PPP项目政府财政补贴支出计算方法比较研究

(杭州市城市建设投资集团有限公司 杭州城投基础设施投资管理有限公司，浙江 杭州 310012)

政府和社会资本合作模式(PPP)项目的回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等方式[1]。截至2019年3月，财政部PPP中心项目库显示，使用者付费类项目累计627个、投资额1.3万亿元；可行性缺口补助类项目累计4 892个、投资额8.7万亿元；政府付费类项目累计3 324个、投资额3.5万亿元[2]。后面两种情况项目数量大，需要政府部门通过纳入一般公共预算支出的方式进行全部或部分运营期补贴，其计算不仅关系政府的支出安排，而且与社会资本方的收益密切相关。目前具体补贴数额计算主要采用以下两种方式：一种是财政部2015年发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)明确的计算公式(下文简称“财金21号文”公式)[3]；另一种是“等额本息”计算公式。本研究结合案例对两种公式做比较分析，以期明确不同公式的应用场景，为实操中两种计算公式的合理选取提供参考思路。

一、PPP项目政府财政补贴计算

(一)PPP项目政府财政补贴计算的研究综述

我国在公共基础设施与服务领域大力推进PPP项目，但是这些项目大多属于准经营性项目或公益性项目，由于其公共物品的属性缺乏营利性，需要政府给予适当的补贴才能吸引社会资本进入准公共产品领域进行生产和经营，并满足其逐利性。Chiou等提出对于自偿率较低的项目，政府通常需要提供适当的财政支持，如年度补贴或部分投资，权益报酬率、偿债覆盖率等会影响补贴计算[4]。Wibowo利用资本资产定价模型，分析政府财政补贴与净资产收益率及项目净现值等的关系[5]。刘林等认为通过政府补贴，实现社会资本的NPV≥NPVmin[6]。我国学者在高速公路及轨道交通定价及补贴计算方面也做了比较多的研究。徐丹等、李皓等、徐成彬等、张智慧等主要针对轨道交通PPP项目的政府补贴机制和模式进行研究，提出票价、通行量等影响补贴的数量，并比较影子票价法、车公里补贴法、“财金21号文”公式、等额年金法等补贴方式的差别与各自的局限性，并提出适应轨道交通PPP项目的激励性补贴计算方式[7-10]。朱晓艳等研究在高速公路PPP项目中如何确定财政部21号补贴公式中的参数，并进行案例计算[11]。高辉等设计了在特许权竞争机制下符合次优核心价格的合理投资回报率区间及许可投资回报率[12]。汪霄等则认为“财金21号文”公式并不适用于地下综合管廊的补贴计算[13]。所以财政部21号文补贴公式作为一般性的补贴计算公式具有其合理性，同时又有一定的适用条件，所以本研究将其与通用性较强的等额本息计算公式进行比较，研究如何更为合理与准确地计算政府补贴。

(二)PPP项目政府财政补贴计算方法

1.“财金21号文”公式

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)文件要求，以可行性缺口补助模式为例，政府每年直接付费数额计算公式为

当年运营补贴支出数额=

式中：n代表折现年数；财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

2.“等额本息”公式

式中：P为项目总投资；i为投资回报率；n为项目运营年限；C为项目年度运营成本；W为当年使用者付费金额。

(三)PPP项目政府财政补贴计算公式使用现状

“等额本息”公式是目前PPP项目实操中测算政府补贴支出的主要方法。国家发展改革委与原建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数》一般也采用“等额本息”方法计算项目补贴收入[4]。在PPP实操中，由于“等额本息”公式测算得出的政府财政支出较为平滑，现金流量比较平稳，社会资本方的接受度较高，因此该公式的应用较为广泛。但由于其通常只考虑建设期总投资而忽略运营期费用，与PPP项目重视运营服务的宗旨不完全一致。所以财政部在2015年发布了“财金21号文”。该公式既考虑建设期也包含运营期，成为地方政府计算PPP项目政府运营补贴支出的主要依据。但是该公式在使用过程中面临比较多的问题，首先是参数取值不够明确，特别是“合理利润率”的选取，其在建设期与运营期是否已经包含资金成本，即“年度折现率”；其次将建设投资计算时间成本后在补贴年度进行静态平均分配，运营期也采用静态方式计算，可能会直接影响补贴计算的准确度。但是目前在这些问题上还没有一致性的解决方法，大多数项目都在使用过程中根据自身情况进行选择使用。

二、两种计算方法比较分析

(一)关键参数的比较分析

财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)文件明确，计算公式中的“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”。

(二)项目补贴支出数额的比较分析

根据上述参数确定的原则，结合案例对两个公式计算得出的项目补贴支出数额进行计算。某PPP项目总投资为10亿元，其中建安工程费9亿元、工程建设其他费0.4亿元、预备费0.6亿元。项目采用可行性缺口补助回报方式，计算公式采用“财金21号文”公式(年度折现率为5.39%，合理利润率为6%)。合作期限15年，其中建设期2年，运营期13年。项目资本金比例为20%，政府方不出资。项目年运营成本为500万元，使用者年付费金额为300万元。暂不考虑绩效考核及税费支出等影响因素，经测算本项目全投资内部收益率为5.87%。为便于直接比较两种公式的计算结果，需以两种计算公式达到相同的项目全投资内部收益率为比较前提。如果本项目缺口补助计算公式采用“等额本息”公式(投资回报率为6.37%)，此时项目全投资内部收益率为5.87%。分别按照这两种方法计算政府补贴支出情况，结果如图1所示。

