我国经济责任审计发展历程研究

李勋

我国经济责任审计发展历程研究

李勋

经济责任审计是我国独有的审计形式，自20世纪80年代产生以来，先后经历了起步阶段、探索发展阶段和规范提高阶段。在二十多年的发展过程中，中共中央、国务院、各省市地方政府陆续出台了一系列法律、法规、规定，为经济责任审计的快速健康发展奠定了坚实的制度基础。

经济责任;审计;法律依据

经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。

经济责任审计是由国家各级审计机关接受干部管理或监督部门的提请和委托，对各级地方党政领导干部、有关部门经济负责人和国有企业法定代表人在其职责范围内履行经济责任的情况，依法运用一定的方法，根据一定的标准和依据，遵循相应的程序，进行审查、分析和评价的经济监督活动。

经济责任审计是伴随着我国经济体制改革而产生的，自20世纪80年代起，经过二十多年的探索与实践、发展与深化，逐步走向法制化、制度化、规范化轨道，并取得了明显的成效。截至目前，经济责任审计的发展大体分为三个阶段。

一 起步阶段(1985年－1998年)

1.经济责任审计产生的历史背景。

中国共产党十一届三中全会后，政府对国有企业实行所有权和经营权分离，推行厂长(经理)负责制。在此原则之下，国有企业承包经营制、租赁制、股份制、资产经营责任制等多种经营形式不断涌现。在增加了企业活力的同时，企业经营者的权力也随之放大，出现了一些问题。如有的企业经营者(承包者)弄虚作假虚报政绩，有的挥霍公款铺张浪费，有的侵吞公款中饱私囊。针对这些问题，1985年，黑龙江省齐齐哈尔市、安徽省淮南市等地的审计机关从企业着手，开始探索经济责任审计，并取得了良好的成效。

2.经济责任审计的初步形成。

1986年9月，为适应我国国有企业深化改革的需要，中共中央、国务院颁布了《全民所有制工业企业厂长工作条例》，明确规定:“厂长离任前，企业主管机关(或会同干部管理机关)可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”。同年12月，审计署制定下发了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对厂长(经理)离任审计的范围、内容、程序和要求等方面作了规定。

1988年，国务院颁发的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》中规定:“实行承包经营制，由国家审计机关及其委托的其他审计组织对合同双方及企业经营者进行审计”。这两项规定的颁布实施，成为我国早期开展经济责任审计的重要依据，标志着经济责任审计由各地审计机关的自发探索到初步形成。

3.经济责任审计的推广。

随着国有企业厂长(经理)离任经济责任审计工作的深入开展，黑龙江、山东、辽宁、安徽、浙江、四川等省、市、自治区先后颁布了地方性法规和政府规章。这些地方法规和政府规章的公布，对进一步深化经济责任审计工作起到了积极的推动作用，为经济责任审计工作的规范化、制度化、法制化奠定了基础。同时，经济责任审计已不仅仅局限于对厂长(经理)离任时的经济责任进行审计。

1995年至1997年，山东省菏泽地区在全地区党政机关和企业、事业单位普遍实行领导班子主要负责人离任审计制度，把任期经济责任审计作为考核领导干部政绩、兑现奖惩、选拔任用的必经程序，纳入干部监督管理轨道，取得了显著的成效。有135名领导干部未过审计关，其中:82名因虚报成绩被取消受奖资格或荣誉称号;53名因工作平庸、虚报浮夸、吃喝浪费甚至贪污腐化、造成重大损失而受到诫勉、降职、免职处分或由执纪执法机关处理，引起了中央领导的高度重视。1997年9月5日新华社《国内动态详情》一篇题为《菏泽三年中135名一把手未过“离任审计关”》的文章，引起了时任中共中央政治局常委、书记处书记、国家副主席胡锦涛同志的重视并作出批示:“此事对加强监督，推进党风廉政建设很有好处。需研究有关范围及办法，先试行起来，然后总结、推广”。1997年10月，中纪委调查组赴菏泽实地考察后，对经济责任审计工作给予高度评价，认为发挥了“管干部、正党风、促发展”以及“在微观上出思路、在宏观上出规范、在经济上出效益、在廉政上出效应”的作用。1998年1月胡锦涛同志又在中纪委对菏泽经济责任审计的调查报告上批示:“赞成扩大试点，然后总结经验，制定办法，逐步试行。”

4.经济责任审计制度的确立。

1998年1月，中纪委二次全会明确提出:“国有企业、县(市)直属部门和事业单位，乡(镇)党委、政府的主要领导干部，要实行离任审计制度，未经审计的不得离任。有条件的地区可扩大实行这项制度的范围”。1998年2月中央五部委印发《关于转发〈关于菏泽地区实行领导干部离任审计制度的调查报告〉的通知》，要求全国各地、各部门学习、借鉴菏泽经验，积极稳妥、有步骤地推行党政机关、事业单位领导干部任期经济责任审计工作。党政领导干部和国有企业法定代表人经济责任审计工作在全国的推行，标志着经济责任审计作为一项制度在我国正式确立。

二 探索发展阶段(1999年－2003年)

1.开展经济责任审计的主要依据。

1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，为开展经济责任审计提供了依据。

此时一些地方和部门在经济责任审计工作实践中积累了一定的经验，但从整体上看，经济责任审计工作仍处于探索阶段，还不够规范，存在一些亟待解决的问题。如开展经济责任审计工作的组织、机构、人员、经费问题，如何界定经济责任审计的内容、程序、评价体系和标准，如何加强相关部门在经济责任审计工作中的协调配合等。

