论乡镇便民服务中心的设立与推广

闵凡群

论乡镇便民服务中心的设立与推广

闵凡群

乡镇便民服务中心的设立，借鉴了“政务超市”模式，具有重大的现实意义。这是地方政府机构改革尤其是乡镇一级政府机构改革的有效路径，值得推广。但是这一制度要想发挥更好的作用，仍需在服务意识、管理体制和监督措施等方面进行完善。

便民服务中心;有效路径;机构改革

2005年山东省威海市下发了《关于建立和推广镇级便民服务中心的意见》，在山东省率先全面建立和推广镇级便民服务中心，在实践中收到了良好的效果。其后，山东省多个地市的乡镇都相继建立了便民服务中心，积极为广大人民群众提供各种便民服务，受到社会各界的好评。在地方政府机构改革的新时期，笔者认为建立乡镇便民服务中心是转变乡镇政府职能，打造服务型政府，改革乡镇管理体制的有益探索，值得在更大范围内推广。

一 乡镇便民服务中心简述

所谓乡镇便民服务中心，是指乡镇设立的将司法、民政、国土资源、城建、工贸、招商、计划生育、农林牧水渔、农机、劳动保障等原来分散办公的各个部门纳入集中的场所，统一为民办理审批、收费、咨询、代办等事项的一个机构。该机构的设置借鉴了“政务超市”的模式。

作为全国首创，2000年10月南京市下关区政府在该区的小市和热河南路两个街道创办了“政务超市”，将40余个服务项目的行政功能全部集中于一个大厅或几个窗口集中办理，具有公开性、可选择性、便捷性和丰富性的“超市”特点。这就是政务超市的雏形。经过约两年的探索，2002年1月南京下关区充分体会到了“政务超市”带来的便捷及办事效率的提高，于是着手将“政务超市”由咨询型向代理型转变，逐步下放部分审批权至“超市”，并全面推广“政务超市”。［1］2004年《行政许可法》出台，该法所确立的统一办理、联合办理和集中办理等制度更加推动了政务超市这种一站式服务方式在全国各地的建立。省市两级政府在设立和运行统一的政务超市过程中所积累和沉淀下来的先进经验，为乡镇便民服务中心设立提供了可以的借鉴宝贵经验。

二 设立乡镇便民服务中心的现实意义

有学者认为，“作为最基层的政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是各种惠农政策的执行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。因此，调整乡镇政府职能，全力打造服务型基层政府，促进农村社会和谐，就显得十分迫切”。［2］其实，设立乡镇便民服务中心，除了促进农村社会和谐之外，还具有紧迫的现实意义，主要体现在如下几个方面。

1.创新了行政方式，合乎建立服务型政府的理念。

省市政府建立健全了政务超市制度，实施一站式服务方式，乡镇一级政府在建立服务型政府理念的指导下，在吸收和借鉴上级政府新型行政方式经验的基础上，创造性地突破思想束缚，摆脱教条经验的羁绊，创新了一种适合基层政府实际，符合民众现实需要的新型行政方式。一方面，乡镇便民服务中心继承了传统的行政活动模式，如行政许可、行政确认、行政调解等，另一方面，乡镇便民服务中心又承担了许多新的职能，如提供法律援助、发布致富信息、代办各类证件等，这就在坚持消极被动行政方式的基础上，增加了积极主动的行政方式。这种变被动为主动、变消极为积极的思路，革新行政方式的做法，恰恰是建立服务型政府所急需的，符合建设服务型政府的先进理念。

2.提高了行政效率，符合高效便民的原则。

2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》中规定，“行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织”，该规定被归纳为高效便民原则。设立乡镇便民服务中心契合了《全面推进依法行政实施纲要》中高效便民原则的本质要求，行政效率的提高主要通过如下几点体现出来。其一，用规范的程序保障行政效率。各地的乡镇便民服务中心都对服务程序有明确的规定，如“一站式办公”、“一条龙服务”、“一次性到位”，规范的程序形成了流畅的服务流程，为提高行政效率提供了保障。其二，用严格的制度保障行政效率。乡镇便民服务中心的高效运作离不开制度的保证，如值班制度、考核制度、例会制度、档案制度、学习制度等，这些制度促使各工作人员都各负其责，高效工作。其三，用先进的技术保障行政效率。例如威海市《关于建立和推广镇级便民服务中心的意见》中就规定，“有条件的便民服务中心要实行网络化办公，并与所在市区、开发区的行政审批(服务)中心联网。对需要现场踏勘的项目，各市区、开发区的行政审批(服务)中心和相关部门应实行现场办理。”网络办公、现场办公、电话办公等方式都利于行政效率的提高。

3.推动了行政改革，顺应政府机构改革的趋势。

2008年，《中共中央国务院关于地方机构改革的意见》下发，继1998年之后的新一轮地方政府机构改革得以展开，山东省的机构改革方案也得到中央的批复。地方政府机构改革既需要宏观上理顺行政体制，也需微观上创新具体制度，乡镇便民服务中心的设立便是地方政府机构改革尤其是乡镇一级政府机构改革的有效路径之一。其一，乡镇便民服务中心的设立推动了乡镇内设部门重整。虽然从表面上看中心的设立不是减少了政府机构，而是增加了一个政府机构，但是其在结构上重整了乡镇政府部门设置，协调了各部门间的关系，使乡镇政府内设的各个办公室统一集中，政府工作人员分工更合理。其二，乡镇便民服务中心的设立推动了乡镇政府的廉政建设。中心设置大厅化、公开化、窗口化，各项事务的办理置于群众的眼皮底下，中心工作人员的道德责任意识也明显提高，杜绝了暗箱操作，避免了违规操作，防止了吃、拿、卡、要现象，推进了源头治腐工作，也缓和了部分地区较为紧张的干群关系。［3］其三，乡镇便民服务中心的设立推动了乡镇机构的整合。驻扎乡镇的机构俗称为“七站八所”，即上级政府部门在乡镇的派出机构和乡镇的各个事业单位。中心的设立统一集中传统的“七站八所”于一处，变散乱为集中，增强了各个单位间的联系，也统一了服务职能。