图1 政府补贴支出对比图

采用“财金21号文”公式计算时，运营期第一年政府补贴支出为8 823万元，逐年递增，运营期末年为16 364万元，补贴支出总额为159 034万元，补贴支出总额折现值为108 111万元(折现率按5.39%计算)。政府补贴支出呈现前少后多的趋势。采用“等额本息”公式计算时，运营期内政府补贴支出为每年12 041万元，在运营期前六年内大于“财金21号文”公式计算的补贴支出。“等额本息”公式补贴支出总额为152 639万元，补贴总额折现值为107 749万元(折现率按5.39%计算)，小于“财金21号文”公式补贴总额及折现值。

(三)对政府财政承受能力影响的比较分析

“财金21号文”公式计算时，随着运营期序数n的增大，政府补贴支出呈现出前少后多的特征[8]。而地方政府财政收入和一般公共预算支出通常为逐年递增，与政府补贴支出的趋势相吻合，政府补贴支出占一般公共预算支出的比重相对平稳，同时保证政府在后期有足够的财力支付PPP项目的补贴支出，建立政府按期支付的良好预期。此外，根据资金时间价值的原理，为保证投资者达到相同的内部收益率，政府支付的财政补贴总额将高于采用“等额本息”公式计算的补贴总额。

“等额本息”公式计算得出的补贴金额每年相等，运营期内政府补贴支出较为平缓，且补贴支出总额相对较少。此外，随着政府财政收入与一般公共预算支出的逐年提高，后期政府补贴支出占比逐渐降低，可为财承提供更多空间，有利于新项目的不断推进与实施，提高公共产品的供给效率。

(四)对社会资本方投资收益影响的比较分析

“财金21号文”公式计算政府补贴支出逐年增多，针对政府补贴在项目公司收入比重较大的项目，项目公司的收入在运营期前期较少、后期较多，而项目公司前期支出较多，使其前期面临亏损，进而影响社会资本方项目收益。此外，由于资金流入前少后多，导致项目投资回收期变长，社会资本方资金回笼速度变慢，降低社会资本方投资收益。

“等额本息”公式计算结果每年相等，在运营期前期政府补贴一般大于“财金21号文”公式补贴金额，有利于增加项目公司前期收入来源的保障，尽早实现项目公司盈利，加快社会资本方资金回流速度，缩短项目投资回收期，提高项目收益，有助于增加PPP项目的吸引力。

(五)对项目公司税费缴纳影响的比较分析

“财金21号文”公式计算补贴额前低后高，而项目公司运营期前期支出较多，导致项目公司前期可能面临亏损，后期又因现金流入较多而面临较高的所得税。根据企业所得税法规定，“企业纳税年度发生的亏损，准予向以后年度结转，用以后年度的所得弥补，但结转年限最长不得超过五年”。因此超过五年以上时，未弥补完的剩余亏损不能在后续年度盈利中进行抵免，从而导致企业所得税负增加。在增值税缴纳方面，结合案例，“财金21号文”公式计算总补贴金额较多，相应产生的增值税销项税额较大，在前期增值税进项税抵扣金额相同的情况下，项目公司实际缴纳的增值税及附加税相应增加。具体对比情况如表1所示。

“等额本息”公式计算补贴数额较为平均，有利于增加项目公司前期收入来源的保障，提高覆盖前期成本支出的可能性，前期亏损较少，同时降低后期项目公司所得税缴纳压力，减轻税负成本影响。在增值税缴纳方面，结合前文的案例，“等额本息”公式计算得出的补贴总额较小，相应缴纳的增值税销项税额减少，完成进项税抵扣后的剩余金额较少，项目公司实际缴纳的增值税及附加税较“财金21号文”公式减少。

表1 增值税及附加税对比表

注：计算税率为建安费9%、建设工程其他费6%、运营成本6%、政府补贴6%、使用者付费6%、城市维护建设税5%、教育费附加3%、地方教育费附加2%。

三、结论与建议

对政府方而言，采用“财金21号文”公式计算时，政府前期支出较少，适合前期财政支出压力较大或财政实力较弱的政府方，使政府在积极推进项目开展的同时，确保其有足够的时间和未来的财力支付相关补贴，对政府方较为有利。采用“等额本息”公式计算时，政府每年支出金额相等，前期财政支出压力较大，但项目收益情况相同时，政府总补贴支出金额较少。

对社会资本方而言，采用“财金21号文”公式计算时，前期支出较多的情况下收入相对较少，导致项目现金流状况较差，同时拉长项目投资回收期，影响项目投资收益。采用“等额本息”公式计算时，项目公司收入较为平滑，现金流情况较好，更有利于社会资本方尽早收回项目投资，提高项目投资收益，对社会资本方较为有利，且就同一项目而言政府方财政支出总额与“财金21号文”公式相比较少，故目前PPP项目采用“等额本息”公式居多。

对项目公司而言，采用“财金21号文”公式计算时，项目公司承担的所得税、增值税及附加税的缴纳压力较大，增加公司税费支出负担，导致公司可分配利润减少。采用“等额本息”公式计算时，项目公司需缴纳的所得税及增值税等数额较小，公司税负压力较小，可供投资者分配的利润相应增多，有助于提高项目投资者的收益水平，提高投资者参与项目的积极性。

在具体项目实施时，政府方需根据当地政府财政收支情况、项目具体推进计划与进度安排等因素，选取适合的补贴计算公式，同时通过市场测

试等方式，充分了解社会资本方及金融机构的意见及参与意愿，争取获得社会资本方对项目方案的认可，提高项目吸引力，通过PPP项目的实施不断提高公共产品及公共服务的供给效率。