为了贯彻落实两个《暂行规定》，解决经济责任审计工作中存在的矛盾和问题，党中央、国务院及有关部门陆续出台了一系列文件，推进了经济责任审计工作的深入开展。2000年6月，中办、国办《关于转发中央纪委等部门＜关于认真贯彻落实中办［1999］20号文件切实做好经济责任审计工作的意见＞的通知》(中办发［2000］16号)、2001年1月20日中央五部委《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》(审办发［2001］7号)、2003年3月5日中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室关于印发《关于进一步加强经济责任审计工作中有关部门协调与配合的意见》的通知(经审办字［2003］3号)等文件，提出了加强领导、加强部门之间的配合、健全机构、落实经费、抓好部门管理的领导干部任期经济责任审计工作、扩大审计范围等意见。

2.成立经济责任审计专门机构。

2000年12月，经中央纪委、中央组织部、监察部、人事部同意，审计署出台了《县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》(审办发［2000］121号)，2003年7月8日，中央五部委印发了《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》(经审办字［2003］6号)。上述文件明确了经济责任审计工作的指导思想、管辖范围、实施时间、程序、内容、方法、评价和审计成果利用等，将经济责任审计工作制度化、规范化建设提高到了新的水平。按照上述文件的要求，审计署及各地审计机关相继成立了经济责任审计专门机构、配备了专职人员、建立了经济责任审计工作联席会议制度或成立了经济责任审计工作领导小组(委员会)、建立完善了有关规章制度。全国各级审计机关在党中央、国务院和各级党委、政府的领导下，全面推进了经济责任审计工作。

三 规范提高阶段(2004年－现在)

1.经济责任审计范围的扩大。

2004年9月19日，中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度，依法实行质询制、问责制、罢免制”的要求，为全面开展经济责任审计工作提供了依据。

2004年11月24日，在一些省市探索开展地厅级党政领导干部经济责任审计工作基础上，中央五部委下发了《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》(审经责发［2004］65号)，要求从2005年1月1日起，党政领导干部经济责任审计范围由县级以下扩大到地厅级，审计署于2005年也对省部级领导干部进行了经济责任审计试点，被审计领导干部的层次逐步提高。

2.有关法律法规进一步完善。

2006年修正后的《审计法》第二十五条明确了经济责任审计的法律地位，为经济责任审计工作提供了最坚实的法律依据和保障;2007、2008年，各地探索了对县(市、区)长和书记同步审计、村级组织负责人经济责任审计，扩大了审计覆盖面。2007年1月16日，中央五部委联席会议办公室印发了《关于进一步加强内部管理领导干部经济责任审计工作指导意见的通知》(经审办［2007］2号)，对内部管理领导干部经济责任审计工作提出了明确要求。同时，开始了审计厅(局)长的经济责任审计，对审计机关自身的监督也逐步开展起来，形成了全方位的经济责任审计格局，促进了经济责任审计工作全面、健康、协调发展。

2007年11月15日中国共产党十七大报告指出:“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。将经济责任审计工作提升到一个新的高度。

2007－2010年，中央五部委经济责任审计联席会议办公室连续印发了4个经济责任审计工作指导意见，提出经济责任审计要关注民生、关注发展等国家重大宏观经济政策贯彻落实情况，同时对加强和改进审计计划管理、严格界定审计内容、科学规范评价等提出了要求。

3.有关经济责任审计的全面规定。

2010年10月12日，中央办公厅和国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发［2010］32号)，以科学发展观为统领，对经济责任审计的对象、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价、结果运用等方面作出了明确规定，对经济责任审计工作发展具有里程碑作用。目前，中央五部委经济责任审计工作联席会议正在研究制定经济责任审计实施细则或贯彻实施意见等。随着这些规范性文件的出台，经济责任审计将步入规范、深化、发展的新阶段。

通过对我国经济责任审计发展历程的研究，有利于我们总结经济责任审计工作经验，准确把握经济责任审计内容，全面、客观、公正地对被审计领导干部进行履职评价，加强审计规范化建设和健全完善审计结果运用机制，使经济责任审计在新的历史条件下，更好地发挥其监督、评价作用，更好地为社会经济的协调发展服务。

［1］姜洪.任期经济责任审计理论与实务［M］.中国时代经济出版社，2003:23－24.

［2］陈思维.现代审计学［M］.清华大学出版社，2003:19－20.

［3］于保和.经济责任审计研究［M］.东北财经大学出版社，2003:57.

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［6］王勤学，吴瑞勤.经济责任审计在政府问责制建设中的作用［J］.财会通讯，2010(4).

On Development of Economic Responsibility Audit System in China

Li Xun

The economic responsibility audit is the unique audit system in China.Since the nineteen eighties generation，the economic responsibility audit has gone through the initial stage，exploration stage of development and specification stage.During the more than 20 years of development，the CPC Central Committee，the State Council，the provincial and local government has promulgated a series of laws，regulations and rules to lay a sound foundation for the fast and healthy development of the economic responsibility audit.

Economic responsibility;Auditing;Legal basis

F239.49

A

1672－6758(2012)02－0059－2

李勋，硕士，高级审计师，黑龙江省审计厅，黑龙江·哈尔滨。邮政编码:150001

Class No.:F239.49Document Mark:A

(责任编辑:郑英玲)