市域社会治理法治保障的“杭州模式”探析

(杭州师范大学沈钧儒法学院讲师)

党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题作出一系列决策部署，明确指出“社会治理是国家治理的重要方面”，同时阐明构建科学、完备的社会治理体系，既是加强社会治理的基础，又是建设社会治理共同体的前提，理应成为当前探索中国特色社会主义社会治理之路的重要抓手。而在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的背景下，突出法治保障的作用，运用法治手段为党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与共同构建平安、和谐、宜居的社会形态提供制度支持，运用法治思维和法治方式分析解决社会治理中的各类问题，也应成为当前社会治理体系构建的重中之重。在此方面，杭州的实践探索提供了市域层面的良好示范。

杭州市兼具省会城市、副省级城市、长江三角洲中心城市等多重身份，一直致力于打造经济繁荣、和谐宜居、生态良好、富有活力、特色鲜明的现代化城市，是市域社会治理现代化的先行者。近年来，因经济质效持续提升、创新活力不断激发、大型活动连续举办、生态环境继续优化，杭州的知名度、吸引力显著提升。随之而来的人口大量流入、民生资源相对不足、社会矛盾纠纷隐患增加等诸多问题，也给市域社会治理带来巨大压力和全新挑战。

面对严峻复杂的形势，杭州市委以依法推进城市治理体系和治理能力现代化为整体考虑，于2014年底及时出台《关于全面深化法治杭州建设的若干意见》(以下简称“杭法十条”)，全盘谋划了以科学立法、严格执法、公正司法、全民守法促进市域范围内治理难题解决的实现路径，极大地提升了全市社会治理的法治化、专业化、智能化、社会化水平。

立法层面，以民生关切为重点，进行科学、民主立法，实现以人民群众认同的良法带动人民群众自觉的善治。杭州市紧紧围绕治污、治水、治气、治堵、垃圾处置等民生热点进行重点立法，分别制定《杭州市生态文明建设促进条例》《杭州市第二水源千岛湖配水供水工程管理条例》《杭州市大气污染防治规定》《杭州市小客车总量调控管理暂行规定》《杭州市生活垃圾管理条例》，实现了用法治方式满足民众意愿、缓解社会治理难题、打造共建共治共享社会治理格局的目标。与此同时，杭州还在积极健全科学、民主的立法机制方面，取得了突破性进展。出台《杭州市立法条例》，明确规定“地方性法规草案起草过程中，应当通过座谈、论证、听证、咨询等工作机制，保证人民群众的利益诉求和意志主张的充分表达”，促进立法内容更好地汇聚民智、回应民愿。在《杭州市客运出租汽车管理条例》修订过程中，这一立法目标得到充分落实。由于巡游车、网约车、出租车行业协会和市民代表广泛参与听证并充分发表意见，该条例最终形成“放松管制”“开放市场”的基本思路，以及放宽行业准入门槛、取消驾驶员申请从业资格考试的户籍限制等颇具温度的具体规定，有效平衡了市民用车需求与客运出租车行业管理需要，真正实现了运用法治方式解决社会治理难题。

执法层面，以依法行政、规范执法为基石，在行政决策和行政执行方面大胆创新，厘清党委、政府权力边界，鼓励民主协商与公众参与社会治理。制定《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》，规定对经济和社会发展等方面的重要规划和重大改革措施以及社会保障、卫生和计划生育、教育等民生领域和环境保护、资源分配等方面的重大政策，原则上应当遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策程序，而且本市市民可以利用微博、微信、政府门户网站等平台或通过打电话、列席会议等多种形式发表意见、建议，参与开放式决策；出台《杭州市网络交易管理暂行办法》，确立政府对网络交易的行政最小干预原则，政务数据的开放与共享原则，以及政府、经营者、社会三个层面的网络共治原则。这些规定都为民主协商、公众参与政府组织实施的重大问题或与自身利益紧密相连的社会问题处理奠定了坚实基础。此外，杭州市还率先对行政体制进行重大改革：构建“四张清单一张网”，明确框定政府部门权力；深化“最多跑一次”改革，严格规范执法行为。这些推进简政放权、提高行政效率的做法，不仅厘清了党委、政府的权力边界，而且使民众在社会治理方面享有了更多发言权与更大自主权，对于完备的市域社会治理体系的构建大有裨益。

守法层面，以培育法治精神为目标，利用自身资源优势，多措并举加强法治宣传教育，筑牢运用法治手段解决社会治理问题的思想根基。杭州市坚持法令行才能国治的理念，持续、深入强化全民法治宣传教育，以学法助推守法乃至用法解决社会问题、实现社会治理。一方面将党员干部确立为全民守法的领跑者，严格执行《关于实施全市公务员“学法用法三年轮训行动”计划的通知》要求，至今年已累计完成近一万五千人次的培训，全面提升了公务人员的法律素养与依法行政能力；另一方面通过制定《杭州市文明行为促进条例》，对公共秩序遵守、公共环境卫生维护、文明家庭建设等社会生活的方方面面进行细致规范管理，用法律手段引导公民行为，带动公民自律自治。此外，杭州市还十分注重利用自身资源优势，创新法治宣传教育的形式。如适时成立“五四宪法”历史资料陈列馆，以珍贵文物展示、多媒体视频播放、《宪法》前模拟宣誓、小游戏互动等灵活多样的方式，向参观者宣传宪法知识和宪法理念；由杭州师范大学、阿里巴巴(中国)有限公司等牵头成立“青少年互联网法治宣传与教育基地”，针对青少年涉互联网新型违法犯罪及知识产权保护问题开展广泛合作与深入研究，切实增强青少年网络安全知识和知识产权保护意识，预防青少年实施互联网违法犯罪；等等。这些生动有趣、贴合实际的宣传教育形式，逐渐将法律知识、法治理念内化成了民众思想、外化为了民众行动，全市社会治理良性循环的趋势已然形成。

社会治理是一项基础性、长期性、复杂性、系统性重大工程，实现社会治理现代化任重道远。杭州市以市委出台的“杭法十条”为统领，紧密围绕人民群众反映最强烈、最集中、最迫切的社会治理难题，协同、纵深推进立法、执法、司法、守法四方面工作，在保障改善民生、化解矛盾纠纷、维护公共安全等重点领域形成纵横交错的工作合力，以法治保障促进社会治理体系构建的模式与经验，作为社会治理在市域层面的探索与展开，在整个国家社会治理体系构建过程中具有敢为人先的示范效应和承上启下的枢纽作用，值得研究，也应予关注。