布《关于解决印支难民生产生活困难的八条意见》，有效改善了印支难民的生活、医疗、就学条件。

三、未取得、未恢复中国国籍问题的治理路径

(一)完善恢复国籍制度

恢复国籍，简称“复籍”，是变更国籍的一种，面向前中国公民，主要适用于丧失本国国籍没有取得外国国籍，或者取得后丧失外国国籍等情形。恢复国籍制度是国际通行的国籍基本制度之一，不得强迫恢复。1930年的《关于国籍法冲突的若干问题的公约》第十一条规定：如果妻子的本国法规定妻子因结婚而丧失国籍，在婚姻关系解除后，非经妻子自行请求并遵照该国法律，不得恢复国籍。1961年《减少无国籍状态公约》第五条第二款规定：在缔约国的法律规定下，倘若某一私生子因生父的认知以至丧失该国国籍时，他应有机会以书面申请向有关当局要求恢复该国籍。这种申请所要遵守的条件不应严于出生无国籍者申请国籍的条件。1913年《德国国籍法》(2011年修正)第二十四条规定：如果丧失国籍者在1年内未申请取得另一国国籍，该丧失国籍不具有效力。1950年《日本国籍法》(1984年修正)第十七条规定：在国外出生未根据户籍法表示保留而丧失日本国籍，未满20岁，于境内有住所时，可以申请恢复日本国籍。

完善恢复国籍制度，有利于保护前公民权益，避免其面临巨大的不利或者损害，有利于国家采取护侨措施，增强维护国家利益的力量。前中国公民是外籍华人，是我国侨务资源的重要组成部分。2009年国务院侨办《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》第二条规定：外籍华人是指已加入外国国籍的原中国公民及其外国籍后裔；中国公民的外国籍后裔。外籍华人约5 000多万，分布在近200个国家和地区，他们是中华民族的重要组成部分，是维护国家主权、安全、发展利益及促进中外友好的重要依靠力量。外国排华、迫害外籍华人时，由于外籍华人是外国人，中国政府只能从道义和人权角度谴责。外籍华人恢复国籍，成为了中国公民，护侨就获得了更坚实的法律基础。

完善恢复国籍制度，要坚持自愿恢复、恢复国籍条件比归化国籍条件宽松、重点考虑与中国有紧密联系或处于困境的前公民等原则。要探索修改1980年《国籍法》关于恢复国籍的第十三条规定，将恢复国籍的“正当理由”含义从“在中国定居”扩展为更丰富的情形，包括回中国长期居住、因婚姻丧失中国国籍、因父母国籍变更丧失中国国籍、因被收养丧失中国国籍、未成年时丧失中国国籍、对丧失中国国籍不知情、因处于困境不得不取得外国国籍而放弃中国国籍、取得外国国籍后又丧失等。前中国公民具有危害国家或者民族利益、品行不端、逃避兵役、不具有基本的语言和经济能力等情形，不得恢复国籍。

(二)建立便利外籍配偶加入国籍制度

任何人没有权利主张一个国家必须受理和批准其入籍申请，但是为了家庭团聚和抚育子女，需要便利外籍配偶入籍。在许多情况下，与外国人结婚的妇女在丈夫的国家一直是外国人并承担产生的不利后果。便利外籍配偶加入国籍，是便利加入国籍之一，适用于本国公民的配偶及其未成年子女。加入国籍又称归化国籍、继受国籍，是指根据法律，依出生后的事实取得国籍。便利是指降低入籍条件，简化入籍程序，减免入籍费用。1957年《已婚妇女国籍公约》第三条第一款规定:“缔约国同意外国人为本国人之妻者，得依特殊优待之归化手续，申请取得其夫之国籍；前项国籍之授予，得因维护国家安全或者公众政策加以限制。”根据《韩国国籍法施行令》第三条、《韩国国籍法施行规则》第三条第二款，与韩国公民办理结婚登记并维持正常婚姻关系的外国人，可以按照简易程序申请加入国籍。