三 推广乡镇便民服务中心的几点思考

乡镇便民服务中心具有如此积极的意义，也在全国各地市有实践经验，但是不代表该制度在实践中就运行得一帆风顺，如果需要在更大的范围内推广施行，仍需配套措施来保障该制度的有效运行。笔者提出几点设想，以供参考。

1.明确服务意识。

实践中，对乡镇便民服务中心仍有许多不合理的看法，如认为设立乡镇便民服务中心意义不大、认为中心是“形象工程”、“政绩工程”、认为中心提供的服务不是大多数农村群众所需要的、认为中心集中设立办公窗口是多余的等等。这就说明我们仍需加大宣传的力度，叫更多的民众了解中心，同时，更需对中心的工作人员进行教育和培训，使其明确服务意识，以“民本”思想和为民服务理念为指导，围绕“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”四个方面，积极推动中心工作的开展。实际上，现在政府工作人员的工作能力和基本素质是比较高的，工作中出现纰漏，更多的是态度问题，并非工作能力差。

2.改革管理体制。

乡镇便民服务中心现在采用的管理体制是“一元化的办公”与“二元化的管理”相结合，即中心实行一体化办公，但人员管理则是分头管理的，各个派出机构仍对其人员享有管理权，这就造成“原审批部门与派出人员之间的关系，联合办公机构与各窗口人员之间的关系，联合办公机构与原审批部门之间的关系”没有理清的局面，这种局面的存在对乡镇政府的机构改革十分不利。［4］对此，笔者认为如下两个思路可以借鉴:其一，直接面对群众的、可以由基层办理的项目，直接交由中心办理。当然，即使乡镇政府无部分事项的审批决定权，也不妨碍部分事项由便民服务中心集中统一代办，从而方便群众。这个思路的改革力度小、波及面窄，能够立竿见影。其二，从长远看，应全面改革乡镇政府的内设机关和乡镇事业单位，强化人员管理，使之与乡镇便民服务中心形成良性的互动。综合考虑乡镇所处地域、经济水平、人口数量、地域面积、交通状况、城镇建设情况等因素，对乡镇进行归类划分，并根据类型不同有区别的设置机构;按照政事、政社、政企分开的原则，通过“撤、并、合、转”进一步理顺乡镇事业单位的关系，如可以考虑跨越两个或两个以上的乡镇设置一个工商所、土地所等来进行执法，而不必每乡每镇都设立;按职能设置和工作性质配置人员，打破了人员隶属关系，保障按业务类型和职能分工的不同来配置工作人员。

3.落实监督措施。

乡镇便民服务中心是乡镇一级政府设立的机构，在管理机制上是归乡镇一级政府管理的，在市县一级也设有“政务超市”式的服务中心、审批中心等，但是市县的中心与乡镇的中心之间是没有隶属与领导关系的，这也就导致了乡镇便民服务中心的监督职责主要在乡镇政府身上，而缺少其他主体的有效监督，所以完善并落实有效的监督措施对中心工作的开展和为民服务的落实十分重要。可以考虑如下几个措施:第一，便民中心要设立投诉箱和投诉电话，受理办事群众的投诉举报，并接受社会监督。第二，政府行政监察部门要切实履行监督检查职能，加大了对便民服务中心的检查监督力度，重点围绕制度落实、服务态度、办件效率等情况，对乡镇便民服务中心的工作开展情况进行不定期的明察暗访，及时发现问题并对存在的问题严格查纠，严厉查处。第三，乡镇政府要自己加大监督力度，及时发现中心在为民服务方面存在的问题，可以考虑启用服务中心简报制度或中心负责人定期汇报制度等。

乡镇一级政府是我国政府设置的最基层政府机关，乡镇政府机构改革能否顺利推进，在很大程度上决定着整个行政体制和政府机构改革的成败。乡镇便民服务中心是直接面向广大基层农民群众的机构，其设置与运作的情况，直接影响广大农民群众的切身利益、服务型政府的构建以及和谐社会的建设，值得我们高度重视。

［1］钟金霞.服务型治理模式下“政务超市”的兴起与发展［J］.湖湘论坛，2006(4):45.

［2］张红军.转变乡镇政府职能 促进农村社会和谐［J］.西北农林科技大学学报，2008(5):19.

［3］史卫民，等.乡镇改革［M］.北京:中国社会科学出版社，2008:434.

［4］杨树人.论行政审批“一站式”服务体制［J］.四川行政学院学报，2002(5):15.

On Establishment and Expansion of Service for the Public Center in Towns

Min Fanqun

The establishment of township service for the public center，which using the mode of"Public Affairs Supermarket"for reference，has the practical significance.This is an effective way to reform the government at the town level.However，in order to let this system play a better role，we still should pay more attention to the establishment of service consciousness，the improvement of management and supervision system.

township service center;effective path;government reformation

D625

A

1672－6758(2011)10－0092－2

闵凡群，硕士，讲师，临沂大学法学院，山东·临沂。研究方向:宪法学、行政法学。邮政编码:276000

临沂市2010年度社科规划项目《临沂市乡镇政府机构改革问题研究》(2010LX020)阶段性成果

Class No.:D625Document Mark:A

(责任编辑:郑英玲)