夯实市域社会治理现代化的基层基础

(杭州师范大学市域社会治理现代化研究中心执行主任、教授)

党的十九届四中全会决定要求加快推进市域社会治理现代化，市域治理现代化提升到了前所未有的高度。“市域社会治理现代化”就是要充分发挥市一级党委政府的统筹谋划作用，通过优化市域社会治理组织体系、提升市域社会治理核心能力，形成市—区(县、市)—乡镇(街道)上下联动协调，党委、政府、社会、公众等多元主体合作共治的社会治理新体系，继而在市域范围内构建形成共建共治共享的社会治理格局。在国家治理体系格局中，从行政体系架构上看地级市承担着承上启下的重要枢纽功能，如何完善市域治理制度体系，夯实基层基础，激活市域社会治理的制度优势，提升市域治理的效能，是一个非常重要的理论与实践问题。

一、强化乡镇街道基层治理基础

乡镇街道基层政权建设是执政党的永恒命题，是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，直接关系到基层治理体系和治理能力现代化的成败。2004年修订的《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是乡镇街道政府机构的主要法律依据，但已滞后于现实发展。目前我国街道办事处的职责是按照“派出机关的性质，一级政府的任务”来确定的。1954年《街道办事处条例》在2009年废止后，造成了街道办事处法律制度供给的严重不足，功能“缺位”和“越位”并存，其统筹辖区发展的能力不强、责权利不对等、统筹手段不足、指导社区建设乏力的现实状况不能从根本上得到解决，因此加快街道办事处相关立法势在必行。

从实践层面而言，需要进一步优化乡镇街道职能定位，强化乡镇街道党委“加强党的建设”首要职能，着力抓好城市基层公共服务、公共管理、公共安全；优化调整乡镇街道内设机构，根据职能定位，按照共性个性相结合的模式，综合设置党政机构和下属事业单位，强化基层党建与基层治理紧密结合，成为全面服务群众的机构和力量；建立权责统一的工作制度，全面落实乡镇街道党委政府对区县职能部门派驻机构干部管理考核权和负责人任免征得同意权、规划参与权和综合管理权、对区域内事关群众利益重大决策和重大项目建议权等权力；健全完善乡镇街道党工委总揽各方的组织体系和运行体系，加强对政府职能部门派驻机构的综合协调、监督评议，深化对辖区社区党建、“两新”组织党建和区域化党建等工作的全面领导和系统推进，切实发挥乡镇街道党工委的领导核心作用；乡镇街道政府应准确把握基本公共服务均等化大方向，深化实施“最多跑一次”改革，深入实施乡村振兴战略，以“四个平台”建设为重心，有效提升乡镇街道政府公信力和法治化水平，强化服务功能，优化服务资源配置，创新服务供给方式，有效提升乡镇街道政府服务水平；全面提高乡镇街道党委统筹能力，稳步承接上级党委政府下放的管理权限，积极探索乡镇街道综合执法有效运行方式，认真恪守“权力清单”“责任清单”，因地制宜开展公共服务职能。

当前，浙江乡镇街道基层党委政府在社会治理层面的主要载体的是“四个平台”，也是政府治理与社会治理交叉融合最为密切的组织架构。“四个平台”的建设部分发源于浙江以往的“四办三中心”的乡镇街道内设机构，但在优化职能配置和强化权责利相统一的过程中又产生了一些的新的问题。例如，乡镇街道党委政府如何统筹领导“四个平台”，“四个平台”以外的事项是否有必要更加清晰化；“四个平台”是否会超越政法综治系统法定职能，是否会因为部门涉及过多反而影响实际效能；“四个平台”中的“综治工作”“综合执法”“市场监管”这三个平台之间存在职能混同，特别是“市场监管”和“综合执法”两者之间存在很大程度的功能雷同；职能部门执法力量下沉，其准入范围、准入和退出机制、考核机制究竟如何设计；“综治工作”平台与此前浙江普遍设立的“综治工作中心”的关系如何平衡，原有的综治工作中心是一个基层统筹全局实际指挥的内设机构，降格为平台是否会影响到实际工作效果；“四个平台”有乡镇街道四位相应的分管领导负责，是否会新增协调难度并降低工作效率；“四个平台”之上架设一个“综合指挥室”，其指挥室主任如果是综治科长兼任的，其实际指挥效果是否会大打折扣。这些都是困扰乡镇街道党委政府的现实问题。由此可见，乡镇街道党委政府作为基层社会治理的重要支点，牵一发动全身，必须从市级层面统筹谋划，把乡镇街道工作重心转移到基层建设、社会治理、公共服务、发展保障等职能上来，构建乡镇街道综合改革“路线图”，理顺条块职责、明晰权责关系，实现基层社会扁平化管理。近期北京市首开先河，制定《北京市街道办事处条例》，率先为街道办事处立法破题，从机构、职责、服务、管理、治理、保障、监督多维度明确街道办事的制度支撑，固定了“街乡吹哨、部门报到”机制，赋予街道办事处必要的综合执法权，为城市社会治理现代化提供了坚实的制度基础。