建立便利外籍配偶加入国籍制度有利于保护家庭权，为外籍配偶及其未成年子女加入国籍提供便利。修改1980年《国籍法》，允许外籍新娘(无论事实婚姻还是法律婚姻)作为中国公民的配偶纳入近亲属，无论在中国永久居留或居留，都可以申请加入国籍。允许外籍配偶未满18周岁的未婚子女与其一并申请。外籍新娘携带未成年子女嫁入中国，如果她们的国籍国不提供保护，加入中国国籍问题得不到解决，生活、就业就得不到保障。同时应规定，事实婚姻外籍新娘申请加入国籍，应当遵守中国法律，身体健康，无犯罪记录，事实婚姻关系存续满15年、已在中国连续居留满15年、每年在中国居留不少于9个月，有稳定生活保障和住所；法律婚姻外籍新娘，则应当满足婚姻关系存续满10年、已在中国连续居留满10年、每年在中国居留不少于9个月。因为在涉外婚姻关系中，在中国居留满10年甚至15年，无论法律是否允许其加入国籍，外籍新娘事实上都融入了中国，不允许其入籍，会妨碍纳入中国的实有人口和网格化社会管理，不利于家庭和睦和社会稳定。根据婚姻状况，将外籍配偶分为事实婚姻配偶、法律婚姻配偶，分别制定相对严格、宽松的加入国籍条件，引导外籍新娘办理结婚登记，以及在中国非婚同居、非法居留期间遵守法律，勤奋工作。外籍新娘在中国居住满10年或15年才能申请加入国籍，略长于经过永久居留环节再申请加入国籍的8年(申请永久居留之前5年和之后3年)，避免冲击永久居留制度。

建立便利外籍配偶加入国籍制度，既是保护弱势外籍配偶权益，也是保护国家利益。修改1980年《国籍法》，如果有公安机关、法院、检察院、妇联的家暴证明，即使婚姻关系和居留期限不满年限，也可以申请加入中国国籍。这可以避免外籍新娘因家暴不得不与中国男子离婚而无法申请加入国籍。同时，外籍新娘申请加入中国国籍，必须证明与中国男子的婚姻真实有效持续。中国公民一生只能担保两位外籍配偶申请加入国籍，两次担保之间间隔不短于5年，避免中国公民为获利与外国人结婚，帮助其申请加入国籍。

(三)建立便利难民、无国籍人加入国籍制度

国籍是一国内政，国家没有义务给予难民、无国籍人国籍。1951年联合国难民和无国籍状态全权代表会议发布的《关于难民地位的公约》、1954年《关于无国籍人地位的公约》、1997年《欧洲国籍公约》等也没有规定缔约国给予难民、无国籍人国籍的义务。 但国家有义务尽可能向难民、无国籍人提供便利，减轻难民、无国籍人所处的极端困境。便利难民、无国籍人加入国籍，是便利加入国籍之一，适用于在本国的难民、无国籍人。《关于难民地位的公约》第三十四条规定：“缔约各国应尽可能便利难民的入籍和同化，它们应特别尽力加速办理入籍程序，并尽可能减低此项程序的费用。”《关于无国籍人地位的公约》第三十二条规定：“缔约各国应尽可能便利无国籍人的入籍和同化。它们应特别尽力加速办理入籍程序，并尽可能减低此项程序的费用。”在难民、无国籍人加入国籍方面作出切实努力，有实际方案和措施，才可被称为“尽可能”“尽力”。

建立便利难民、无国籍人加入国籍制度，允许其加入中国国籍并尽可能提供便利。修改1980年《国籍法》，允许难民、无国籍人加入中国国籍。难民加入中国国籍后不再是难民，而是成为中国人，从而有效消除印支难民事实无国籍困境，推动自立和融合，从法律上最终解决印支难民问题、无国籍人问题。在具体措施上，可以规定难民、无国籍人在中国连续合法居留满5年，每年居留不少于9个月，有稳定生活保障和住所，且纳税和信用记录良好，身体健康，无犯罪记录，懂汉语，可以申请加入国籍，减免申请费用。便利难民、无国籍人加入国籍，应针对在境内的任何此类人员，包括印支难民，境外生育、人工生殖技术生育的未取得中国国籍和外国国籍的子女，事实无国籍的外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女，不应有歧视。“连续居留满5年，每年居留不少于9个月”是关于居留期限的要求。“5年”是美国、澳大利亚、德国、日本等发达国家要求难民申请加入国籍的最长居住期限要求；“在中国有稳定生活保障和住所”是关于融入社会能力的要求，与其他国家要求难民申请加入国籍所具备的能力一致；“纳税和信用记录良好”“身体健康”“无犯罪记录”是关于诚信、身体状况、品行的要求，避免难民入籍带来经济、社会、公共卫生、国家安全和公共秩序负担；“懂汉语”是关于语言能力的要求，避免其不能与当地居民交流而无法发挥才智或引发冲突[17]。

(四)建立退出国籍补救制度

建立退出国籍补救制度，采取退出中国国籍和取得外国国籍不衔接的补救措施，减少、消除因不衔接成为无国籍人的现象。建议修改1980年《国籍法》，丧失国籍，未取得外国国籍时，经批准，撤销国籍丧失。《国籍法》第十条规定：“中国公民具有下列条件之一的，可以经申请批准退出中国国籍：一、外国人的近亲属；二、定居在外国的；三、有其它正当理由。”但是没有规定与之配套的退出国籍补救措施。1930年《关于国籍法冲突的若干问题的公约》第七条规定：“一国的法律规定发给出籍许可证书者，除非领得证书的人具有另一国籍或者取得另一国籍，并且在取得另一国籍以前，此项证书对之不发生丧失出给证书国家国籍的效果。如果领得出籍许可证的人在发给证书国家所规定的时间内不取得另一国籍，则证书失其效力，但领得出籍许可证书时已具有除发给证书国家以外另一国的国籍者，不在此限。”

(五)建立取得国籍、恢复国籍法律救济制度

建立取得国籍、恢复国籍法律救济制度，修改1999年《行政复议法》(2017年修正)、1989年《行政诉讼法》(2017年修正)，允许当事人就拒绝、不及时办理加入国籍申请、恢复国籍申请，提起行政复议或者行政诉讼。1980年《国籍法》没有规定取得国籍、恢复国籍的法律救济。根据广东政务服务网等地方政府政务服务网《办理中华人民共和国入籍证书》有关规定，将审批加入国籍申请、恢复国籍申请列为行政权力，允许当事人向受理部门投诉，对公安机关出入境管理部门拒绝、不办理或不及时办理的，提起行政复议和行政诉讼。

(六)保护未取得、未恢复国籍人员权利

如果未取得、未恢复国籍人员处于事实无国籍状态，则应当保护其作为无国籍人的权利。1954年《关于无国籍人地位的公约》规定了无国籍人地位，该公约1982年12月起对中国生效。要遵循《关于无国籍人地位的公约》确立的不歧视、相应待遇、从有利无国籍人角度给予难民权利、免除适用外国人特殊措施等原则，给予无国籍人知识产权、提起诉讼、初等教育、社会保障、缴纳税费等方面国民待遇，给予无国籍人动产和不动产、自雇、初等以外的教育、迁徙等方面外国人待遇。保护无国籍人免受贩运、酷刑、任意拘留等重大侵权行为。

制定和修订有关法律，把保护无国籍人权利的措施嵌入有关法律。《关于无国籍人地位的公约》具有模糊性和转致性，规定了成员国给予无国籍人地位的待遇原则，没有规定无国籍人权利的内容。无国籍人因为没有国籍，其权利无法得到国籍国保护，比其他人员更容易被侵犯权利。有关法律规定享有权利，通常必须满足实体性和程序性条件，这是无国籍人享有权利的主要障碍。

关爱外籍新娘未成年子女，强化家庭监护主体责任，落实县、乡镇政府和村(居)民委员会关爱保护职责，加大教育部门和学校关爱保护力度，发挥群团组织关爱服务优势，推动社会力量积极参与。将外籍新娘未成年子女关爱服务纳入农村留守儿童关爱服务体系，作为农村留守儿童关爱保护工作的内容之一。解决外籍新娘未成年子女遇到的困难，提供移民融入等针对性关爱保护，增强其对中国文化的接受和认可，使他们从社会的边缘走向中心。《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》、2016年国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》都提出，建立健全农村留守儿童关爱服务体系。外籍新娘未成年子女应是农村留守儿童的一部分。

保护外籍新娘生育权，监督履行计划生育义务，避免增加人口压力。修订2001年《人口与计划生育法》(2015年修订)等法律，增加有关外籍新娘计划生育的内容，将其与就业、居留、永久居留、入籍挂钩。外籍新娘申请外国人就业证(境外边民务工登记证)、外国人居留证件(边民入境通婚备案登记证)、外国人永久居留身份证或加入国籍，须接受怀孕检查。已经怀孕，符合生育条件，未办理有关生育手续的，补办后予以审批，否则不予审批并限期出境。支持外籍新娘采取避孕节育措施，并向外籍新娘免费提供计划生育技术服务。

无论是中国公民境外生育子女、人工生殖技术生育子女未取得中国国籍、前中国公民未恢复中国国籍，还是外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女未取得中国国籍，印支难民未取得、未恢复中国国籍，都存在着无国籍风险和一定程度的事实无国籍情形。这些人员未取得、未恢复中国国籍问题，源于1980年《国籍法》规定过于原则和模糊，人员国际迁徙常态化，与有关毗邻国家经济社会差距大、对国籍认识不清等法律、社会、经济、科技原因。治理未取得、未恢复中国国籍问题，应从法律入手，考虑我国国情和国家关系，以维护国籍主权为前提，完善恢复国籍制度，建立便利外籍配偶、难民、无国籍人加入国籍制度，建立退出国籍补救制度，建立取得国籍、恢复国籍法律救济制度，保护未取得、未恢复国籍人员权利。这既弥补了1980年《国籍法》的不足，又可以减少相关的社会、经济、科技因素产生的不利影响，不失为一条可行之路。