二、完善市域网格治理法治化水平

网格化治理，就是将城市管理空间划分为若干单元(即网格)，依托数字化信息平台，对单元网格内的用户需求做出及时响应的城市信息化治理模式。浙江网格化治理发源于舟山市“网格化管理、组团式服务”模式，成熟于杭州余杭的城区网格化治理实践。实践证明，推行网格化治理的城市，在收集民意、提高公众满意度、减少犯罪、降低信访量等方面均有良好表现。但是网格治理在实际运行中还需要进一步完善。

第一，技术、机制的更新不能替代政府理念的更新。网格化治理通过政府流程再造，推动政府从传统的粗放式管理向精细化管理转型，促进了政府绩效和管理水平的提升。但是这些作用更多的是技术和机制意义上的，属于“术”的层面，而有效的城市管理的根本在于“道”，即政府法治理念确立，也就是要树立起执政为民、以人为本的理念，将法治政府和城市法治化治理的理念内化为政府及其工作人员的价值认同和自觉行动。没有治理理念的更新和转型，网格化治理会在仿效中变形、在移植中走样，徒具其表而难得其实，甚至成为新的矛盾增长点。因此，网格化治理的技术更新不能替代城市法治理念的深入人心，后者更加具有基础性、根本性和全局性。

第二，存在过度行政化的趋势。网格化管理通过政府资源的整合和统一协调，大大拓展政府管理范围，延伸管理空间，并有利于克服传统城市管理体制中“条块分割”“有权无责、有责无权”的弊端，避免多头管理、重复管理和管理真空。但是资源的过度集中容易导致政府的包揽，大小问题轻易就提交到政府面前。相应地，政府容易成为社会矛盾的集散地，增加政府治理成本，且不利于社会自治和社会自我消解纠纷能力的增强。而且，政府内部协调本身也需要较大成本，并不会因为网格化治理的出现而自动理顺。因此，根本之道有两条。一是加快政府职能转变，明晰政府部门职责。政府既要保证公共产品提供到位，但又不是管得越多越好，应该通过合理划分政府和市场、政府和社会的边界。二是增强基层群众自治能力，通过有序的基层组织和纠纷的自我消化弥补政府失灵和市场失灵，助力城市管理。

第三，网格化治理并非无所不能，它并不能将人民群众关心的问题“一网打尽”。因此，应当实事求是地看待网格化治理，应扬其所长而避其所短，切实加快法治政府和服务型政府建设。近期，网格化治理地方立法取得了重大突破，浙江衢州制定了《衢州市城乡网格化服务管理条例》，成为全国第一部网格化治理的地方立法。这意味着网格化治理已经从规范化层面进入到法治化轨道，为市域社会治理现代化法治化、社会化奠定了重要基础。

市域治理一方面能够有效承担国家治理、省域治理的重要任务，另一方面能为县域治理、基层治理提供强有力的统筹指导支持。在市域社会治理现代化进程中，市一级制度供给、制度创新、制度融合能力与防范化解能力较强，有能力不断完善市域社会治理制度体系，夯实市域社会治理现代化的基层基础。